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Compte rendu analytique officiel du 4 février 2016

Autorités indépendantes

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes.

Discussion générale commune

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, auteur de la proposition de loi et de la proposition de loi organique . - Je veux dire ma profonde satisfaction de vous présenter ces deux textes que j'ai cosignés avec MM. Dupont et Mézard, aboutissement de la trajectoire quasi parfaite d'un travail de contrôle. J'ai en effet présidé en 2015 une commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes (AAI) dont le rapporteur était M. Mézard. Nous partagions la même conviction : pas de chasse aux sorcières, mais une revue de détail... Ce travail nous a conduit à des propositions adoptées à l'unanimité, qui ont elles-mêmes abouti à ces deux textes. Leur adoption aujourd'hui, et pourquoi pas demain à l'Assemblée nationale, donnera tout son sens à la fonction de contrôle du Parlement.

Nous nous inscrivons ainsi dans le droit fil des rapports du doyen Gélard qui, en 2006 puis en 2014, s'inquiétait de la prolifération d'autorités sans véritable définition juridique.

Le constat est peu satisfaisant. Plus de 40 autorités ont vu le jour depuis la création de la Cnil en 1978, dotées de prérogatives souvent très larges, dans des domaines variés et avec des statuts tout aussi divers. Certaines garantissent l'exercice des libertés publiques, comme la Cnil ou le Défenseur des droits, d'autres, comme l'Arcep, régulent un secteur économique où l'État est un acteur historique de poids. D'autres encore ont été créées pour répondre à des obligations européennes ou internationales. Dans son rapport de 2001, le Conseil d'État invoque le hasard ou la nécessité pour justifier leur existence...

Le glissement s'est accéléré au point que certaines créations s'apparentent à un défaussement de l'État : voyez la Hadopi ou la Commission d'indemnisation des victimes des essais nucléaires.

Aucune règle juridique précise n'encadre la création d'une AAI. Le législateur peut en créer, reconnaître cette qualité a posteriori, mais ce peut aussi être le cas de la jurisprudence en vertu d'un faisceau d'indices, ou même de la doctrine interprétant la volonté présumée du législateur. Tel M. Jourdain, le législateur crée des AAI sans le savoir...

Nous prévoyons donc, à l'article premier de la proposition de loi organique, que les AAI et API ne puissent désormais être créées que par la loi, et de les doter d'un statut général commun : un mandat de six ans non révocable ni renouvelable, des règles déontologiques renforcées applicables aux membres comme au personnel, et des modalités de contrôle précisées - avec un rapport annuel de chaque autorité, support d'un débat public, et un rapport annuel du Gouvernement annexé au projet de loi de finances. Le contrôle du Parlement s'exercera aussi via la procédure de nomination des présidents, désormais systématiquement soumise à l'article 13 de la Constitution.

Nous débattrons de la liste annexée des vingt AAI et API que nous avons retenues. Pour nous, il s'agit de rendre plus lisible l'action de l'État et plus opérant le contrôle du Parlement. Nous avons retenu des organismes réellement indépendants, et que l'on peut légitimement appeler « autorité » parce qu'ils ont un pouvoir normatif, de régulation et de sanction. Les autorités qui ne figurent pas dans cette liste ne sont pas supprimées mais appelées à être requalifiées. L'objectif de simplification est pour nous une ardente obligation. Le débat est ouvert, mais je crois que notre liste n'est pas loin de la vérité... (Applaudissements au centre et à droite, sur les bancs des groupes RDSE et écologiste et de la commission)

M. Jacques Mézard, rapporteur de la commission des lois . - À mon tour, je me félicite que notre commission d'enquête de 2015 débouche dès aujourd'hui sur deux propositions de loi, preuve que le Sénat peut travailler vite et bien - et pas seulement en procédure accélérée...

Mme Des Esgaulx a parfaitement résumé nos objectifs de simplification et de transparence. Le rapport de la commission d'enquête a mis en lumière la prolifération depuis trente ans d'AAI aux pouvoirs et aux statuts d'une diversité insoupçonnée. Dès 2006, le doyen Gélard ouvrait le chemin. La commission des lois, unanime, a dressé la liste de ces autorités et a souhaité les doter d'un statut général comme d'un corpus de règles communes.

Il s'agit de reconnaître au législateur seul la capacité à créer une AAI - la pratique est déjà celle-là, sauf exception. On peut en effet difficilement admettre que le Gouvernement décide seul qu'une mission lui échappe - et échappe en même temps au contrôle parlementaire. Le contrôle est indispensable en démocratie, d'autant que certaines AAI sont chargées d'un pan entier des politiques publiques : le CSA est le vrai ministère de la communication, comme la politique de la concurrence relève de l'Autorité de la concurrence...

Nous posons donc le principe selon lequel seul le législateur peut créer des AAI et API, et en faisant la liste. La qualité d'AAI suppose d'être une autorité administrative et d'être indépendante du Gouvernement ; nous avons ainsi écarté les organismes qui n'ont ni pouvoir de décision, ni pouvoir de contrainte à l'égard des tiers. Il appartient au Parlement de conférer ou non à un organisme la qualité d'AAI. Cette qualité, je le dis en passant, ne résulte jamais d'engagements internationaux ou européens, comme en atteste la diversité des solutions juridiques adoptées par les pays européens. Certaines, que nous voulons déqualifier, y voient un désaveu, une déchéance, une éviction ; cela ne signifie pourtant ni leur suppression, ni la fin de leur indépendance. La Banque de France ou la Caisse des dépôts et consignations ne sont pas des AAI ; en sont-elles moins indépendantes ? L'indépendance, en tout état de cause, ne peut se concevoir à l'égard du Parlement ; il est légitime que les représentants du peuple puissent demander à tout organe non juridictionnel de leur rendre compte.

La commission des lois a voulu fixer un statut suffisamment ambitieux pour être utile et dans le même temps suffisamment général. Peut-on se satisfaire de règles contingentes, éclatées entre codes et lois ? Le secrétaire général du Gouvernement le croit, il ne manquera pas de redire sa position par votre voix, monsieur le ministre... Pour nous, un statut général est le moyen de vérifier que chacune de ces autorités est soumise à des règles qui garantissent son indépendance : ce n'est pas le cas par exemple du Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES) dont les membres voient la durée de leur mandat et leurs règles déontologiques fixées par décret...

Le statut général s'accompagne de quelques règles essentielles. Nous prévoyons un mandat irrévocable et non renouvelable, et une incompatibilité de principe entre les mandats dans ces différentes autorités, sauf lorsque la loi le prévoit expressément, de même qu'une incompatibilité entre être membre d'une AAI et avoir une activité dans un secteur qu'elle régule. Le soupçon n'est pas infondé quand on connaît les difficultés de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) à contrôler le respect des obligations déontologiques - 20 % des membres de l'Autorité de la concurrence ne sont pas en règle...

Ces deux textes vont dans le sens de la simplification et de la transparence. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis de la commission de la culture . - La commission d'enquête a livré une analyse sévère sur les autorités administratives indépendantes, trop nombreuses, trop mal contrôlées et au recrutement endogamique.

Les deux textes que nous examinons clarifient les choses en ne reconnaissant la qualité d'autorité administrative indépendante qu'aux organismes pour lesquels ce statut apparaît légitime.

Plusieurs de ces organismes oeuvrent dans le champ couvert par la commission de la culture. S'agissant du CSA, du HCERES, des médiateurs du cinéma et du livre, en attendant celui de la musique, la commission des lois a apaisé nos craintes. Restent l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) et la Hadopi.

Pour la commission de la culture, l'ARDP doit demeurer libre des éditeurs de presse et une autorité administrative indépendante ; le statut d'AAI lui a été accordé à l'unanimité par la loi du 17 avril 2015. Le renforcement récent de son rôle est accepté par tous les acteurs, et le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 7 janvier 2016, lui a reconnu la qualité d'AAI. Son intervention touche à des sujets d'importance en termes de liberté publique.

Quant à la Hadopi, son indépendance est la condition indispensable à l'équilibre entre les ayants droit et les consommateurs de biens culturels sur internet ; c'est aussi une sécurité juridique pour la réponse graduée. Elle est en outre dotée de compétences précontentieuses, ce qui justifie de l'ajouter, comme l'ARDP, à la liste des vingt autorités établie par la commission des lois. (Applaudissements)

M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement . - La notion d'autorité publique indépendante est claire : il s'agit des autorités administratives indépendantes dotées de la personnalité juridique. La qualité d'autorité administrative indépendante peut être reconnue par la loi, la jurisprudence ou la doctrine.

Il est légitime de s'interroger sur la rationalisation des règles applicables à ces autorités. Mais je ne souscris pas à votre analyse à charge : les autorités administratives indépendantes font un travail remarquable qui ne justifie pas un tel climat de suspicion...

Faut-il les doter d'un statut commun ? L'idée est ancienne, mais la situation a beaucoup évolué ces dernières années et le droit en vigueur prévoit déjà des règles communes d'organisation et de fonctionnement.

Depuis 2008, le pouvoir de nomination du président de la République s'exerce après avis des commissions parlementaires, conformément à l'article 13 de la Constitution. Cela vaut pour le président de seize AAI. La loi pour la transparence de la vie publique a imposé aux membres des AAI et des API des déclarations de patrimoine et d'intérêts. Le principe de parité y est également applicable. Les règles comptables sont communes, et le décret du 7 novembre 2012 reconnaît aux présidents des AAI et API le statut d'ordonnateur secondaire. L'irrévocabilité du mandat est déjà la règle et la plupart des mandats ne peuvent être renouvelés.

Plusieurs articles de ce texte me semblent donc déjà satisfaits. En revanche, comment imaginer un cadre commun qui ne tiendrait pas compte de la diversité des missions et des champs d'action des AAI ? La règle du non renouvellement des mandats, à l'article 8, peut être préjudiciable en certaines matières techniques. De même, la règle selon laquelle la fonction de président s'exerce à plein temps, à l'article 11, n'est pas toujours pertinente. Une séparation organique des fonctions d'instruction et de jugement est superflue ; le Conseil constitutionnel admet une simple séparation fonctionnelle.

Il serait regrettable de transformer l'Hadopi en EPA et de retirer à l'ARDP le statut d'AAI. D'autres propositions soulèvent des difficultés constitutionnelles : la déqualification de la Commission nationale consultative du secret défense (CNCSD), par exemple, alors que la décision du Conseil constitutionnel du 10 novembre 2011 se fonde sur cette qualification pour justifier son pouvoir de déclassification. L'incompatibilité avec un mandat électif n'est pas justifiée dans tous les cas...

Pourquoi vouloir imposer au forceps un cadre commun ? La diversité des modalités d'action n'est pas la marque de dysfonctionnements. Le Gouvernement se veut pragmatique et opérationnel : identifions les thèmes communs pour les traiter un à un, plutôt que de songer à une loi-cadre. La mutualisation des fonctions support des services du projet de loi et de plusieurs AAI est déjà engagée, par exemple.

Le Gouvernement donne un avis défavorable à ces deux textes.

M. Vincent Delahaye . - Les deux propositions de loi sont le fruit du remarquable travail de la commission d'enquête sur les AAI, qui illustre le dynamisme du contrôle parlementaire au Sénat.

Lorsque la notion d'AAI est apparue à la fin des années 1970, il n'existait que la Cnil et la Cada. Plus d'une quarantaine de structures peuvent aujourd'hui revendiquer cette qualité. Elles disposent parfois à la fois d'un important pouvoir normatif, d'un pouvoir para-juridictionnel et d'un pouvoir administratif de fait. Atteinte à la séparation des pouvoirs ? On nous répond que ce n'est pas grave, puisqu'elles sont indépendantes... Les AAI sont trop souvent, en réalité, le pré carré de quelques grands corps de l'État qui dépossèdent ainsi le Gouvernement comme le Parlement d'une partie de leurs pouvoirs.

Il est nécessaire de définir un statut général des AAI et surtout d'en fixer la liste dans la loi. L'indépendance qui justifie les compétences des AAI trouvera enfin un contenu concret : mandat irrévocable et non renouvelable, incompatibilités comparables à celles des parlementaires, déclaration de patrimoine imposée aux membres de la HACVP... Il eût peut-être été bon d'en élargir encore le champ.

Enfin, le contrôle du Parlement sur les AAI est renforcé, en particulier par l'unification de la procédure de nomination de leur président.

Ces textes feront la clarté sur une nébuleuse d'électrons libres. Reste à discuter de la liste des AAI. Bien que l'inscription sur cette liste ne fasse que valider un label, ne méconnaissons pas l'impact qu'un déclassement peut avoir, en interne comme en externe.

Le groupe UDI-UC votera ces deux propositions de loi. (Applaudissements au centre et à droite et sur les bancs des commissions)

M. Alain Richard . - Ce débat est bienvenu. Une certaine méfiance s'est exprimée à l'égard des AAI, voire une hostilité de principe. La question a été tranchée par les auteurs de ces propositions de loi comme par la commission des lois : les AAI sont légitimes, et le seront plus encore une fois dotées d'un statut commun. Ce sera un moment important de l'histoire de nos institutions.

Les missions des AAI relèvent de l'exécutif car elles sont d'ordre administratif. Les AAI n'empiètent donc pas sur le pouvoir du Parlement, mais du Gouvernement. Je vais vous faire part d'un petit souvenir personnel qui remonte aux années 1970. Face aux inquiétudes que suscitaient alors les nouvelles technologies informatiques en matière de surveillance généralisée, M. Taittinger, le garde des Sceaux du premier gouvernement de M. Giscard d'Estaing, avait saisi notre petite équipe du Conseil d'État. Nous avons procédé comme souvent au Conseil et défini, par tâtonnements, la formule des AAI, forme socialement et juridiquement acceptable et pertinente. Il fallait trouver un arbitrage dans des secteurs ou l'État était à la fois juge et partie. La formule d'un collège indépendant était pertinente. Elle s'est étendue dans des domaines comme les marchés financiers ou la concurrence, au moment où l'État envisageait de se défaire de ses propriétés héritées du Front populaire et du Conseil nationale de la Résistance.

Le rapport de la commission d'enquête, née dans un esprit de soupçon, conserve le statut des AAI. Je ne peux qu'appeler le Gouvernement à aller plus loin dans cette voie pour rapprocher les statuts nés de lois successives. La position qu'il a exprimée tout à l'heure relevait d'une démarche assez pittoresque digne de la Chambre des Lords.

L'article premier de cette proposition de loi - on y reconnaît bien le pragmatisme du président Mézard - laisse une place à des exceptions : le non-renouvellement du mandat pourrait en effet être difficile dans certains domaines trop étroitement techniques.

Lorsque le législateur confie la régulation d'un secteur à une AAI, il doit lui fixer des lignes directrices et clarifier son champ d'habilitation. Il y a donc entre les deux une proximité beaucoup plus grande qu'on ne le croit.

J'insisterai sur un point, la Commission des participations et des transferts, créée en 1986, n'a pas été conçue comme une AAI de plein exercice. Pourtant, en dépit de la succession des gouvernements aux positions différentes sur le sujet, l'utilité de cette commission a été reconnue pour déterminer la valeur des entreprises publiques. Cet organisme devait acquérir le statut d'AAI. Bercy s'y refuse. Invitons-le à changer d'avis. (Applaudissements)

Mme Corinne Bouchoux . - Cette proposition s'inspire de la commission d'enquête présidée par Mme Des Esgaulx, dont le rapporteur était M. Mézard.

La commission d'enquête avait posé de bonnes questions : procédures de nomination, statut, déontologie. Les AAI sont trop nombreuses et facilitent l'entre soi des grands corps issus des mêmes grandes écoles.

Toutefois, n'oublions pas notre responsabilité : lorsque les hommes politiques ne veulent pas traiter un dossier, ils créent une autorité administrative indépendante ! Si la Cnil avait été une forme juridique innovante, d'autres AAI n'ont pas la même utilité.

Est-il pertinent de déclarer certaines AAI comme le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires ? De même, la liberté de parole du médiateur de l'énergie pourrait être mise en danger par un changement trop brutal de catégorie. La liste annexe doit donc être discutée. Le rapprochement Cnil/Cada serait pertinent à l'heure de l'open data. Je souligne aussi la faible féminisation des AAI.

Mme Éliane Assassi. - Bravo !

Mme Corinne Bouchoux. - Enfin, pourquoi appliquer aux AAI le non-renouvellement du mandat alors que nous refusons de nous l'appliquer ?

Ce texte pose les bonnes questions mais ses réponses nous laissent dubitatives. Nous nous abstiendrons, en nous étonnant toutefois que le Gouvernement qui s'applique à la simplification du millefeuille territorial n'éprouve pas pour les AAI un même zèle réformateur. (Rires et applaudissements)

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Mme Bouchoux est toujours aussi oxygénante !

Mme Éliane Assassi . - Les AAI ont dépecé l'État de ses prérogatives régaliennes. L'État s'est défaussé, refusant d'arbitrer lui-même des conflits sociaux ou économiques. Finalement l'État est démembré.

Le Conseil d'État en 2001 a exprimé ses craintes face à cette transformation des services administratifs en AAI. De même, le Parlement est dépossédé de son pouvoir de contrôle. Je salue le travail réalisé par M. Mézard : le manque de contrôle est criant. Certaines AAI ne sont même pas tenues de publier un rapport public.

M. Jacques Mézard. - C'est juste.

Mme Éliane Assassi. - Quant au contrôle de la Cour des comptes, il n'intervient qu'a posteriori.

Pourtant les effectifs des AAI augmentent, tandis que les rémunérations de leurs présidents dépassent parfois les 300 000 euros. Il conviendrait de les encadrer. La multiplication des AAI accompagne la libéralisation et la privatisation des services publics. Les clients remplacent les usagers du service public.

Dommage que l'on ignore en France la conception participative. Les AAI au lieu d'être souvent cantonnées dans un rôle technique devraient faciliter la participation des citoyens et des usagers.

La perte du pouvoir de l'État, cette confiscation de l'intérêt général par des organismes sans légitimité démocratique, nous conduira à voter ces textes. (Applaudissements)

M. Jacques Mézard . - Je reprends la parole en tant que représentant du RDSE, M. Collombat n'ayant pu être des nôtres ce soir.

Je note avec satisfaction que M. Richard a changé d'avis et a reconnu que le but de notre commission d'enquête n'était pas de supprimer les AAI. Finalement, nous sommes parvenus à des propositions consensuelles, à l'exception de l'abstention des écologistes.

Mme Corinne Bouchoux. - Abstention bienveillante !

M. Jacques Mézard. - Le titre de notre rapport est clair. Nous avons entendu 42 présidents d'AAI, compétents, intelligents. Nous avons noté une certaine endogamie : 65 % des présidents viennent du Conseil d'État ou de la Cour des comptes.

M. Roger Karoutchi. - Les réseaux de M. Richard. (Rires)

M. Jacques Mézard. - Le Parlement devrait réaffirmer qu'indépendance ne signifie pas irresponsabilité, au contraire ! Surtout, le Gouvernement ne peut continuer à créer chaque année une nouvelle AAI pour se défausser de ses responsabilités.

Tout va très bien, dit le ministre des relations avec le Parlement. Mais les AAI captent un pouvoir croissant. Vouloir les soumettre à un statut commun, au respect de règles déontologiques, est-ce exagéré ?

Faute de temps, nous n'allons pas nous attaquer aux centaines d'organismes qui dépendent directement du Premier ministre, et dont certains font ce qu'ils veulent ou rien du tout. Là aussi, il faudrait pourtant remettre de l'ordre. Notre proposition de loi est un premier pas.

(Applaudissements)

La discussion générale est close.

Discussion des articles de la proposition de loi

ARTICLE PREMIER - Annexe

M. le président. - Amendement n°12, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain.

I. - Après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

... Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

II. - Après l'alinéa 9

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

... Commission consultative du secret de la défense nationale

III. - Après l'alinéa 12

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

... Commission nationale du débat public

IV. - Après l'alinéa 13

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

... Commission des participations et des transferts

V. - Après l'alinéa 14

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

... Commission des sondages

M. Alain Richard. - Cet amendement complète l'annexe de l'article premier pour y faire figurer des autorités dont les missions justifient la qualification d'autorités administratives indépendantes. J'ai évoqué la commission des participations et des transferts. De même la commission du débat public aussi devrait être reconnue comme autorités administratives indépendantes, vu qu'elle fonctionne vraiment comme une autorité, dotée d'un pouvoir administratif.

M. le président. - Sous-amendement n°27 à l'amendement n° 12 de M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Amendement n° 12, alinéa 6

Supprimer le mot :

consultative

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Les amendements nos12, 1, 5 rectifié bis et 2 modifient la liste des AAI annexée à la proposition de loi. Si l'on applique le critère défini par le doyen Gélard, la détention de pouvoirs normatifs de contrainte, de régulation et de sanction, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution devrait être une AAI. Mais son président ne le souhaite pas, ni la Banque de France. Tant celui qui la présidait il y a encore deux mois que son actuel président ont déclaré qu'ils ne souhaitaient pas bénéficier de ce statut non pertinent, car leur compétence relève de la Banque de France ; ils nous ont d'ailleurs écrit sur papier à en-tête de cette institution. La loi de 2001 donne à la Commission consultative du secret de la défense nationale le pouvoir de se saisir seule des documents. En attendant monsieur Richard, je propose de le garder dans la liste en enlevant le mot « consultatif » de son nom.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État auprès du ministre des affaires étrangères et du développement international, chargé des affaires européennes. - Les entités visées à l'amendement ont été reconnues comme AAI par le législateur ou la jurisprudence. Toutefois, vu sa position générale sur cette proposition de loi, le Gouvernement s'en remettra à la sagesse du Sénat. En revanche, il ne souhaite pas renommer la Commission consultative du secret de la défense nationale : avis défavorable au sous-amendement n°27.

M. François Pillet, vice-président de la commission. - La commission des lois souhaite un vote par division. Seul le II de l'amendement n°12 reçoit un avis favorable.

M. le président. - De fait, on est devant un cas assez compliqué !

Le sous-amendement n°27 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur. - La Commission des sondages doit être une AAI. La loi de 1977 qui régit les sondages est archaïque. Les sondages prolifèrent et le débat se résume trop souvent à un commentaire de ces derniers. Or leur élaboration manque de transparence et de fiabilité. C'est pourquoi le Sénat avait adopté une proposition de loi que j'avais déposée avec M. Portelli. Cette proposition de loi donne à la Commission des sondages des compétences importantes, y compris un pouvoir de sanction, et précise sa composition.

Mme Corinne Bouchoux. - Nous voterons l'amendement n°12, équilibré et juste. Vu le rôle des sondages, la Commission des sondages doit être une AAI. Il en va de même pour la Commission nationale pour le débat public.

M. Richard Yung. - Ériger l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution en AAI ne serait pas une bonne chose. Elle exerce ses missions adossée à la Banque de France. Si elle devient une AAI, on pourrait craindre le face-à-face entre son président et le gouverneur de la Banque de France. Cela entraînerait aussi une incompatibilité de mandat avec l'AMF, alors que les questions qu'elles traitent sont très proches et qu'elles bénéficient de participations croisées.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - M. Noyer, gouverneur de la Banque de France, a évoqué devant notre commission d'enquête les difficultés que susciterait la transformation en AAI de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution. De même, dans la plupart des pays, comme au Québec, les structures jouant le rôle de la Commission nationale pour le débat public relèvent de l'administration.

Le statut d'AAI n'est pas justifié. Il n'est pas sûr non plus que seul le statut d'AAI garantisse l'exigence de rapidité. La présidente de la Commission des sondages ne nous a guère convaincus sur son indépendance à l'égard du Conseil d'État, en parlant d'indépendance de fait, et non juridique...

M. Jean-Pierre Sueur. - Elle est pourtant réelle, mais cette situation juridique n'est pas satisfaisante du tout !

M. le président. - Je rappelle que nous voterons par division sur l'amendement n°12.

Le I de l'amendement n°12 n'est pas adopté.

Le II de l'amendement n°12, modifié, est adopté.

Le III de l'amendement n°12 n'est pas adopté.

Le IV de l'amendement n°12 n'est pas adopté.

Le V de l'amendement n°12 n'est pas adopté.

L'amendement n°12, modifié, est adopté.

M. le président. - Amendement n°1, présenté par M. Bonnecarrère, au nom de la commission de la culture.

Annexe, après l'alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

... Autorité de régulation de la distribution de la presse

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Cet amendement réintègre l'Autorité de régulation de la distribution de la presse dans la liste des autorités administratives indépendantes figurant en annexe du texte.

La cour d'appel de Paris, tout comme le Conseil constitutionnel, ont qualifié d'AAI l'Autorité de régulation de la distribution de la presse. À la gauche, je rappelle que cette Autorité se comprend au vu de la loi de 1947 sur la distribution de la presse. Elle règle des conflits et assure la solidarité. À la droite, je rappelle que lors des états généraux de la presse en 2009, Nicolas Sarkozy avait appelé à la création d'une instance de régulation indépendante.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ce dernier argument est terrible ! Notre rapporteur pour avis s'est adressé à tous les groupes - sauf celui que je préside ! Sagesse positive néanmoins, il faut savoir nous écouter les uns les autres.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Je suis sensible aux excellents arguments du rapporteur pour avis de la commission de la culture. L'Autorité de régulation de la distribution de la presse a vu reconnaître par la loi sa qualité d'AAI, et tout plaide pour qu'elle lui soit laissée. Sagesse.

L'amendement n°1 est adopté.

M. le président. - Amendement n°5 rectifié bis, présenté par MM. Courteau, Vaugrenard et Rome, Mme Lienemann, M. Cabanel et Mmes Espagnac et Bataille.

Annexe, après l'alinéa 14

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

... Médiateur national de l'énergie

M. Roland Courteau. - Il est essentiel que le médiateur national de l'énergie reste une AAI. Disposant de la personnalité morale et de l'autonomie financière, il est nommé pour un mandat de six ans non renouvelable et non révocable et jouit ainsi d'une totale indépendance. La distinction avec la CRE se justifie encore pleinement aujourd'hui, alors que les pouvoirs de décision règlementaire et d'approbation du régulateur impactent fortement les consommateurs.

À l'instar du défenseur des droits, le médiateur exerce un « pouvoir d'influence » qui constitue son « autorité », selon les termes de l'avis public du Conseil d'État de 2001 sur les AAI. Cela n'est pas compatible avec le devoir de réserve des membres des collèges de la CRE.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis tout à fait défavorable. Une autorité qui, n'ayant pas de pouvoir de sanction, ne serait dotée que d'un pouvoir d'influence, ne peut être reconnue en tant qu'AAI. Si nous ouvrons la brèche pour les médiateurs, nous n'avons pas fini ! Il en va de la qualité d'autorité administrative indépendante comme des niches fiscales : on a osé dire que chacune de celles-ci abrite un chien qui aboie !

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Le médiateur n'est pas qualifié d'AAI par la loi. Il ne peut donner que des recommandations. Avis défavorable.

Mme Corinne Bouchoux. - D'accord pour supprimer les AAI, mais les choses doivent rester ouvertes. Certaines structures qui n'ont pas cette qualité pourraient y prétendre...

En l'occurrence, après la loi de transition énergétique, il nous paraît légitime de reconnaître le médiateur de l'énergie comme AAI. Son rôle serait ainsi conforté.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Mme Delga a annoncé une mission d'information des consommateurs. Il y a sans doute un lien... Je soutiens la position du rapporteur.

M. Jean-Pierre Sueur. - La commission d'enquête avait accepté que le périmètre change. Mme Des Esgaulx a eu raison de remarquer que la Commission des sondages, hébergée par le Conseil d'État, n'est pas une AAI. Cela ne va pas, il pourrait en être autrement.

L'amendement n°5 rectifié bis n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°2, présenté par M. Bonnecarrère, au nom de la commission de la culture.

Annexe, après l'alinéa 19

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

... Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - L'objet de la proposition de loi n'est pas de supprimer telle ou telle institution, mais de clarifier l'appartenance à la catégorie d'autorité administrative indépendante.

Pour la commission de la culture, la Hadopi est une AAI. Elle a un rôle sinon contentieux, du moins précontentieux, par un mécanisme gradué et par une procédure contradictoire, elle sanctionne l'internaute qui fait un usage irrégulier des données.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Notre but n'est en effet pas de supprimer des organismes, ni de porter un jugement sur leur fonctionnement, qui laisse parfois à désirer - je pense au CSA et à des décisions qui ont posé des problèmes.

On peut être dubitatif devant le bilan de la Hadopi. Mais ce n'est pas notre propos : sagesse positive.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse. Chargée de la protection des oeuvres, la Hadopi doit selon le Gouvernement conserver le caractère d'autorité publique indépendante pour continuer à remplir ses missions en toute indépendance et en toute impartialité.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je suis sensible aux arguments de position de M. Bonnecarrère bien que la présidente de la Hadopi nous ait déclaré en audition s'être elle-même posé la question de son absorption par le CSA...

L'amendement n°2 est adopté.

L'article premier, modifié, est adopté.

Les articles 2 et 3 sont successivement adoptés.

ARTICLE 4

M. le président. - Amendement n°17, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Alinéa 3, première phrase

Remplacer les mots :

des articles 5 et

par les mots :

de l'article

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Amendement de coordination.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement n°17 est adopté.

L'article 4, modifié, est adopté.

Les articles 5 et 6 sont successivement adoptés.

ARTICLE 7

M. le président. - Amendement n°10 rectifié, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain.

I. - Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

Le mandat d'un membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante peut être suspendu ou interrompu si, sur proposition du président, le collège constate, à la majorité des deux tiers des autres membres, qu'il est empêché d'exercer ses fonctions ou qu'il a manqué aux obligations prévues par la loi ou le règlement intérieur.

II. - Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

Le mandat du président d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante peut être suspendu ou interrompu si, sur proposition du membre le plus âgé, le collège constate, à la majorité des deux tiers des autres membres, qu'il est empêché d'exercer ses fonctions ou qu'il a manqué aux obligations prévues par la loi ou le règlement intérieur.

Un membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante qui se trouve dans une situation d'incompatibilité met fin à celle-ci dans un délai de trente jours à compter de sa nomination ou son élection. À défaut d'option dans ce délai, le président de l'autorité administrative indépendante ou de l'autorité publique indépendante, ou le membre le plus âgé lorsque l'incompatibilité concerne le président, le déclare démissionnaire.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement prévoit que le collège de l'AAI ou API, lorsqu'il se prononce sur l'interruption ou la suspension du mandat d'un de ses membres, le fait sur proposition de son président, précise les obligations dont le manquement peut justifier l'interruption ou la suspension du mandat d'un membre et exclut de cette procédure de vote du collège le traitement des incompatibilités. Autant l'empêchement d'exercer ses fonctions ou le manquement à ses obligations relèvent d'une appréciation subjective qui justifie une saisine du collège et un vote de celui-ci, autant l'incompatibilité se constate. Après trente jours, le membre élu ou nommé devra se mettre en conformité avec les règles d'incompatibilité, sous peine d'être déclaré démissionnaire.

Dans l'hypothèse où le président lui-même aurait manqué à ses obligations, serait empêché d'exercer ses fonctions, ou ne mettrait pas fin à une situation d'incompatibilité dans le délai fixé par la loi, le membre le plus âgé convoquerait le collège, ou déclarerait le président démissionnaire.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Cela apporte une clarification légitime. La distinction entre suspension et démission est intéressante. Sagesse.

L'amendement n°10 rectifié est adopté.

L'article 7, modifié, est adopté.

Les articles 8, 9 et 9 bis sont successivement adoptés.

ARTICLE 10

M. le président. - Amendement n°18, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Alinéa 3, première phrase

Remplacer les mots :

et des autorités administratives

par les mots :

et des autorités publiques

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Correction d'une erreur rédactionnelle.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement n°18 est adopté.

L'article 10, modifié, est adopté.

ARTICLE 11

M. le président. - Amendement n°16, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain.

Alinéa 1

Remplacer cet alinéa par onze alinéas ainsi rédigés :

À l'exception des parlementaires, le mandat de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante est incompatible avec :

1° Les fonctions de maire, de maire d'arrondissement, de maire délégué et d'adjoint au maire ;

2° Les fonctions de président et de vice-président d'un établissement public de coopération intercommunale ;

3° Les fonctions de président et de vice-président de conseil départemental ;

4° Les fonctions de président et de vice-président de conseil régional ;

5° Les fonctions de président et de vice-président d'un syndicat mixte ;

6° Les fonctions de président et de membre du conseil exécutif de Corse et de président de l'assemblée de Corse ;

7° Les fonctions de président et de vice-président de l'assemblée de Guyane ou de l'assemblée de Martinique, de président et de membre du conseil exécutif de Martinique ;

8° Les fonctions de président et de vice-président de l'organe délibérant de toute autre collectivité territoriale créée par la loi ;

9° Les fonctions de président de l'Assemblée des Français de l'étranger, de membre du bureau de l'Assemblée des Français de l'étranger et de vice-président de conseil consulaire.

Sans préjudice d'incompatibilités spécifiques, ce mandat est également incompatible avec toute détention, directe ou indirecte, d'intérêts en lien avec le secteur dont l'autorité assure le contrôle.

M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement limite aux fonctions exécutives locales l'incompatibilité avec le mandat de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'autorité publique indépendante car il n'y a pas lieu d'introduire un régime d'incompatibilité plus stricte que celle qui existe pour les parlementaires.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable. Alain Richard est plus que réservé face au non-cumul des mandats ; je regrette que le Gouvernement ne l'ait pas entendu lors du débat de son texte...

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse. Les arguments de Jean-Pierre Sueur sont excellents.

L'amendement n°16 est adopté.

M. le président. - Amendement n°11, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain.

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

Un décret en Conseil d'État détermine la liste des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes dont la présidence est incompatible avec l'exercice d'une activité professionnelle ou d'un autre emploi public.

M. Jean-Pierre Sueur. - Afin de tenir compte de la diversité des autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes, de leurs missions, de leur périmètre d'action, leurs effectifs, l'amendement prévoit qu'un décret en Conseil d'État déterminera celles pour lesquelles la présidence est incompatible avec l'exercice d'une activité professionnelle ou un autre emploi public.

Cette souplesse serait bénéfique.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Tout à fait défavorable. La transparence exige une incompatibilité de la présidence avec un autre emploi public. Est-il raisonnable de penser que ces AAI ont du pouvoir, sont indépendantes et qu'on peut les présider tout en occupant d'autres fonctions ? Renvoyer à un décret en Conseil d'État cette liste est malin au sens premier du terme, sachant que la plupart des présidences sont occupées par des conseillers d'État ou des conseillers à la Cour des comptes !

M. Michel Berson. - Cela fait des années que M. Mézard rêve d'être conseiller d'État !

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse. Cette solution est préférable à l'interdiction absolue, qui ne tient pas compte de la diversité des AAI, et qui aurait d'ailleurs un coût.

Mme Corinne Bouchoux. - Notre rapporteur est donc pour le cumul des mandats en politique et contre dans l'administration. Nous serions plutôt contre tous les cumuls, mais reconnaissons qu'en la matière, l'interdiction de cumul serait un facteur de gaspillage des deniers publics. Ainsi, après avoir longtemps été confiée à des retraités, la présidence de la Cada est aujourd'hui occupée par un conseiller d'État en activité ; le non-cumul coûterait plus cher.

M. Gérard Longuet. - Je défends cette idée de souplesse. Certaines AAI pourraient être présidées par des médecins, des avocats, des chefs d'entreprise, par exemple... Pourquoi réserver ces fonctions aux retraités ou aux fonctionnaires ? Il est vrai que l'amendement confie la garde du pot de crème aux chats...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Tant pis si je m'affranchis du politiquement correct. Mme Bouchoux connaît bien le cumul : elle est membre de la Cada. Est-il acceptable que des présidents de section au Conseil d'État ou des présidents de chambre à la Cour des comptes président des AAI ?

Si le président a d'autres fonctions, qui dirige ? L'administration. L'observation de M. Longuet est juste, mais elle vise des cas extrêmement rares.

M. Gérard Longuet. - Justement, cela devrait changer !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Mais si vous confiez la clé du changement au Conseil d'État, nous n'en sortirons pas. Mme Des Esgaulx peut en témoigner, certaines situations sont choquantes. Cet amendement est contraire à l'esprit du texte.

L'amendement n°11 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°19, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Alinéa 3

Remplacer les mots :

conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d'appel et conseiller de chambre régionale

par les mots :

membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et de membre du corps des magistrats des chambres régionales

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement rédactionnel n°19 est adopté.

L'article 11, modifié, est adopté.

Les articles 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 et 23 sont successivement adoptés.

ARTICLE ADDITIONNEL

M. le président. - Amendement n°6, présenté par M. Pozzo di Borgo.

Après l'article 23

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au 1° du I de l'article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, les mots : « des députés et des sénateurs, en application de l'article L.O. 135-1 du code électoral, » sont supprimés.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Cet amendement transfert au Bureau des assemblées les compétences de la HATVP, en ce qui concerne le contrôle de la situation personnelle des parlementaires, ce qui est contraire au principe de séparation des pouvoirs garantis par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Entendons-nous bien : il ne s'agit nullement de remettre en cause le travail effectué dans de bonnes conditions par cette autorité administrative. Mais la carrière de son personnel et de certains de ses membres dépend de l'exécutif, et leurs décisions sont susceptibles d'entraîner des poursuites judiciaires.

Le label AAI ne suffit pas à cacher cette confusion des pouvoirs. Certes le Conseil constitutionnel n'en a pas jugé ainsi. Mais je ne suis pas de son avis.

Le Sénat a conforté sa crédibilité par les récentes réformes, sous l'autorité du président Gérard Larcher et son Bureau a démontré sa rigueur, son inflexibilité et de son absence de complaisance. Il importe de rétablir un régime de transparence totalement conforme à notre Constitution.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je comprends les objectifs de cet amendement. Mais cet amendement traite des attributions d'une AAI, ce n'est pas l'objet du texte.

Nous avons auditionné cinq heures le président de la HATVP, pour moitié au Sénat et pour moitié dans son bureau. Je lui ai dit qu'il était bon qu'elle applique la loi sur tout le territoire de la République et à tous ceux qui relèvent de son champ de compétence, ce qui n'était alors pas le cas.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Le Conseil constitutionnel a confirmé la constitutionnalité de ces attributions. Cet amendement qui ne porte pas sur le statut de la HATVP s'apparente à un cavalier. Sur le fond, il revient sur un progrès, voulu par le Gouvernement, obtenu grâce à la loi du 11 octobre 2013. Avis défavorable.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Je retire cet amendement, retenant les arguments du rapporteur, plus que ceux du ministre. Une remarque cependant. Lors de ma première année de droit, j'avais constaté que les décisions juridictionnelles allaient généralement dans l'esprit de la loi. Mais là, je constate que la jurisprudence du Conseil constitutionnel va à l'encontre de la lettre même de la Constitution. Il importe, me semble-t-il, de rétablir une certaine cohérence.

L'amendement n°6 est retiré.

L'article 24 est adopté.

ARTICLE 25

M. le président. - Amendement n°3, présenté par M. Bonnecarrère, au nom de la commission de la culture.

Alinéas 2 et 9

Supprimer ces alinéas.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Défendu.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement n°3 est adopté.

L'amendement n°4 rectifié bis n'est pas défendu.

M. le président. - Amendement n°15 rectifié bis, présenté par MM. Berson et Courteau et Mme Bataille.

Alinéa 3

Supprimer cet alinéa.

M. Michel Berson. - Créé en 2004, composé de scientifiques, de philosophes, de théologiens, le Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) est certes consultatif mais ses avis - il en a rendu 134 - nourrissent le débat public sur des questions d'éthique et de santé complexes et sensibles, comme on l'a vu récemment sur les conditions du droit à la fin de vie. Son indépendance est avérée en l'absence de toute tutelle.

Son caractère administratif est sûr : il agit au nom de l'État. Contrairement à ce qu'affirme notre rapporteur, c'est une autorité. Si la juridiction administrative considère en général que seul un organisme qui prend des décisions pouvait se voir qualifier d'AAI, le législateur a toujours pris en compte l'influence et l'autorité morale. Le Comité nourrit le débat public d'une pensée libre et indépendante. Le Conseil d'État s'est finalement rangé à cet avis...

M. le président. - Veuillez conclure.

M. Michel Berson. - Qu'importe, a-t-il jugé, qu'une telle autorité n'édicte pas exclusivement des décisions exécutoires, dès lors que son pouvoir d'influence et de persuasion, voire « d'imprécation », aboutit au même résultat.

M. le président. - Amendement n°20, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Alinéa 3

Remplacer cet alinéa par quatre alinéas ainsi rédigés :

III. - Le code de la santé publique est ainsi modifié :

1° L'article L. 1412-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le comité exerce sa mission en toute indépendance. » ;

2° Au premier alinéa du I de l'article L. 1412-2, les mots : « est une autorité indépendante qui » sont supprimés.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Me sont remontées en effet par divers canaux des observations au sujet du CCNE. Il ne s'agit pas pour nous de dévaloriser, de désavouer des organismes - comme des courriers qui nous ont été adressés le prétendent. Les membres du CCNE sont tous, assurément, d'une grande qualité technique, intellectuelle et morale. Mais cela n'en fait pas pour autant une AAI : il reste un comité consultatif qui ne rend pas des décisions, mais des avis. Il serait délicat de faire ainsi une exception. Entendant son message, nous avons proposé cet amendement qui indique que « le comité exerce sa mission en toute indépendance », formule qui reprend celle appliquée à la Commission nationale consultative des droits de l'homme, dont personne ne songerait à contester l'indépendance ni l'influence.

Je suggère à M. Berson de se rallier à cette rédaction.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Maintenir la qualification actuelle du comité, soit précisément celle d'autorité indépendante, et non d'AAI, aux termes mêmes de l'article L. 1412-1 alinéa 1 du Code de la santé publique, semble préférable. La proposition du président Mézard et l'analogie avec la CNCDH est cependant intéressante. Sagesse.

M. Michel Berson. - Je maintiens mon amendement. La question est de savoir si c'est une autorité ou non. Oui, c'en est une ; le Conseil d'État a jugé ainsi. Le rapporteur a même dû présenter un amendement qui confirme son indépendance. Le président du comité a confié son inquiétude au président de l'Opecst. D'où ma proposition.

Mme Corinne Bouchoux. - Nous soutenons l'amendement du président Mézard, qui sait être souple parfois et entendre le SOS d'un président inquiet.

L'amendement n°15 rectifié bis n'est pas adopté.

L'amendement n°20 est adopté.

L'article 25, modifié, est adopté.

Les articles 26 et 27 sont successivement adoptés.

ARTICLE ADDITIONNEL

M. le président. - Amendement n°28, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Après l'article 27

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques est ainsi modifiée :

1° L'article 18-1 est ainsi modifié :

a) Au sixième alinéa, les mots : « élu en son sein » sont remplacés par les mots : « nommé par décret du Président de la République » ;

b) Les septième, neuvième et onzième alinéas sont supprimés et les mots : « ces organismes » sont remplacés par les mots : « cet organisme » ;

c) La seconde phrase du dernier alinéa, est supprimée ;

2° Au second alinéa de l'article 18-3, les mots : « et de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse » sont supprimés ;

3° L'article 18-5 est ainsi modifié :

a) Le deuxième alinéa est supprimé ;

b) À l'avant-dernier alinéa, les mots : « et l'autorité établissent, chacun pour ce qui le concerne, » sont remplacés par le mot : « établit ».

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Amendement de coordination.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement de coordination n°28 est adopté, et devient article additionnel.

Les articles 28 et 29 sont successivement adoptés.

ARTICLE 30

M. le président. - Amendement n°21, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Alinéa 6

Rédiger ainsi cet alinéa :

b) La deuxième phrase du même alinéa est complétée par les mots : « du Président de la République » ;

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Amendement rédactionnel.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement rédactionnel n°21 est adopté.

L'article 30, modifié, est adopté.

ARTICLE 31

M. le président. - Amendement n°22, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Après l'alinéa 22

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

e) Le V est abrogé.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Amendement de coordination.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement de coordination n°22 est adopté.

L'article 31, modifié, est adopté.

L'article 32 est adopté.

ARTICLE 33

M. le président. - Amendement n°13 rectifié, présenté par MM. Yung et Vincent.

Alinéas 8 et 9

Supprimer ces alinéas.

M. Richard Yung. - Aujourd'hui, l'Autorité des marchés financiers est soumise à l'ordonnance du 31 juillet 2015 sur l'égal accès des hommes et des femmes aux fonctions. Or, compte tenu des règles de renouvellement de cette Autorité, dont le collège est composé de seize membres, issus de neuf organismes différents et renouvelé par moitié tous les trois ans, ces alinéas 8 et 9 seraient un recul.

M. le président. - Amendement n°14 rectifié, présenté par MM. Yung et Vincent.

Alinéas 18 à 22

Supprimer ces alinéas.

M. Richard Yung. - Cet amendement tend à maintenir la gouvernance actuelle de l'AMF.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable à ces deux amendements. Les nouvelles règles de parité introduites par l'ordonnance du 31 juillet 2015 ne sont aucunement incompatibles avec celles qui concernent le renouvellement partiel de l'Autorité des marchés financiers (AMF). Le treizième alinéa de l'article L. 621-2 du code monétaire et financier applicable au collège de l'AMF prend déjà en compte la diversité des autorités de nomination pour arriver à l'objectif de parité.

L'amendement n°14 rectifié veut maintenir une dyarchie au sein de l'AMF, dont les services sont placés sous l'autorité du secrétaire général qui est nommé après agrément du ministre de l'économie...

Ce n'est pas satisfaisant pour l'indépendance de l'AMF. Son président, pourtant nommé selon les modalités prévues au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, n'a pas les moyens de diriger son action alors qu'il est responsable de son action devant le collège et, plus fondamentalement, devant le Parlement.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - En modifiant les règles de renouvellement, la proposition de loi rend difficile la parité. Quant à la suppression du secrétariat général, elle concentrerait de lourdes responsabilités sur les épaules du président, ce qui mettrait en cause sa capacité à représenter l'AMF au niveau européen et international, dans d'importantes réunions de coordination, qui ont d'ailleurs souvent lieu à Paris. Je puis en témoigner, en tant que secrétaire d'État chargé des affaires européennes. Sagesse.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Voilà bien la démonstration du pouvoir excessif de la haute fonction publique. C'est une bien curieuse AAI que celle dont le secrétariat général doit être agréé par le ministre... Face à la toute-puissance de Bercy, il est bon que le Parlement rappelle qu'il y a des limites à ne pas franchir ! (Applaudissements)

M. Richard Yung. - Sur l'application de la parité, je persiste à penser que la nécessité de coordonner des nominations en provenance de neuf organismes différents pose problème. Il y a ce que vous appelez la « dyarchie ». Ce n'est pas un scandale de la République : l'AMF fonctionne ainsi depuis dix ans, les enquêtes sont diligentées par le président, eh bien pourquoi changer ce qui marche ?

L'amendement n°13 rectifié n'est pas adopté.

L'amendement n°14 rectifié n'est pas adopté.

L'article 33 est adopté.

L'article 34 est adopté.

ARTICLE ADDITIONNEL

M. le président. - Amendement n°29, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Après l'article 34

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le chapitre II du titre Ier du livre III de la deuxième partie du code de la défense est ainsi modifié :

1° À l'intitulé, le mot : « consultative » est supprimé ;

2° À la première phrase du premier alinéa et au second alinéa de l'article L. 2312-1, le mot : « consultative » est supprimé ;

3° L'article L. 2312-2 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, le mot : « consultative » est supprimé ;

b) Au 2° , après le mot : « député », la fin de l'alinéa est supprimée ;

c) Au 3° , après le mot : « sénateur », la fin de l'alinéa est supprimée ;

d) Les trois derniers alinéas sont supprimés ;

4° L'article L. 2312-3 est abrogé ;

5° Au dernier alinéa de l'article L. 2312-4, le mot : « consultative » est supprimé ;

6° L'article L. 2312-5 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, le mot : « consultative » est supprimé ;

b) Le dernier alinéa est supprimé ;

7° À la première phrase du premier alinéa de l'article L. 2312-7 et au premier alinéa de l'article L. 2312-8, le mot : « consultative » est supprimé.

II. - Au dernier alinéa de l'article L. 773-7 du code de justice administrative, le mot : « consultative » est supprimé.

III. - Le code de procédure pénale est ainsi modifié :

1° À la première phrase du premier alinéa, à la deuxième phrase du deuxième alinéa, à la première phrase du cinquième alinéa, à la première phrase du sixième alinéa, aux première, deuxième et dernière phrases du septième alinéa du I et à la première phrase du II de l'article 56-4, le mot : « consultative » est supprimé ;

2° Au second alinéa de l'article 230-2, les mots : « par la loi n° 98-567 du 8 juillet 1998 instituant une Commission consultative du secret de la défense nationale » sont remplacés par les mots : « aux articles L. 2312-4 à L. 2312-8 du code de la défense ».

IV. - Au second alinéa du I de l'article L. 861-3 du code de la sécurité intérieure, le mot : « consultative » est supprimé.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Amendement de coordination.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement de coordination n°29 est adopté, et devient article additionnel.

L'article 35 est adopté.

ARTICLE 36

M. le président. - Amendement n°23, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Alinéa 8

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

4° L'article L. 832-3 est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa est supprimé ;

b) À la deuxième phrase du troisième alinéa, le mot : « deuxième » est remplacé par le mot : « premier » ;

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Amendement de coordination.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement n°23 est adopté.

L'article 36, modifié, est adopté.

L'article 37 est adopté.

ARTICLE 38

M. le président. - Amendement n°24, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Après l'alinéa 4

Insérer trois alinéas ainsi rédigés :

B bis) Le septième alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État, la commission est renouvelée par tiers tous les deux ans.

« Lors de chaque renouvellement partiel, le membre succédant à une femme est un homme et celui succédant à un homme, une femme. » ;

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Suivant la logique du texte, l'amendement instaure un renouvellement partiel au sein de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), en adaptant en conséquence les règles relatives à la parité qui existent actuellement.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Excellent amendement, qui comble un oubli. Sagesse très positive.

M. Gérard Longuet. - Voilà une très ingénieuse formule... Souhaitons qu'elle ne soit pas étendue à la fonction de président de la République... (Sourires)

L'amendement n°24 est adopté.

L'article 38, modifié, est adopté.

Les articles 39, 40, 41 sont successivement adoptés.

ARTICLE 42

M. le président. - Amendement n°25, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Alinéa 9

1° Remplacer les mots :

Ces personnes

par les mots :

Ces personnes sont soumises

2° Compléter cet alinéa par les mots :

est soumis

L'amendement de coordination n°25, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 42, modifié, est adopté.

L'article 43 est adopté.

ARTICLE ADDITIONNEL

M. le président. - Amendement n°30, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

Après l'article 43

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La sous-section 1 de la section 3 du chapitre Ier du titre III du livre III de la première partie du code de la propriété intellectuelle est ainsi modifiée :

1° La seconde phrase de l'article L. 331-12 est supprimée ;

2° À la première phrase de l'article L. 331-14, les mots : « de son activité, de l'exécution de ses missions et de ses moyens, et » sont supprimés ;

3° L'article L. 331-16 est ainsi modifié :

a) Au huitième alinéa, les mots : « élu par les membres » sont remplacés par les mots : « nommé par décret du Président de la République » ;

b) Les trois derniers alinéas sont supprimés ;

4° Les deux derniers alinéas de l'article L. 331-18 sont supprimés ;

5° L'article L. 331-19 est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa est ainsi modifié :

- la première phrase est supprimée ;

- à la seconde phrase, les mots : « , nommé par ce dernier, » sont supprimés ;

b) Les deuxième, troisième, avant-dernier et dernier alinéas sont supprimés.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Amendement de coordination.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement n°30 est adopté et devient article additionnel.

Les articles 44, 45, 46 sont successivement adoptés.

ARTICLE 47

M. le président. - Amendement n°31, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

1° Après l'alinéa 6

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

...° Après la douzième ligne, est insérée une ligne ainsi rédigée :

«

Président de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse

Commission compétente en matière de communication

» ;

2° Après l'alinéa 9

Insérer deux alinéas ainsi rédigé :

...° Après la vingt-troisième ligne, est insérée une ligne ainsi rédigée :

«

Président de la Commission du secret de la défense nationale

Commission compétente en matière de défense

» ;

3° Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigé :

...° Après la trente-troisième ligne, est insérée une ligne ainsi rédigée :

«

Président du collège de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet

Commission compétente en matière de la culture

».

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Amendement de coordination.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement n°31 est adopté.

L'article 47, modifié, est adopté.

L'article 48 est adopté.

ARTICLE 49

M. le président. - Amendement n°26, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

I. - Alinéa 2

Après la référence :

article 37

insérer la référence :

, au b bis du 1° du I de l'article 38

II. - Alinéa 3

Après le mot :

phrase

insérer les mots :

du second alinéa

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Amendement de coordination et de précision.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement n°26 est adopté.

L'article 49, modifié, est adopté.

L'article 50 est adopté.

Interventions sur l'ensemble

Mme Corinne Bouchoux . - Si nous approuvons l'orientation générale du texte, nous ne pouvons le voter, tant il est loin d'être écolo-friendly. La Commission nationale du débat public aurait mérité un meilleur traitement.

M. Gérard Longuet . - Les parlementaires se défient des AAI, par lesquelles le Gouvernement se défausse de ses responsabilités. Contrairement à M. Richard, qui s'en est étonné, j'estime que leur création revient à soustraire des pans entiers de l'action publique au contrôle du Parlement et au regard des citoyens, à qui les ministres répondent lorsqu'ils sont interpellés, qu'ils n'en peuvent mais parce que la décision appartient à une AAI. Nous nous battons aujourd'hui contre des édredons... Les AAI créent des hauts personnages comme s'il en existait des petits, comme si les élus du peuple, toujours partiaux et idéologues, bien sûr, étaient condamnés à être tirés vers le bas... Voilà qui est désagréable...

Je voterai cette proposition de loi bien qu'elle reste au milieu du gué.

M. Jean-Pierre Sueur . - Le groupe socialiste et républicain votera ce texte. Recevant un jour des conseillers d'État, j'ai été perplexe de les entendre vanter le « droit souple ». Ma perplexité est la même à l'égard de ces entités, comme de tous ces espaces interstitiels qui échappent aux règles habituelles de la séparation des pouvoirs. C'était l'intuition du doyen Gélard, il est temps de fixer aux AAI un cadre commun.

Mme Marie-Annick Duchêne . - Quel bonheur de voir que l'on s'attaque enfin aux vrais problèmes et que, si on cherche, on trouve des solutions !

L'ensemble de la proposition de loi est adopté.

Discussion des articles de la proposition de loi organique

L'article premier est adopté.

ARTICLE 2

M. le président. - Amendement n°2 rectifié, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain.

I. - Alinéas 2 à 4

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

1° Après l'article L.O. 6222-9, il est inséré un article L.O. 6222-9-1 ainsi rédigé :

II. - Alinéa 5

Rédiger ainsi le début de cet alinéa :

« Art. L.O. 6222-9-1. - Les fonctions de membre du conseil exécutif sont incompatibles avec ...

III. - Alinéas 6 à 8

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

2° Après l'article L.O. 6322-9, il est inséré un article L.O. 6322-9-1 ainsi rédigé :

IV. - Alinéa 9

Rédiger ainsi le début de cet alinéa :

« Art. L.O. 6322-9-1. - Les fonctions de membre du conseil exécutif sont incompatibles avec ...

V. - Alinéas 10 à 12

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

3° Après l'article L.O. 6432-9, il est inséré un article L.O. 6432-9-1 ainsi rédigé :

VI. - Alinéa 13

Rédiger ainsi le début de cet alinéa :

« Art. L.O. 6432-9-1. - Les fonctions de membre du conseil exécutif sont incompatibles avec ...

VII. - Alinéa 15

Rédiger ainsi le début de cet alinéa :

« Les fonctions de président et de vice-président de l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna sont incompatibles avec ...

VIII. - Alinéa 16 et 17

Remplacer ces alinéas par cinq alinéas ainsi rédigés :

III. - La loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française est ainsi modifiée :

1° Après l'article 75, il est inséré un article 75-1 ainsi rédigé :

« Art. 75-1. - Les fonctions de président de la Polynésie française ou de membre du Gouvernement sont incompatibles avec le mandat de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante créée par l'État. »

2° Après l'article 111, il est inséré un article 111-1 ainsi rédigé :

« Art. 111-1. - Les fonctions de président et de vice-président de l'assemblée de la Polynésie française sont incompatibles avec le mandat de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante créée par l'État. »

X. - Alinéas 18 et 19

Remplacer ces alinéas par sept alinéas ainsi rédigés :

IV. - La loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie est ainsi modifiée :

1° Après le premier alinéa de l'article 64, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les fonctions de président et de vice-président du congrès de la Nouvelle-Calédonie sont incompatibles avec le mandat de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante créée par l'État. »

2° L'article 112 est ainsi complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les fonctions de président et de membre du Gouvernement sont incompatibles avec le mandat de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante créée par l'État. »

3° Après l'article 196, il est inséré un article 196-1 ainsi rédigé :

« Les fonctions de président et de vice-président d'une assemblée de province sont incompatibles avec le mandat de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante créée par l'État. »

M. Jean-Pierre Sueur. - Je l'ai défendu.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement n°2 rectifié est adopté.

L'article 2, modifié, est adopté.

L'article 3 est adopté.

ARTICLE 4

M. le président. - Amendement n°3, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois.

1° Après l'alinéa 8

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

...° Après la douzième ligne, est insérée une ligne ainsi rédigée :

«

Autorité de régulation de la distribution de la presse

Président

» ;

2° Après l'alinéa 12

Insérer deux alinéas ainsi rédigé :

...° Après la vingt-troisième ligne, est insérée une ligne ainsi rédigée :

«

Commission du secret de la défense nationale

Président

» ;

3° Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigé :

...° Après la trente-troisième ligne, est insérée une ligne ainsi rédigée :

«

Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet

Président du collège

» .

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Amendement de coordination.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Sagesse.

L'amendement n°3 est adopté.

L'article 4, modifié, est adopté.

L'amendement n°1 est retiré.

Les articles 5 et 6 sont successivement adoptés.

L'ensemble de la proposition de loi organique est mis aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°143 :

Nombre de votants 343
Nombre de suffrages exprimés 333
Pour l'adoption 333
Contre 0

Le Sénat a adopté.