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Compte rendu analytique officiel du 30 juin 2016

Élection du Conseil général de Mayotte

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi tendant à modifier le mode de scrutin pour l'élection du Conseil général de Mayotte.

Discussion générale

M. Thani Mohamed Soilihi, auteur de la proposition de loi . - L'année 2011 a vu l'aboutissement d'un combat de 50 ans : Mayotte est devenue une collectivité territoriale unique au sens de l'article 73 de la Constitution, à la fois région et département. Pour cela, l'île a accepté des évolutions nécessaires et profondes, parfois vécues comme un sacrifice : le statut civil de droit local a dû être adapté, les missions des Cadi, piliers de la société mahoraise depuis le XIVe siècle, ont été progressivement supprimées, une fiscalité de droit commun a été instaurée, l'île a accédé au statut de région ultrapériphérique (RUP).

Mayotte fait face à d'importants défis. La population a été multipliée par huit en 50 ans, ce qui exige aujourd'hui une transformation profonde du système scolaire. Les finances locales, objet du rapport de la Cour des comptes de janvier 2016, ainsi que l'immigration illégale, qui exaspère la population, sont des défis majeurs que l'île devra relever.

Pour cela, l'action des pouvoirs publics locaux doit être adaptée aux aspirations de la population et aux spécificités ultramarines. Surtout, Mayotte doit mener une politique de développement cohérente, dans la durée. Cela suppose des majorités stables, or les élus sont trop fréquemment renouvelés. Il convient par conséquent de changer le mode de scrutin des conseillers à l'assemblée de Mayotte pour améliorer la gouvernance territoriale et assurer une représentation suffisante des territoires. Le décret du 13 février 2014 a redécoupé les cantons de l'île, ramenés de 19 à 13.

Stabilité, lisibilité, représentativité et pluralisme, tels sont les enjeux de la réforme que porte la présente proposition de loi. La collectivité unique de Mayotte exerçant les compétences de la région et du département, il est proposé de s'inspirer des modalités des élections régionales en instaurant un scrutin proportionnel de liste à deux tours, avec un seuil de maintien au second tour de 5 % des suffrages et une prime majoritaire de 33 % au meilleur score. Cela garantira la stabilité de la représentativité.

La circonscription unique sera divisée en autant de sections qu'il y a de cantons, avec chacune un même nombre de sièges, répartis au prorata des voix obtenues par section.

Je ne peux que me réjouir des apports du rapporteur et du Gouvernement, lequel relève de 26 à 39 le nombre d'élus de la future assemblée de Mayotte, qui se substituera au conseil départemental à compter de mars 2021. Cela permet d'aligner le nombre d'élus mahorais sur celui de collectivités comparables.

L'examen de ce texte a provoqué quelque agitation localement et un groupe d'élus a écrit à Mme la ministre. Par délibération du 28 juin, avant-hier donc, le conseil départemental a adopté une motion par laquelle il demande au Gouvernement d'acter l'évolution institutionnelle de Mayotte en adaptant les règles au statut de collectivité territoriale unique - ce qu'a fait la départementalisation en 2011 et que « Mayotte 2025 » confirme ; de faire coïncider les calendriers électoraux - c'est le cas dans cette proposition de loi ; et de porter le nombre de conseillers territoriaux à 51 élus - pourquoi pas, mais je ne peux le proposer moi-même sans me heurter à l'article 40. Avec ce texte, le nombre d'élus de Mayotte aura doublé en trois ans : nous sommes passés de 19 à 26, et nous proposons 39. Ce n'est pas trop mal, vous en conviendrez !

Ce texte reprend des revendications anciennes et légitimes du conseil général de Mayotte, exprimées à l'unanimité le 12 juin 2014 déjà, et n'est pas incompatible avec la poursuite du débat institutionnel. Je vous propose par conséquent de l'adopter pour que Mayotte fasse un grand bond en avant. (Applaudissements)

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur de la commission des lois . - Il faut d'abord remercier chaleureusement Thani Mohamed Soilihi qui a travaillé depuis longtemps sur cette proposition de loi très attendue à Mayotte.

Mayotte est peu à peu entrée dans le droit commun : le département exerce désormais les compétences d'une région. Son assemblée délibérante compte un nombre réduit d'élus en comparaison des autres collectivités régies par l'article 73, Guadeloupe, Réunion, Martinique ou Guyane.

Faisons alors, comme le propose Thani Mohamed Soilihi, un pas en avant. Aligner le mode de scrutin sur celui en vigueur dans les régions répond au voeu des élus du conseil départemental de Mayotte, exprimé dans une motion votée à l'unanimité le 12 juin 2014. C'est exactement ce que propose cette proposition de loi.

La motion adoptée par le conseil départemental de Mayotte avant-hier, elle, demande d'acter une évolution institutionnelle rendue nécessaire par le nouveau statut de l'île, d'augmenter le nombre d'élus de l'assemblée délibérante et de faire coïncider le renouvellement de ses élus avec les élections régionales : c'est ce que fait ce texte.

À quelques détails près : le nombre d'élus ne pouvant être augmenté par un parlementaire, article 40 oblige, le Gouvernement a eu la bienveillance de sous-amender l'un de mes amendements pour fixer le nombre d'élus à 39, ce qui est cohérent avec la population de l'île : je vous en remercie, madame la ministre.

Les sections correspondront aux actuels cantons. Mais avec 26 membres dans l'assemblée, la règle de prime majoritaire n'aurait pu trouver à s'appliquer. Avec 39 sièges, le problème est résolu : la liste majoritaire obtiendra d'emblée un siège par section, les deux autres étant attribués à la représentation proportionnelle. L'expression du pluralisme politique sera ainsi renforcée.

Je me suis assuré que la délimitation des sections et la répartition des sièges étaient conformes à la jurisprudence dite Salbris - du nom de cette commune du Loir-et-Cher qui nous a tant occupés - dans laquelle le Conseil constitutionnel a considéré que les écarts de représentativité tolérés entre élus d'une même assemblée ne pouvaient excéder 20 %. C'est le cas avec le tableau que propose la proposition de loi.

Cette évolution a été appelée de ses voeux par l'assemblée de Mayotte ; elle correspond à l'intérêt général, et la commission des lois du Sénat l'a adoptée. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

Mme George Pau-Langevin, ministre des outre-mer . - Mayotte a manifesté son attachement plein et entier à la République de manière constante et répétée, en 1974, en 1976 encore. Mais il a fallu attendre la consultation de 2009 pour que ce territoire accède au rang de département à part entière.

Je n'ignore pas les difficultés que rencontre ce territoire ni les remarques de la Cour des comptes relevant que la départementalisation n'avait pas été suffisamment préparée. Mais le Gouvernement est déterminé à agir pour le développement économique, social, institutionnel et démocratique de Mayotte - en témoignent les engagements concrets du président de la République et le plan « Mayotte 2025 », signé le 13 juin 2015 à Mamoudzou par le Premier ministre, le président du conseil départemental, les parlementaires mahorais, le président du CESE de Mayotte et le président de l'association des maires de Mayotte.

Face à une île trop longtemps délaissée, l'État a mobilisé des moyens exceptionnels. Cette feuille de route a posé des bases claires d'un travail coopératif et constructif entre les services de l'État, les collectivités et les acteurs locaux. Décliné en six objectifs et 324 actions, « Mayotte 2025 » fait l'objet d'un suivi régulier. Au 10 juin 2016, 95 actions ont été réalisées et 167 sont en cours de réalisation. Le déploiement du plan avance donc rapidement.

Nous comprenons l'impatience des Mahorais mais il faut respecter le phasage et le calendrier prévu. Seize contrats de ville ont été signés, cinq intercommunalités ont été créées. Les constructions scolaires sont accélérées, le centre hospitalier assure désormais la gratuité des soins aux enfants et aux femmes enceintes et le projet de construction de l'hôpital de Petite Terre progresse.

Le code du travail sera étendu à Mayotte le 1er janvier 2018 et la prime d'activité dès le 1er juillet prochain. Enfin, la liaison aérienne directe Mayotte-Paris vient d'être inaugurée.

Oui, Mayotte 2025 est en marche, la situation évolue rapidement et dans le bon sens pour répondre aux attentes des élus et des populations et soutenir le développement économique et social du territoire.

Ce texte répond à un problème précis : la stabilité des majorités, un vote plus lisible pour une meilleure représentation des Mahorais.

Le Gouvernement a bien perçu l'intérêt de ce texte et accepté d'augmenter le nombre d'élus à 39, ce sera gage de stabilité. Des élus m'ont exprimé leur souhait d'une réflexion plus globale ; l'adoption de cette proposition de loi n'est pas en contradiction avec une démarche plus large : c'est une première étape, à enrichir par la concertation et le travail local. Le Gouvernement réaffirme ici son plein engagement pour le développement de Mayotte, en pleine égalité des droits. (Applaudissements)

Mme Aline Archimbaud . - Si la collectivité territoriale unique a été la première de sa catégorie, en 2011, le développement n'a pas suivi : chômage à 37 %, triste record, 84 % des Mahorais sous le seuil de pauvreté, désert médical - 98 généralistes pour 10 000 habitants contre 339 en métropole, des centaines d'adultes et d'enfants vivant dans la rue, la situation sanitaire, que dénonce Médecins du Monde, est dramatique.

L'État concentre ses moyens pour repousser les flux d'immigrés, sans politique de prévention : il faut des politiques concertées et coordonnées avec les acteurs régionaux de l'océan Indien au service des Mahorais.

Cette proposition de loi va dans le bon sens.

Elle augmente utilement, à 39, le nombre de conseillers départementaux - c'est renforcer la représentativité des Mahorais dans leur diversité - et institue un scrutin de liste souhaité par les élus eux-mêmes.

La stabilité permettra la conduite de politiques publiques elles-mêmes plus claires et ambitieuses.

Le groupe écologiste est donc très favorable à cette proposition de loi : nous la voterons ; l'enjeu dépasse les clivages partisans et si cette proposition de loi ne résout pas tout, elle marque un progrès, nous espérons qu'il y en aura d'autres, en particulier budgétaires. (Applaudissements)

M. Yvon Collin . - Depuis 1841, Mayotte a renforcé son attachement à la France. L'île, cependant connaît bien sûr des difficultés sociales et économiques - en dépit d'un potentiel touristique évident, que l'on songe au tourisme, par exemple, l'île comptant une grande barrière de corail susceptible d'attirer les plongeurs.

Je salue la construction de plus de 2 000 établissements scolaires en un an, c'est nécessaire pour cette population jeune et à la démographie dynamique.

Le département agit dans un contexte des plus difficiles, il faut le soutenir. La Cour des comptes a d'ailleurs dénoncé en janvier 2016 l'insuffisance du pilotage par l'État de la départementalisation de l'île.

Le texte porte le nombre d'élus à 39, c'est juste - et cela correspond à la demande unanime du Conseil général de Mayotte. La stabilité servira les réformes structurelles nécessaires : le groupe RDSE votera ce texte à l'unanimité ! (Applaudissements)

M. Abdourahamane Soilihi . - Cette proposition de loi appelle au moins trois observations. D'abord, il passe du binôme paritaire actuel, au mode de scrutin régional ordinaire, j'en prends acte. L'assemblée unique en vigueur comporte des difficultés qui n'ont pas été anticipées. Ensuite, les Mahorais demandent l'égalité des droits sociaux avec les métropolitains : l'alignement des minima sociaux sur le droit commun de métropole, des moyens pour les collectivités territoriales à hauteur de leurs missions, une fiscalité elle aussi alignée sur le droit commun, une véritable politique publique en matière de sécurité et de lutte contre l'immigration irrégulière, une diplomatie dans l'océan Indien réorientée. La liste est longue, voyez le rapport de la Cour des comptes titré « La départementalisation de Mayotte : une réforme mal préparée ».

La négociation doit s'ouvrir : le Premier ministre nous a reçus le 26 mai, le Gouvernement s'est engagé à prendre en compte notre démographie.

Le débat parlementaire doit se poursuivre.

La place de la collectivité territoriale unique de Mayotte mérite d'être revue dans le code électoral ; notre traitement inégalitaire par rapport à la Guyane et la Martinique fait naître le doute.

Cette proposition de loi, sur ce fait, entretient la confusion, entre logique de canton et logique de section. Pourquoi ne pas prendre en compte le découpage utilisé pour les intercommunalités ? Il faut y réfléchir.

Ce texte n'assure pas l'équilibre géographique et démographique : il est temps de ranger Mayotte dans le droit commun au lieu de nous laisser parmi les collectivités d'outre-mer.

Le découpage en treize cantons n'est pas satisfaisant ; la Martinique n'a que quatre sections, la Guyane huit ; à Mayotte, des communes s'en trouvent démembrées : il faut y revenir, car cela touche directement au nombre d'élus et à leur représentativité !

Cette proposition de loi répond à une revendication de la majorité du Conseil général d'hier, n'est pas satisfaisante ni d'actualité : pourquoi se précipiter alors ? Le Conseil constitutionnel exige, depuis 2001, le respect des équilibres démographiques : cette proposition de loi n'y répond pas ; pas plus qu'au motif d'intérêt général admis en 2009 pour y déroger. Le Conseil constitutionnel, dans ses décisions du 9 décembre 2010 et du 15 janvier 2015, a imposé un plafond d'écart entre nombre d'élus et population.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Ils sont respectés !

M. Abdourahamane Soilihi. - Non, pas dans le détail à Mayotte, et aucun motif ne justifie les écarts prévus ! Je demande que le Gouvernement nous entende et mette en place un groupe de travail sur les questions institutionnelles, après celui sur la fiscalité, qui a rendu ses travaux.

Je vous propose donc de reporter l'adoption de ce texte ! (Applaudissements sur les bancs du groupe les Républicains)

M. Joël Guerriau . - Les défis pour Mayotte sont nombreux, mon temps de parole est compté... ; je salue le travail et l'engagement de Thani Mohamed Soilihi. Rien n'arrête le changement de nos territoires, en particulier à Mayotte. Le conseil général était unanime en 2014 pour souhaiter cette proposition de loi, mais les équilibres politiques sont fragiles : deux députés et un sénateur s'y opposent désormais, un groupe demande une réflexion plus large. Il faut être prudent, entendre ces difficultés, tant la situation de Mayotte est complexe et tendue.

Toutes les politiques publiques sont concernées, au premier chef celles qui concernent la jeunesse alors que la moitié de la population a moins de 17 ans. Nous avons en outre le devoir, surtout après la COP21, d'agir pour protéger le massif corallien de plus en plus menacé par la pollution.

Le statut de RUP ouvre les financements européens : il faut aider les Mahorais à accéder à ceux-ci. Je m'en suis rendu compte sur place, la pêche est encore artisanale à Mayotte, pourquoi ne pas aller plus loin ? Je me suis rendu sur place, j'ai signé un accord de coopération technique entre ma mairie de Saint-Sébastien-sur-Loire et celle de Sada : il faut aider les collectivités mahoraises, qui en ont bien besoin, des progrès sont possibles.

La tâche est lourde, l'État doit hiérarchiser ses priorités, mobiliser davantage pour que Mayotte relève le défi de la croissance.

En 2011, des bouleversements sociaux majeurs avaient accompagné la réforme des institutions. La profonde mutation du droit coutumier, la fin des missions traditionnelles des cadis ou encore la création d'un état civil, s'ajoutent à la mise en place de la fiscalité de droit commun depuis le 1er janvier 2014.

La stabilité politique est indispensable, cette proposition y contribue : je la soutiendrai, même si la majorité de notre groupe pense que l'heure n'est pas opportune. (Applaudissements)

Mme Éliane Assassi . - Cette proposition de loi traite du cadre démocratique à Mayotte, elle répond à un voeu unanime du conseil général de l'île : celui de garantir une majorité stable et représentative de la diversité mahoraise.

L'élargissement de la base de sa représentation est une bonne réponse. Mon groupe n'a pas été favorable à la départementalisation eu égard à l'histoire des Comores et parce qu'il n'y avait pas eu de débat véritable ; mais nous avons respecté le vote des Mahorais.

Et nous constatons aujourd'hui bien des désillusions des Mahorais, en particulier lors des mouvements sociaux de l'an passé. Croissance démographique, insuffisance de l'éducation, problèmes financiers, immigration massive et humainement indigne - en particulier pour les 4 300 mineurs isolés placés en centre de rétention en 2015, sans parler des expulsions illégales de nombreuses familles des Comores...

La priorité, c'est donc d'abord la définition d'une politique de lutte contre l'immigration illégale qui fasse sa place à la dignité humaine. J'étais ce matin favorable à notre texte sur la Polynésie française mais je reste circonspecte sur les propositions faites pour Mayotte sur le droit de propriété du sol.

Ce texte n'est qu'une étape qui exige des décisions fortes, d'abord celle d'accélérer la réalisation des objectifs du plan Mayotte 2005 sur la sante, l'éducation, le logement, l'urbanisme. Il faut aussi des relations plus équilibrées avec les autres îles des Comores, cela suppose plus d'APD de notre pays.

Malgré les limites de cette proposition de loi, le groupe CRC la votera ! (Applaudissements de MM. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, et Thani Mohamed Soilihi)

M. Michel Delebarre . - Tout a été dit, qui fonde l'examen de ce texte. Revenons donc à l'essentiel. Notre rapporteur, en proposant 39 élus, a fait oeuvre de justice. Le Gouvernement, avec Mayotte 2025, montre qu'on avance. Il faut conforter chaque étape, aujourd'hui l'étape démocratique : c'est une bonne chose d'avancer pas à pas, pour cette voie indispensable à la société mahoraise.

Il suffit de vouloir, merci à M. Soilihi de nous faire avancer sur les questions de démocratie, les autres aspects suivront, immanquablement, une fois cette étape franchie. Nous allons dans le bon sens, voilà pourquoi nous voterons ce texte !

La discussion générale est close.

Discussion de l'article unique

M. Thani Mohamed Soilihi . - Merci à tous et à chacun. Cette proposition de loi n'épuise pas tous les sujets. Mayotte est régie par l'article 73 de la Constitution, j'ai rappelé les défis pour Mayotte, cette proposition de loi dote la collectivité départementale de meilleurs outils démocratiques pour les relever ; les exigences constitutionnelles sont respectées, la commission des lois y a veillé : vous pouvez être rassuré, mon cher collègue Abdourahamane Soilihi.

En loi de finances, la commission des lois a demandé que la collectivité de Mayotte puisse bénéficier de la dotation globale de fonctionnement (DGF) : c'était encore un pas utile !

M. Joël Guerriau . - Renforcer le poids de la majorité est cohérent, je voterai ce texte.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Les écarts de représentativité respectent pleinement la jurisprudence constitutionnelle. Nous avons entendu les autres demandes de réforme, mais nul n'a contesté celle-ci : faisons ce « pas démocratique », d'autres suivront !

À la demande du groupe Les Républicains, l'article unique est mis aux voix par scrutin public.

Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°410 :

Nombre de votants 342
Nombre de suffrages exprimés 341
Pour l'adoption 161
Contre 180

Le Sénat n'a pas adopté.

Mme George Pau-Langevin, ministre . - Le résultat du vote n'est pas à l'image du débat. Je salue le travail de Thani Mohamed Soilihi, et suis bien consciente de tout ce qu'il reste à faire avec Mayotte : je regrette qu'un pas supplémentaire n'ait pas été fait aujourd'hui. Le Gouvernement reste mobilisé, dans l'intérêt des Mahorais. Merci pour Mayotte, il faut avancer ! (Applaudissements)

Hommage à la directrice générale des missions institutionnelles

Mme la présidente. - Je tiens à vous informer que cette séance est la dernière de Mme Michèle Kadi, directrice générale des missions institutionnelles, à mes côtés, après 38 ans au service de notre belle institution. Au nom de toutes et tous, et en mon nom personnel, je tiens à la remercier et à lui rendre ce soir un hommage particulier. (Vifs applaudissements)