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Compte rendu analytique officiel du 30 juin 2016

Gestion des risques en agriculture

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à mettre en place des outils de gestion des risques en agriculture, présentée par MM. Franck Montaugé, Didier Guillaume, Henri Cabanel et les membres du groupe socialiste et républicain (demande du groupe socialiste et républicain).

Discussion générale

M. Franck Montaugé, auteur de la proposition de loi . - La proposition de loi que je présente met en place des outils de gestion des risques pour garantir la stabilisation des revenus agricoles à travers un fonds de stabilisation des revenus agricoles, le FSRA.

Comme nous l'avions unanimement rappelé lors du débat sur l'avenir des filières agricoles et du vote, unanime, de la proposition de résolution le 6 avril dernier, la PAC contribue au revenu agricole mais de manière rigide et uniforme sans tenir compte des risques du marché. Et ce, d'autant que les mécanismes de régulation ont disparu. Les États-Unis, eux, disposent d'un instrument souple que la PAC mais gardons-nous de l'idéaliser. En effet, nos modèles sont très différents. En France, le « contrat-socle » pour certaines cultures et le « fonds de mutualisation sanitaire et environnemental » couvrent les risques courants ; pour les risques exceptionnels ou catastrophiques, l'action volontariste du Gouvernement mobilise la solidarité nationale.

Le problème de la gestion des risques est complexe. Il n'est pas d'outil unique ou universel pour le résoudre. Ce dont nous avons besoin est d'une boîte à outils, d'outils adaptés à la nature des risques - indépendants ou systématiques - et à celle des pertes - normales à catastrophiques.

En tant que telle, la PAC n'intervient pas pour la dotation pour aléas (DPA) et le financement de 65 % de l'assurance récolte.

L'esprit des travaux de la commission des affaires économiques et l'écoute du ministre attestent d'une volonté transpartisane.

Dans le cadre du règlement européen 1305 de 2013, il s'agit de prendre des décisions partagées pour un dispositif fondé sur l'adhésion des agriculteurs.

L'article premier met en place le fonds de stabilisation des revenus agricoles (FSRA), défini conformément aux articles 36 et 39 du règlement 1305, mis en oeuvre par les régions, quand le revenu baisse de plus de 30 %, couvrant jusqu'à 70 % des pertes évaluées, le fonds national de gestion de l'agriculture (FNGRA) pourra alimenter le FSRA dans la limite des 65 % autorisés par le règlement 1305.

L'article 2, parie sur la confiance liée à la montée en charge progressive du dispositif, gage de réussite, et demande au Gouvernement d'ici au 31 décembre 2016, un rapport sur les modalités de financement du FSRA : contribution volontaire des agriculteurs ; Tascom sur les surfaces commerciales de plus de 2 500 m2 ; TTF sur les marchés de produits agricoles considérés désormais comme des actifs financiers ; augmentation de la taxe sur les cessions de foncier agricole ; abondement par l'État et les collectivités locales.

Le FNGRA pourra ainsi être mobilisé en complément du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). Prudence et progressivité faciliteront la réussite de la réforme. L'article 3 prévoit des expérimentations, dans le cadre de l'article 37-1 de la Constitution, menées par le ministère de l'agriculture avec les filières.

L'appareil conceptuel est là, il manque la volonté politique, partout en Europe. Or le FSRA ne peut s'envisager que dans une PAC réformée, prenant en compte de manière significative la question du revenu.

C'est pourquoi nous demandons, dans cet article 3 que le ministère de l'agriculture et de la forêt présente, au regard des expérimentations menées, une évaluation de la possibilité de généralisation du FSRA.

Nous demandons aussi au Gouvernement de présenter au Parlement avant le 31 décembre 2017 les grandes orientations de la PAC post- 2020. Quelle régulation ? Quel rôle pour le premier et deuxième pilier ? Quelle expérimentation ?

L'article 5 prévoit l'utilisation de tout ou partie du FNGRA pour atteindre les 65% de cofinancement du FSRA.

L'article 7 évoque la méthodologie d'élaboration des normes. Le rapport que Gérard Bailly et Daniel Dubois vont rendre sous peu et auquel nous nous sommes associés avec Henri Cabanel abordera cette question. Le sens de cet article est de déboucher sur une utilisation stratégique de la norme ou du règlement pour conquérir des marchés externes ou protéger des marchés internes.

Les appellations d'origine contrôlée (AOC), indications géographiques protégées (IGP) et autres labels en sont l'exemple.

Les articles 8, 9 et 10 fixent les niveaux de contribution des dispositifs de financement des 35 % du FSRA.

Nous avons fait oeuvre commune, au-delà des clivages idéologiques et des différences politiques, pour nos agriculteurs qui demandent des prix, et non des primes. Soyons à la hauteur de leurs attentes. (Applaudissements)

M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur de la commission des affaires économiques . - Nous sommes très sensibles à la très grande fragilité du secteur agricole à mi-parcours de la PAC.

Tous nos débats sur le sujet mettent en exergue la particularité du secteur agricole, confronté à l'aléa climatique et sanitaire. Gérer les risques est un impératif stratégique. Je conduis, au sein de notre commission, un groupe de travail associant tous les groupes politiques sur cette question. Je suis en effet persuadé que seul un consensus nous permettra d'avancer, au Sénat, à l'Assemblée Nationale, ainsi qu'auprès des acteurs et professionnels du secteur agricole.

Le risque de production qui affecte la qualité et la quantité de la production est de mieux en mieux maîtrisé par le développement des techniques agricoles, et par divers dispositifs.

Pour le couvrir, ont été dépensés 189 millions d'euros en 2011, 234 millions d'euros en 2012, mais seulement 41 millions d'euros en 2013 et 22 millions d'euros en 2014. En 2015, presque 50 millions d'euros ont été dépensés. Combien en 2016 ?

Depuis dix ans, le dispositif d'assurance-récolte s'est développé. Mais il peine à décoller : 30 % des exploitations en grandes cultures et 20 % en viticulture sont assurées. Dans le maraîchage et en arboriculture, le taux de pénétration de l'assurance-récolte est très faible.

Financées à 65 % au maximum, ces assurances couvrent les pertes. Le contrat-socle assure une couverture à la carte ; il couvre aussi le fourrage. La réforme de la PAC de 2014 n'a pas remis en cause le principe de cette assurance et le soutien européen. L'incertitude du soutien financier public constitue néanmoins un frein à son développement. La couverture assurantielle du risque climatique, facultative, a progressé.

En 2016, a été créé en complément le fonds de mutualisation sanitaire et environnemental.

Nous disposons ainsi d'un large éventail de solutions pour faire face au risque climatique, sanitaire ou même environnemental. Cet éventail reste cependant incomplet.

Autre risque, plus redoutable : le risque de marché, de nature économique, lié au prix de vente, dont la volatilité - celle des marchés - est une menace pour les exploitations. Les outils de protection sont faibles. Les solutions, comme les marchés à terme, sont coûteuses et hasardeuses ; la DPA peut être utilisée en cas de baisse de revenu.

Les filets de sécurité de la PAC sont fixés à des niveaux trop bas. Il faut aussi des outils collectifs de couverture face au risque économique : les filets de sécurité de la PAC, lorsqu'ils existent, sont fixés à des niveaux très bas. Ils ne sont pas aujourd'hui suffisants.

La PAC permet aux agriculteurs de s'organiser entre eux : ainsi, le règlement « OCM unique » continue à autoriser les organisations de producteurs dans les secteurs fruits et légumes et viticulture, à gérer des fonds de mutualisation, destinés à soutenir les producteurs dans les situations de crise. Mais il s'agit là d'un outil ponctuel.

Le règlement 2014-2020 autorise un soutien du Feader aux fonds de mutualisation. La proposition de loi propose la mise en oeuvre de cet article. Il n'y a pas, à ce jour, de ligne budgétaire pour la stabilisation des revenus agricoles. Les États-Unis, eux, ont créé un mécanisme s'y apparentant.

La proposition de loi crée des outils de couverture contre les aléas de marché à travers des fonds de mutualisation. L'idée est intéressante mais doit être creusée, en particulier son financement. La proposition de loi est un appel pour la construction de la future PAC. C'est une initiative intéressante, c'est pourquoi je la voterai ; elle mérite le consensus. (Applaudissements au centre, à droite et sur les bancs des groupes RDSE et socialiste et républicain)

M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement . - Cette proposition de loi fait suite à un débat au Sénat sur les risques auxquels est confrontée l'agriculture. D'abord, la volatilité des prix. Vaste question... Peut-on y mettre fin ? Anticipant les propos de M. Le Scouarnec, je rappelle que nous sommes dans une économie de marché...(Sourires) La demande chinoise, inespérée, vaut de faire repartir à la hausse les cours du porc : nous avons, au marché au cadran, passé la barre des 1,40 euros pour atteindre 1,43 euros. Souvenez-vous des bas niveaux historiques de l'an dernier ! Les prix fluctuent naturellement, ce qui ne doit surtout pas empêcher de poursuivre la contractualisation.

De plus, en agriculture, il suffit d'un aléa climatique ou d'une crise sanitaire pour remettre en cause le travail d'une vie. Depuis 2012, le prix des céréales a baissé de 30 % à 40 %. Depuis 2014, les crises se succèdent ; les prix du lait, en raison d'un excédent d'offre, sont au plus bas. Il faut agir sur la filière pour ne pas rajouter à des stocks de poudre de lait qui atteignent déjà 290 000 tonnes. Cela appelle une action européenne que j'espère obtenir du conseil en juillet. Il faut bien cela pour éviter la constitution de stocks qui pèsent sur le marché.

D'une année à l'autre, nous faisons face à des crises différentes. L'an dernier, la sécheresse avec 185 millions d'euros mobilisés au sein du fonds de garantie des calamités agricoles (FGCA). Cette année, les inondations. À chaque fois, la solidarité nationale s'exerce et c'est légitime. En début d'année, le Gouvernement a dégagé 35 millions d'euros pour la fièvre catarrhale ovine. Puis il a débloqué 220 millions d'euros pour la crise d'influenza aviaire qui perdure. Enfin, la crise de l'élevage a suscité la mobilisation, indispensable, de 700 à 800 millions d'euros. Ce rappel montre l'extrême difficulté de la période que nous traversons.

Comment demander aux agriculteurs de financer une assurance quand ils font face à de telles crises ? Comment créer des outils pour engager la mutualisation des risques sur une base aussi large que possible ? Le principe de base, le voilà. Toutes les productions doivent être mises à contribution, pour un coût d'accès aussi faible que possible.

Le FNGRA intervient un an après les pertes, il a ses limites, notamment un financement à 35 % pour les exploitations agricoles. Par conséquent, il ne répond pas tout à fait à la question que j'ai posée. Le budget pour absorber l'assurance récoltes est passé de 88 millions d'euros en 2008 à 100 millions en 2015 ; nous avons soutenu le développement du contrat-socle. Mais les souscriptions ne sont pas à la hauteur des attentes.

Dès mon arrivée, j'ai aussi soutenu la DPA : 6 millions d'euros de provisions en 2012, 16 millions d'euros en 2013, 39 millions d'euros en 2014 pour 11 400 bénéficiaires. C'est une réponse certes partielle.

À quel moment peut-on élargir la base de contribution ? La proposition de loi propose des pistes à explorer. Les déductions fiscales suggérées seront débattues en loi de finances.

Comment amorcer la mutualisation ? En facilitant une épargne au sein du premier pilier de la PAC pour faire face aux risques représentant entre 0 et 30 % de pertes : trop souvent récurrents. Nous devons favoriser la constitution d'une réserve pour souscrire à ces assurances récoltes du type contrat-socle. Mais une participation obligatoire ne sera acceptée par les agriculteurs que si de l'argent public est mobilisé. Et cet argent public ne peut venir, j'en suis de plus en plus persuadé, que d'une modification d'une partie des aides du premier pilier de la PAC. Il s'agit d'amorcer la pompe mais le moment n'est pas propice, compte tenu des difficultés actuelles des agriculteurs.

La France, dans la perspective de la nouvelle PAC, propose une épargne de précaution pour les risques les plus courants, assise sur une mutualisation générale. Plus la base est large, plus la couverture est importante. Le système de la moyenne dite olympique n'est pas satisfaisant. Le débat que vous demandez est nécessaire. Nous aussi voulons répondre à la question fondamentale de la gestion des risques. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

M. Michel Le Scouarnec . - M. le ministre sait ce que je vais dire mais je vais quand même le dire... (Sourires)

Nous souscrivons à la mise en place d'outils de gestion des risques, aggravés par les orientations libérales de la PAC. S'il ratifiait le Tafta, notre pays abandonnerait les agriculteurs à la loi du marché.

Cette proposition de loi offre de nouveaux outils de gestion des risques sur la base d'une mutualisation. Si le fonds de stabilisation agricole est intéressant - eh oui, vous ne vous y attendiez pas ! - (Sourires) il doit être national pour éviter d'accroître les inégalités régionales.

Les hausses de taxes proposées dans la proposition de loi méritent toute notre attention - décidemment, je dois vous surprendre ! - (Nouveaux sourires) elles participent à la lutte contre l'artificialisation des sols.

Gardons les terres cultivables avant de les transformer en lotissements... Nous prônons un aménagement agricole équilibré. Sortons l'agriculture des logiques marchandes et financières. Pour garantir des revenus dignes, notre agriculture a besoin de stabilité pour que soient garantis des prix décents. Cela passe, et cela vous vous y attendiez, par une régulation des prix de production et des marchés. La proposition de loi propose un fonds plus pérenne que le seul système assurantiel. Il y a des points positifs, c'est pourquoi le groupe CRC ne votera pas contre. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen ; M. Henri Cabanel : « Très bien ! »)

M. Henri Cabanel . - Avec cette proposition de loi, annoncée par la proposition de résolution du 6 avril dernier, nous revoyons notre modèle agricole pour tenir compte d'un marché mondialisé et des demandes sociétales.

De plus en plus d'agriculteurs demandent la prime d'activité qui remplace le RSA activité. D'après la MSA, ils représenteraient 34 % de la hausse totale. Les mois de septembre et octobre seront à haut risque : aux crises économiques et sanitaires s'ajoutent les intempéries qui fragilisent ceux qui l'étaient déjà et touchent ceux qui ne l'étaient pas encore tels que les maraîchers. Pour eux, déployons très rapidement des outils de protection.

Nous reconnaissons unanimement que nous manquons d'outils de gestion des risques. Nous avons demandé aux services du Sénat une étude de législation comparée.

En Allemagne, le système est privé, sur la base du volontariat. En Espagne, c'est un partenariat public-privé.

En Europe, les fonds prévus par les articles 36 et 39 du règlement européen ne sont pas activés. Il est urgent de le faire.

Le FSRA serait cofinancé par le Feader, l'État et les agriculteurs.

La répartition de la PAC est inique. Il est urgent de redéfinir une stratégie alors que les crédits de la PAC vont probablement baisser. Il est temps de dépasser les clivages, ne serait-ce que pour l'image de notre agriculture. Les agriculteurs nous font confiance car nous sommes les élus des territoires de la ruralité. Plutôt que l'abstention positive qu'avaient choisie certains sur notre proposition de résolution, je vous propose en conséquence, un vote d'adhésion positif. Ce sera un signe fort adressé aux députés et à nos agriculteurs qui méritent une union sacrée ! (Applaudissements à gauche)

M. Joël Labbé . - Depuis toujours, l'activité agricole est exposée aux aléas climatiques ; mais ceux-ci touchent de plus en plus les pays du sud. Les agriculteurs, de surcroît, font face aux fluctuations d'un marché mondialisé.

La production est tournée vers les volumes plutôt que la qualité. C'est tout un système, y compris de représentation professionnelle, toute une organisation, qui se sont tournés vers la défense de leur propre intérêt alors qu'une petite minorité professionnelle et une infime minorité politique tiraient en vain la sonnette d'alarme.

L'Europe n'est plus à même d'assurer la gestion des risques sans remise en question des fondements de l'organisation mondiale du commerce. C'est l'occasion de saluer la mémoire d'Edgar Pisani, père de la PAC, mais lucide sur ses insuffisances, qui a plaidé pour une gouvernance mondiale de l'alimentation. Les règles de l'OMC sont humainement inacceptables.

L'article premier propose la création dans chaque région d'un fonds de stabilisation des revenus agricoles. Cela nous convient, avec la réserve de l'échelon régional ; nous conviennent de même les pistes de financement proposées à l'article 2 : hausse de la Tascom et de la taxe sur les terrains agricoles rendus constructibles, taxe sur les transactions financières sur les marchés agricoles, contribution des agriculteurs eux-mêmes, à condition qu'elle soit équitable et solidaire... Au nom du groupe écologiste, mon vote sera favorable.

À la page 26 du rapport, Jean-Jacques Lasserre indique qu'il faudrait rechercher une « plus forte résilience des exploitations aux risques, à travers des choix de production diversifiés, un modèle de développement raisonnable et des investissements mesurés ». Je ne saurais mieux dire ! C'est une partie de la définition d'une agriculture paysanne, moderne, progressiste, diversifiée dans sa production et ancrée dans son territoire, respectueuse des équilibres environnementaux, rémunératrice et créatrice d'emplois - bref, en rupture avec le décor ambiant... Voilà qui fait plaisir.

M. Stéphane Le Foll, ministre. - M. Lasserre est devenu écologiste ? (Sourires)

M. Yvon Collin . - Le Sénat, toujours à l'écoute des territoires, a pris des initiatives pour répondre aux difficultés des agriculteurs. Le RDSE a approuvé la proposition de loi « compétitivité de l'agriculture » et la proposition de résolution relative à la gestion des aléas économiques que nous avons examinée le 6 avril dernier. C'est avec le même intérêt que nous abordons ce texte d'autant que la crise est toujours là. Les prix restent bas pour la filière bovine ; celui du litre de lait est largement en deçà de son seuil de rentabilité. Des mesures ont été introduites par les députés dans la loi Sapin 2 que nous examinerons la semaine prochaine pour faciliter l'installation des jeunes agriculteurs.

Le risque de volatilité des marchés s'est accru ces dernières années, à cause d'une concurrence de plus en plus vive et de l'extinction des outils de régulation européens. Les dégâts sont lourds. D'où la nécessité d'un outil de stabilisation des revenus et d'une politique contracyclique. Nous avons déjà le cadre avec le règlement européen de 2013. Allons plus loin.

Certains de nos partenaires considèrent que les agriculteurs doivent trouver seuls les moyens de faire face. C'est oublier qu'ils peuvent cumuler tous les aléas, même politiques - on le voit avec l'embargo russe. Il nous faut les convaincre du contraire. Laisser faire, c'est faire fi de la dimension stratégique de l'agriculture.

L'article 5 concerne les assurances face aux risques climatiques, sujet qui me tient à coeur depuis la proposition de loi que j'ai déposée en 2008 sur le sujet. Nous devons encourager les agriculteurs à s'assurer contre les aléas climatiques en améliorant les taux de soutien - mais l'enveloppe est fermée... Le RDSE fera de nouvelles propositions dans les semaines à venir.

Avec l'agriculture, c'est l'équilibre de nos territoires qui est en jeu. Nous voterons à l'unanimité cette proposition de loi. (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Claude Lenoir . - M. le ministre ne boude jamais son plaisir à être parmi nous... (Sourires) La commission des affaires économiques s'est employée depuis des mois à rechercher des solutions. Le président Larcher a apporté une contribution importante à nos réflexions. Nous avons discuté avec détermination et voté largement une proposition de loi qui n'a pas abouti à l'Assemblée nationale, bloquée par une question préalable. Nous avons formé des groupes de travail - je salue l'implication de MM. Lasserre et Dubois.

Je peux regretter que les propositions du Sénat n'aient pas eu le succès qu'elles méritent. Je peux aussi me réjouir que le Gouvernement s'en soit inspiré en diverses occasions... Nous nous retrouvons sur l'essentiel. La proposition de loi dont j'étais le premier signataire consacrait déjà un article 6 à la question des aléas, et proposait de remplacer la DPA par une réserve spéciale, une sorte de provision. C'était une façon de répondre au cri de détresse des agriculteurs. Hélas, quand il s'agit de passer de préliminaires prometteurs à l'acte, c'est une autre affaire...

À l'Assemblée nationale, vous avez eu des mots qui nous ont touchés, en trouvant nos propositions intéressantes, à ceci près que, selon vous, le financement ne convenait pas. La proposition de loi du groupe socialiste propose un financement peu original, la fumée du tabac... Mais la mutualisation volontaire des agriculteurs, l'augmentation de la taxe sur les surfaces commerciales ou de celle sur les terrains agricoles devenus constructibles sont des pistes à explorer. Si vous voulez passer à l'acte, quelles ressources financières le Gouvernement est-il prêt à apporter en garantie ? Dans l'attente d'une réponse, le groupe Les Républicains s'abstiendra. (Applaudissements à droite)

M. Yannick Botrel . - Plus que jamais, notre agriculture est soumise à de fortes pressions et à une extrême instabilité : la fièvre catarrhale ovine, la grippe aviaire ont pesé sur la production, la fermeture du marché russe a ruiné la production porcine sans parler du Brexit - le Royaume-Uni est client de notre industrie alimentaire, et la dépréciation de la livre aura un impact sur nos échanges commerciaux.

Le Gouvernement a déjà beaucoup fait, les mesures d'urgence prises depuis un an vont être relayées par de nouvelles dispositions dans la loi Sapin 2. Le cours du porc était au plus bas l'été dernier et le ministre en était tenu responsable... Nous sommes aujourd'hui à l'équilibre, et c'est grâce aux exportations vers la Chine... Je note que le rapprochement des producteurs de porc bretons n'est subitement plus d'actualité...

La proposition de loi que nous examinons vise à introduire davantage de régulation sur les marchés agricoles. Le libéralisme exacerbé a détruit des emplois partout et menace notre tissu rural. La question des revenus agricoles est fondamentale - d'où l'article premier et la création de fonds de stabilisation au vu de la fréquence et de l'ampleur des risques économiques qui fragilisent l'équilibre financier des exploitations.

Il est fondamental d'envisager les évolutions de la PAC après 2020. Ce texte y contribue. Le rapporteur l'a bien dit en le qualifiant de proposition de loi d'appel. On pourrait le compléter par des mesures fiscales de bon sens : étaler l'impact des mesures exceptionnelles sur sept ans, comme ce fut le cas après la crise de l'ESB ou permettre une sortie exceptionnelle pendant un an de la moyenne fiscale triennale pour les agriculteurs en difficulté, quitte à réintégrer ensuite le dispositif.

Il est toujours possible de proposer davantage... Dépassons les postures, l'objectif peut être partagé par tous. Ce texte est une avancée indéniable que le groupe socialiste votera. (Applaudissements à gauche)

M. Daniel Chasseing . - L'agriculture française a subi l'embargo russe, la fièvre catarrhale, les intempéries... Les exploitations familiales sont grandement fragilisées, notamment dans l'élevage. Les trésoreries sont au plus bas, les primes seront versées avec retard... Les agriculteurs estiment les contrats d'assurance récoltes inadaptés. Un déclenchement à 30 % de perte, une franchise de 30 %... Les niveaux imposés par l'OMC sont trop contraignants. Avec les pertes actuelles sur le lait ou le porc, ces mécanismes n'auraient pu être déclenchés... Et le calcul de référence est jugé pénalisant dans les zones où les aléas sont fréquents.

Les dispositifs protecteurs contre les risques économiques sont bienvenus. Les fonds de stabilisation des revenus agricoles étaient prévus par la PAC mais n'ont jamais été mis en place en France. L'article premier les rend effectifs. Il faudra agir avec prudence. Il est impératif que ce fonds soit simple pour tous et facile à déclencher. Une contribution volontaire des agriculteurs ? Le terme est bien vague...

L'article 4 engage le Gouvernement à remettre un rapport sur ses orientations pour la nouvelle PAC ; couvrir tous les nouveaux risques par la gestion des risques serait opportun. Le Farm Bill américain le prouve. Le dispositif de gestion des risques devra être performant, surtout à l'heure des négociations sur le TTIP. Des dispositifs pour anticiper et gérer les crises pourront compléter ce dispositif. Il faudra maintenir les mécanismes de soutien de la PAC et retravailler avec nos partenaires des outils de gestion des marchés pour limiter la volatilité des prix. Sans compter des mesures nationales de réduction des charges et le refus de surtransposer les normes européennes.

Ce texte, flou sur son application, ne serait de toute façon mis en oeuvre que dans deux ans. Pour l'instant, je préfère m'abstenir. (Applaudissements à droite)

M. Cyril Pellevat . - La notion d'aléa est inhérente à l'agriculture, surtout depuis les réformes successives de la PAC. Climatique, sanitaire ou économique, le risque doit être limité ou compensé. Chacun s'accorde sur la nécessité de garantir les revenus des agriculteurs. Dans la perspective de la PAC 2020, nous devrions nous inspirer des modèles américain ou canadien.

D'autant que s'ajoutent le risque institutionnel avec le Brexit, dont nous ne connaissons pas encore l'impact - mais les fermes britanniques pourraient perdre des dizaines de milliers d'euros et de nombreuses être acculées à la faillite. Le Royaume-Uni a contribué à hauteur de 10,5 % au budget de l'Union et à 5 % de celui de la PAC. La France pourrait tirer profit de la situation pour proposer à ses partenaires une réorientation de la PAC.

Certes, la gestion des risques et l'aléa économique doivent être mieux pris en compte, mais pourquoi n'avez-vous pas complété la proposition de loi du président Lenoir plutôt que de présenter une proposition de résolution puis une proposition de loi ? Notre rapporteur pilote un groupe de travail sur la gestion des risques en agriculture. Pourquoi n'avoir pas attendu ses conclusions ?

Quelques mots des difficultés rencontrées par les maraîchers de mon département... La prise en charge des aléas fonctionne sur une unité de base d'un hectare - sur cette surface, ils sont nombreux à avoir plusieurs productions... (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Stéphane Le Foll, ministre . - Le système américain fonctionne avec un budget fédéral voté tous les ans. Le budget européen, voté tous les cinq ans, ne permet pas d'avoir des mécanismes contracycliques. Ceux qui voudraient s'en inspirer sont-ils prêts à aller vers une Europe totalement fédérale ? Le système américain coûte très cher et ses résultats sont mitigés.

Comment trouver du contracyclique dans le cadre européen ? Des aides du premier pilier, une épargne de précaution, la mutualisation, l'assurance.

Les aléas climatiques sont de plus en plus importants en fréquence et en intensité. Des pistes doivent être explorées, mais le débat n'est pas simple... Sur l'article premier vous êtes tous d'accord pour que l'on mobilise les fonds des régions. Ce sera certainement moins évident à mettre en oeuvre. Monsieur Lenoir, si vous êtes d'accord avec ce projet, je ne doute pas que vous userez de votre influence pour expérimenter le dispositif en Normandie... (Sourires) Si cette « expérience Lenoir » est concluante, nous l'étendrons...

La proposition de loi compétitivité... Nous avons déjà baissé les cotisations. Dans le plan pour l'élevage, nous avons fait plus que ce que vous proposez, dix points de baisse ! Et sans la hausse de la CSG que vous envisagiez...

Je suis sur la même ligne que vous : cherchons les outils. Mais l'État a déjà été sollicité à hauteur de plus d'un milliard d'euros. Il le sera pour un montant de même niveau à cause des inondations... Il faut trouver des moyens supplémentaires et, en ministre responsable, je me dois d'être prudent. Cela n'empêche pas d'être en quête de bonnes solutions pour répondre aux attentes des agriculteurs. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

ARTICLE PREMIER

M. Franck Montaugé . - Je remercie le ministre pour sa description d'une situation complexe. L'un des enjeux fondamentaux de la future PAC est d'activer intelligemment les aides du premier pilier, de faire en sorte qu'une partie des droits à produire puissent avoir un effet contracyclique. Le périmètre régional se justifie par le fait que les régions sont aujourd'hui les autorités de gestion du Feader. Le Fonds national de gestion des risques en agriculture pourrait être sollicité.

Notre texte, monsieur Lenoir, montre combien nous restons prudents ; sur le financement, nous demandons un rapport ; pour la mise en place des fonds de stabilisation, une expérimentation... Prétendre asséner une vérité dans ce domaine serait irresponsable. La charrue avant les boeufs, monsieur Collin ? À un moment, il faut avancer... Le dispositif européen existe, il faut maintenant faire preuve de volontarisme. Il y va de l'avenir de nos territoires. (M. Yvon Collin applaudit)

M. Jean-Claude Lenoir . - Monsieur le ministre, vous n'avez pas vraiment répondu à mon questionnement sur le financement. Dans la proposition de loi, il passe par une hausse des taxes sur le tabac, en même temps qu'est demandé un rapport sur l'augmentation d'autres taxes. Tout cela se termine par des impôts... Colbert, sous le regard duquel nous siégeons, disait que l'art de l'imposition est l'art de plumer une oie pour obtenir le plus possible de plumes avec le minimum de cris. Bon courage ! (Sourires)

Mme la présidente. - Amendement n°3, présenté par M. Lasserre, au nom de la commission.

Alinéa 1

Remplacer le millésime :

2017

par le millésime :

2018

M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur. - Nous reportons de 2017 à 2018 la mise en oeuvre du fonds de stabilisation des revenus agricoles pour laisser le temps de l'expérimentation.

M. Stéphane Le Foll, ministre. - Les régions financent déjà beaucoup, l'agriculture biologique par exemple. Je ne vois pas comment elles pourraient plafonner plus bas ce qu'elles ont déjà plafonné pour financer. Avis favorable.

L'amendement n°3 est adopté.

L'article premier, modifié, est adopté.

ARTICLE 2

M. Henri Cabanel . - Nous envisageons dès maintenant le financement du fonds de sécurisation des revenus agricoles. Contribution des agriculteurs, augmentation de la Tascom pour les surfaces de plus de 2 500 mètres carrés, mise en place d'une taxe sur les transactions financières sur les marchés de matières premières agricoles - juste retour sur la spéculation -, hausse de la contribution sur les cessions des terrains agricoles devenus constructibles, abondement par l'État, telles sont les pistes.

L'article 2 est adopté.

ARTICLE 3

M. Franck Montaugé . - Nous souhaitons convaincre les agriculteurs, démontrer par l'exemple, déployer un dispositif expérimental à une échelle adaptée. Cet article propose une démarche scientifique d'expérimentation pour les filières retenues, avec la participation active de toutes les parties prenantes, les agriculteurs au premier chef. Rien ne serait pire que de se lancer dans un dispositif impossible à mettre en oeuvre. Nos propositions à l'échelle européenne n'en seront que plus fortes.

Mme Delphine Bataille . - L'expérimentation du fonds pendant deux ans permettra de peaufiner ses modalités de financement. Cette proposition de loi pose des garanties. Dans la situation de crise que nous connaissons, il faut repenser les dispositifs de régulation. L'article 3 renforcera la légitimité du fonds de l'article premier.

L'article 3 est adopté.

ARTICLE 4

M. Henri Cabanel . - Cet article demande au Gouvernement de remettre un rapport au Parlement sur les orientations de la future PAC. Le Sénat n'aime guère les rapports. Mais il est temps de repenser les outils indispensables à l'agriculture, d'avoir une véritable politique contracyclique et une gestion mutualisée des risques. La PAC est aujourd'hui en fin de cycle et son budget est appelé à baisser.

Le rapport sera l'occasion pour le Gouvernement de développer ses orientations. Il ne terminera pas sur une étagère poussiéreuse mais sera un acte politique fort.

Mme Delphine Bataille . - Jusqu'aux années 90, les prix d'intervention garantissaient des prix plus élevés que les prix mondiaux. Les aides directes qui sont un puissant stabilisateur des revenus agricoles sont menacées par les contraintes budgétaires. Leur découplage, leur modulation et le transfert d'une partie vers le deuxième pilier augmentent les risques pour les exploitations agricoles. Le Gouvernement s'est fortement mobilisé. La France a obtenu le maintien de ces aides à plus de 9 milliards d'euros sur la période 2014-2020, soit autant que sur la période précédente. Le ministre a été très actif pour leur réorientation.

Dans le cadre du plan d'urgence européen, 63 millions d'euros sont destinés à notre agriculture. Les outils disponibles pour faire place aux aléas restent pourtant fragiles. D'où la nécessité d'un rapport pour préparer les réformes souhaitées.

M. Stéphane Le Foll, ministre . - La France a été le seul pays à proposer un texte complet sur la PAC de 2020. J'ai moi-même proposé une réunion des ministres de l'agriculture fin août ou début septembre pour discuter des conséquences du Brexit sur la PAC. La contribution du Royaume-Uni au budget européen est de 14 milliards d'euros, son rabais de 6 milliards d'euros. Elle touche 7 milliards d'euros au titre de la PAC et des fonds de cohésion. Ceux qui ont promis que ces aides seraient reversées au NHS se sont vite rattrapés... Sur les sept millions, il faut intégrer la contribution pour l'accès au marché unique. Que reste-t-il ? Nous verrons après la notification de l'article 50. Le Brexit aura des conséquences sur la PAC, le budget sera différemment réparti.

D'accord pour un rapport ; les professionnels souhaitent nous rencontrer, nous tiendrons un conseil d'orientation.

L'article 4 est adopté.

ARTICLE 5

M. Franck Montaugé . - Cet article précise le rôle du fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) en matière d'aides à la souscription d'assurances. Depuis janvier 2016, le Gouvernement a transféré le soutien à l'assurance sur le budget européen, via le second pilier, mais ce fonds continue d'être mobilisable. Nous souhaitons qu'il puisse intervenir en complément des aides européennes, dès lors que le cumul de l'aide n'excède pas 65 % de la prime. Il s'agit de garantir la pérennité de l'aide nationale et de rassurer les agriculteurs sur la prise en charge systématique d'une partie de leur prime au maximum du plafond autorisé.

L'article 5 est adopté.

ARTICLE 6

M. Henri Cabanel . - Cet article augmente le plafond de la DPA pour les exploitations pourvoyeuses d'emplois à temps plein. Il faut en effet de nouveaux outils pour mieux gérer les risques et lisser les résultats sur plusieurs années. Il s'agit d'encourager les exploitations qui emploient à épargner davantage les années prospères.

M. Stéphane Le Foll, ministre . - C'est un sujet qui a des conséquences budgétaires et relève à ce titre de la loi de finances. Je ne suis pas hostile à une bonification ou un paramétrage des DPA intégrant les salariés ; c'est une piste à creuser avec les professionnels. Je rappelle toutefois que sur le plan budgétaire, il faudra rechercher un équilibre général... D'où ma réserve.

L'amendement n°1 rectifié quater n'est pas défendu.

L'article 6 est adopté.

ARTICLE 7

M. Franck Montaugé . - Cet article engage le Gouvernement dans une logique de simplification des normes en agriculture. Odette Herviaux rendra bientôt les conclusions de la mission que lui a confiée le Premier ministre. MM. Dubois et Bailly nous ont également présenté hier un rapport comportant une quinzaine de propositions bienvenues. Dans la même logique, nous appelons, sur le plan stratégique et méthodologique, à privilégier l'approche par le risque. Cet article propose ainsi une « revue de processus » dans la gestion des normes, pour parler en qualiticien, avec un rapport annuel présentant les actions - ce n'est pas un énième rapport, mais une dynamique à engager. La date butoir du 1er décembre permettra d'avoir une vue complète des actions menées dans l'année et de relier cette réflexion au débat budgétaire.

L'article 7 est adopté.

ARTICLE 8

M. Henri Cabanel . - Cet article augmente la taxe sur la cession de terrains nus rendus constructibles. Il est vital de lutter contre l'artificialisation des sols pour pérenniser notre activité agricole. L'équivalent d'un département de terres agricoles disparaît tous les dix ans, voire tous les sept ans ; 500 000 hectares ont été artificialisés entre 2006 et 2014 ; la rareté renchérit le prix des terres agricoles.

La taxe prévue a vocation à être de dissuasion plus que de rendement. Elle ne spolie pas le vendeur qui réalise une importante plus-value et est socialement acceptable, puisque fléchée vers les jeunes agriculteurs et le fonds de stabilisation des revenus.

L'article 8 est adopté.

ARTICLE 9

M. Franck Montaugé . - Monsieur Lenoir, les sources de financement que nous proposons n'ont pas été choisies au hasard ; elles ont pour point commun de ramener la valeur vers le producteur. Le rapport du Gouvernement en évaluera l'efficacité. Je suis ouvert à la discussion pour en définir les modalités.

Cet article permet au FNGRA de contribuer au financement des fonds de stabilisation des revenus agricoles aux côtés du Feader dans le cadre actuel de la PAC.

L'article 9 est adopté, de même que l'article 10.

Interventions sur l'ensemble

M. Jean-Claude Lenoir . - En principe, l'adoption d'un amendement ou d'une proposition de loi gagée suppose que le Gouvernement accepte de lever le gage... Est-ce le cas ici, monsieur le ministre ?

M. Franck Montaugé . - Je remercie le ministre et son cabinet pour le travail accompli. Nous ne sommes qu'au début d'un processus, il y a aura encore de nombreuses étapes à franchir pour répondre aux attentes et aux inquiétudes des agriculteurs.

M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur . - J'espère que le groupe de travail mis en place sur les assurances continuera à travailler dans cet esprit.

M. Stéphane Le Foll, ministre . - Vous avez marqué des points. Les débats sur la prochaine PAC devront porter sur une partie de son premier pilier.

Monsieur Lenoir, je ne lèverai pas le gage...

M. Jean-Claude Lenoir. - Alors la loi ne prospérera pas.

M. Stéphane Le Foll, ministre. - Comment pourrais-je garantir la mobilisation des régions ?

Nous avons mis en place une solution pour discuter jusqu'en 2018. Il a fallu deux ans pour y parvenir. Le dispositif a déjà été modifié trois fois, dont une fois à la demande du président de votre région, monsieur Lenoir ! Nous n'allons pas remettre sans cesse l'ouvrage sur le métier...

J'avais déjà anticipé en partie ce que propose ce texte - mais je suis aussi comptable en termes budgétaires. Le sujet est important pour nous, le travail se poursuit.

À la demande du groupe socialiste et républicain, la proposition de loi, modifiée, est mise aux voix par scrutin public.

Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°409 :

Nombre de votants 342
Nombre de suffrages exprimés 178
Pour l'adoption 178
Contre 0

Le Sénat a adopté.

La séance, suspendue à 18 h 20, reprend à 18 h 35.