Comptes rendus analytiques officiels du 22 octobre 2019

M. le président.  - L'ordre du jour appelle les explications de vote des groupes et le vote par scrutin public solennel sur le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

Une grande aventure commence : je vous rappelle que ce scrutin s'effectuera depuis les terminaux de vote. (Sourires) Je vous invite donc, chers collègues, à vous assurer que vous disposez bien de votre carte de vote et à vérifier que celle-ci fonctionne correctement en l'insérant dans votre terminal de vote. Vous pourrez vous rapprocher des huissiers pour toute difficulté.

M. Jean Louis Masson .  - Tel que modifié par le Sénat, ce texte comporte quelques petites améliorations. Je le voterai donc, mais du bout des lèvres. C'est, en effet, une occasion manquée. Rien ne concerne la proximité, si ce n'est le titre du texte. Si l'on veut de la proximité, il faut mettre fin au gigantisme : grandes régions ou intercommunalités. Quand on regroupe une centaine de communes, des maires peuvent avoir une heure de route pour se rendre au siège de l'intercommunalité : est-ce cela, la proximité ? En supprimant le seuil de 15 000 habitants créé par la sinistre loi NOTRe, que nous n'avons été que 49 à repousser ici, on mettrait fin à cette absurdité !

Hélas, mes amendements n'ont pas été adoptés.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois.  - Ils n'ont pas été défendus.

M. Jean Louis Masson.  - Vous nous proposez qu'on puisse sortir plus facilement des intercommunalités, mais cela ne règlera pas le problème.

Avec les grandes régions, les choses sont encore pires. Le Gouvernement Valls, par un mensonge éhonté, nous promettait 10 milliards d'euros d'économie avec les grandes régions. La Cour des comptes l'a montré, les grandes régions, non seulement ne font pas d'économie, mais coûtent plus cher !

Mme Nathalie Goulet.  - Bien sûr !

M. Jean Louis Masson.  - Le Grand Est est deux fois plus grand que la Belgique ! Une conseillère régionale de la Marne me l'a écrit : elle doit faire 332 km pour aller à Strasbourg, soit 664 km aller et retour ! Le Grand Est a augmenté de 51 % les frais de déplacement et de réception. (On s'exclame sur le banc de la commission.) La Cour des comptes l'a révélé, cette région bat le record de France pour l'augmentation de son régime indemnitaire.

Mme Catherine Troendlé.  - Cela n'a rien à voir !

M. Jean Louis Masson.  - C'est bien la preuve que c'était une mauvaise idée.

Mme Cécile Cukierman .  - Avec ce texte, dont nous avons débattu deux semaines, nous devons répondre aux élus locaux - en particulier suite aux nombreux « irritants » de la loi NOTRe, auxquels nous mettons un coup d'arrêt bienvenu.

Ce projet de loi s'inscrit dans un contexte politique. Bientôt nous discuterons du projet de loi de finances qui ne répondra pas aux besoins, hélas. Puis nous examinerons le projet de loi « 3D ». Il est regrettable de ne pas avoir traité l'ensemble de l'intercommunalité dans le même texte.

Mais, rassurez-vous, nous serons présents malgré tout. La presse s'en est émue depuis quelques mois, le texte est celui de la crise de l'engagement.

Vous l'avez dit : pas de « big bang » ni de « grand soir ».

Ce texte apporte des réponses pour faciliter au quotidien l'exercice du mandat de maire, mais il comporte aussi des manques et les déceptions sont nombreuses.

La crise de l'engagement n'est pas seulement liée aux problèmes de l'intercommunalité, aux pouvoirs de police ou au manque d'un statut de l'élu mais aux difficultés qu'ont les élus de maintenir des services publics étatiques sur leur territoire : bureau de poste, gares, écoles, trésorerie... L'enjeu est la place de l'État : un État qui n'impose pas mais accompagne et sécurise l'exercice du mandat de l'élu local.

Ce texte tend à renforcer la place de la commune dans l'intercommunalité : c'est une bonne chose. Mais nous devrons conduire le débat sur la tarification sociale de l'eau.

Quant à la quatrième partie de votre texte, qui concerne le statut de l'élu - c'est l'expression retenue par la presse, n'en déplaise à ceux qui repoussent un tel statut -, des progrès sont à noter, en particulier dans la prise en compte des frais de garde ou encore la réévaluation des indemnités.

Notre groupe votera ce projet de loi. Nous serons vigilants lors du débat au sein de la CMP et au maintien des avancées que nous avons voulues. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE ; Mme Frédérique Puissat applaudit également.)

M. Claude Malhuret .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants) Il est difficile en France de résister à la tentation d'harmoniser, d'uniformiser le politique et l'administratif, obsession qui date de Philippe le Bel et qui a marqué toute notre histoire y compris - Tocqueville l'a bien dit - pendant la Révolution.

En 1800, Chaptal disait devant l'Assemblée : « Le préfet transmet les ordres au sous-préfet, celui-ci aux maires des villes, bourgs et villages, de manière que la chaîne d'exécution descend sans interruption du ministre à l'administré, et transmet la loi et les ordres du gouvernement jusqu'aux dernières ramifications de l'ordre social avec la rapidité du fluide électrique ».Quarante ans après la première loi de décentralisation, si l'on remplace les termes « ministre » et « préfet » par « experts », les choses ont-elles tant changé que cela ?

Une voix sur les travées du groupe Les Indépendants.  - Non !

M. Claude Malhuret.  - La rigidité de l'administration est comme un lit de Procuste dont nous cherchons à scier les barreaux. Ce texte fait pièce à la loi NOTRe, qu'on pourrait résumer à cette formule : « Chérie, j'ai rétréci les maires ». (Rires et applaudissements des travées du groupe RDSE jusqu'à celles du groupe Les Républicains)

Vous vouliez obtenir que les maires vous pardonnent, non pas à vous, monsieur Lecornu ou à votre Gouvernement, même s'il a été un peu rude au début...

M. Jean-Paul Émorine.  - Très bien !

M. Claude Malhuret.  - ... mais qu'ils pardonnent à tous les gouvernements successifs, qui n'ont su prendre que des mesures cosmétiques tout en prétendant répondre aux difficultés des maires. Vous vouliez que les maires pardonnent les fermetures de classes, les déserts médicaux, la fracture numérique. Vous vous présentez dans le rôle du rédempteur. (Rires sur de nombreuses travées) Cela nous mènera-t-il au Salut ? Espérons que le Sénat y ait au moins contribué - en tout cas, il n'y est pas opposé. Cette loi est-elle une révolution ? Non, et personne n'en demandait une, au contraire : les maires craignent plus que tout l'instabilité législative, plaie de notre pays.

Cette loi sera suivie d'un prochain texte sur les collectivités territoriales. Le travail sera-t-il abouti ? Pas tout à fait : il restera le chantier de la réforme de la fonction publique territoriale (M. Loïc Hervé applaudit.) et du statut de l'élu. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et sur quelques travées du groupe Les Républicains)

Le commencement, disait Aristote, est la moitié du tout. Restons optimistes. (Applaudissements des travées du groupe Les Indépendants jusqu'à celles du groupe Les Républicains ; M. Arnaud de Belenet applaudit également.)

M. Loïc Hervé .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Ce texte est le fait d'un constat. Le mouvement des gilets jaunes a permis à notre pays de redécouvrir ce que sont les maires : des sentinelles de la démocratie. Face à des corps intermédiaires affaiblis, l'exécutif s'est tourné vers eux, les représentants les plus proches du terrain, en leur demandant de recoudre le tissu social. Les maires ont été au rendez-vous. La commune a été comme toujours une « petite République dans la grande », pour reprendre une expression chère au président Larcher, et même au service - voire au secours - de la grande.

Le Sénat ne voulait pas d'un nouveau rendez-vous manqué. Les rapporteurs, auxquels il faut rendre hommage, ont su éviter plusieurs écueils liés à l'approche des municipales, à la nécessaire articulation avec un texte à venir dont nous ne connaissons pas les contours, et encore à la diversité des sujets abordés.

Notre groupe décentralisateur et girondin a pris toute sa part. Je rends hommage notamment à Laurent Lafon et Jean-Marie Mizzon, chefs de file sur ce texte. Nous avons proposé et obtenu une conférence des maires obligatoire au sein de l'ensemble des EPCI, qui devra se réunir au moins une fois par trimestre.

Nos collègues handicapés bénéficieront d'avancées grâce à la mobilisation de nombreux collègues et du président de notre commission des lois.

Je dois relayer l'inquiétude de nos collègues polynésiens à propos de l'applicabilité du titre IV à la Polynésie française. Ils sont très attachés au principe d'égalité. D'autres sujets brûlants restent à traiter dont l'égalité homme/femme dans les fonctions exécutives, attente forte et légitime qui devra trouver une réponse avant 2026.

À quelques semaines de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, vous savez, monsieur le ministre, que la meilleure des pommades contre les irritants de la loi NOTRe est sonnante et trébuchante.

Attention aux hausses des indemnités, si elles doivent être financées par le seul budget communal : vous savez comme nous, monsieur le ministre, ce que c'est que le budget d'une commune de moins de 3 500 habitants.

En réalité, rien ne changera réellement sans aggiornamento de l'administration territoriale de l'État. Encore hier, je m'arrachais les derniers cheveux qui me restent... (Rires sur de nombreuses travées)

M. Philippe Bas, président de la commission.  - Cela demande une certaine habileté !

M. Loïc Hervé.  - ... en lisant une lettre adressée à un maire et qui traduisait une réalité si lointaine de ce que vous professez, avec sincérité, dans ce texte.

Monsieur le ministre, nous comptons sur vous pour préserver les avancées que nous avons obtenues au Sénat ! (Applaudissements sur les travées du groupe UC et sur quelques travées des groupes Les Républicains, RDSE et Les Indépendants)

M. Mathieu Darnaud .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Le temps d'un instant, je laisse ma casquette de rapporteur et retrouve une certaine liberté de ton.

Avec ce texte, nous avons voulu délivrer un message : nous voulons défendre la commune, non pas l'échelon administratif, mais la commune qui est la patrie du quotidien, le creuset des solidarités, qui unit nos concitoyens dans un lien de proximité avec leurs élus, qui est une source de lien social et constitue une part de notre identité. Pour que vive la France communale, il fallait que ce texte redonne du souffle à cette commune et remette le maire et les élus locaux au coeur du débat, qu'il leur redonne la primauté dans la prise de décision et rende au bloc intercommunal sa capacité d'action efficace.

Pour plus de proximité, nous aurons la Conférence des maires qui donne voix au chapitre à chacune des 35 000 communes de France. Nous avons permis la redéfinition des EPCI XXL, lorsqu'ils éloignent trop le pouvoir de décision des citoyens.

Nous avons aussi redonné une place importante aux maires dans les commissions départementales de coopération intercommunale.

La consultation menée par le Sénat a mis en évidence les difficultés auxquelles étaient confrontés les maires, sentinelles de la démocratie. Ce texte a cherché à leur donner des solutions.

Nous espérons que nous serons entendus pour que la loi de finances assure la neutralité fiscale dans le retour des compétences des intercommunalités vers les communes.

Ce texte est une boîte à outils qui permettra aux élus d'exercer leurs compétences au plus proche de nos concitoyens.

Cher Claude Malhuret, je ne sais pas si ce texte permettra de nous faire pardonner nos erreurs ainsi que celles des gouvernements successifs. Le Sénat a souhaité faire passer un message clair : la commune représente tout pour nos concitoyens. L'intercommunalité n'est que le complément utile où se construit la mutualisation, mais la véritable collectivité, c'est la commune.

Ces débats ont montré que nous savions nous élever au-delà de ce qui nous sépare, pour répondre à la crise que traverse notre pays. C'est dire l'attachement qui est le nôtre à la vitalité de notre démocratie. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC, Les Indépendants et sur quelques travées du groupe RDSE ; M. Alain Richard applaudit également.)

M. Jérôme Durain .  - (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR) Le groupe socialiste et républicain se félicite que le Gouvernement se soit saisi des enjeux liés à la démocratie locale. M. Macron regrettait au début de son quinquennat le trop grand nombre d'élus locaux ; il a découvert leur importance sur le terrain.

M. Philippe Bas, président de la commission.  - Enfin !

M. Jérôme Durain.  - Le texte du Gouvernement était ambitieux. Je salue le travail des rapporteurs. Ce texte est constructif à défaut d'être structurant. Il améliorera les conditions d'exercice des mandats locaux et mettra fin aux tracas du quotidien des élus locaux.

Conférence des maires obligatoire, introduction de la parité et représentation des femmes dans les exécutifs communautaires, mais aussi tarification sociale de l'eau, telles sont quelques-unes des avancées notables introduites par notre groupe.

Sur les pouvoirs de police du maire, nous avons noté la forte demande qui existe chez les élus communaux.

Porté par Marie-Pierre de la Gontrie, soutenu par Roger Karoutchi, (On apprécie sur de nombreuses travées.) un amendement typiquement sénatorial donne la possibilité aux communes d'encadrer entre 60 et 120 le nombre des nuitées pour les meublés de tourisme de type Airbnb.

Nous avons aussi obtenu que tous les adjoints de mairie relèvent du droit du travail lors de la suspension de leur contrat de travail et au moment de leur réintégration.

Toutes ces avancées nous ont convaincus d'apporter notre appui à ce texte.

Quelques regrets cependant : des progrès supplémentaires en matière de parité auraient pu être votés. Certains amendements en matière de transferts de compétence pourraient créer de l'instabilité. La si décriée loi NOTRe, si imparfaite soit-elle, n'a été refusée que par quelques-uns dans cet hémicycle. (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR ; protestations sur les travées du groupe Les Républicains)

L'article 17 permettra aux intercommunalités de transférer à la région et au département des compétences qui leur auront été transférées par les communes : avouez que c'est très discutable quand on parle de renforcer la commune et la proximité ! (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR)

La rémunération des élus aurait mérité de donner lieu à des preuves d'amour supplémentaires de la part du Gouvernement. La question des villes moyennes n'est, à cet égard, pas réglée.

Les champs d'amélioration restent nombreux. Nous les poursuivrons lors de l'examen du texte dit 3D annoncé par le Gouvernement.

Nous suivrons avec intérêt les débats à l'Assemblée nationale, notamment sur la bientraitance fiscale. Nous attendons de voir les preuves d'amour du Gouvernement aux collectivités locales lors du projet de loi de finances.

Notre groupe votera ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR)

Mme Françoise Gatel, rapporteur de la commission des lois.  - C'est sage !

Mme Josiane Costes .  - Avec plus de 1 900 conseillers régionaux 4 000 conseillers départementaux et plus de 500 000 conseillers municipaux, la France compte 600 000 élus locaux qui se dévouent pour assumer une fonction qui devient de plus en plus difficile.

Ce projet de loi ne résoudra pas tout. Néanmoins, ne cachons pas notre satisfaction de voir quelques avancées qui amélioreront le quotidien des élus locaux.

Les charges pesant sur les élus locaux n'ont cessé de s'alourdir ces dernières années en raison notamment de la baisse des dotations, des transferts de charges et de la judiciarisation de leurs missions.

La loi NOTRe, partout, cristallise les mécontentements avec les intercommunalités forcées et disproportionnées. Le maire doit retrouver sa place au sein de la commune mais aussi de l'intercommunalité.

La Conférence des maires est le meilleur outil pour enrayer le sentiment de dépossession éprouvé par les élus. Les plus petites communes doivent être mieux représentées au sein des intercommunalités. L'intégration de l'accord local est, à cet égard, bienvenue.

Une intercommunalité apaisée est une intercommunalité qui peut agir efficacement dans le respect du principe de subsidiarité. L'article 17 sur les transferts de compétences y contribue utilement. La gestion de la compétence eau ne correspondait pas à une frontière administrative. Le projet de loi y remédie. Idem pour les PLUI, avec la possibilité de les différencier.

Le Sénat aurait pu aller plus loin en donnant davantage de pouvoir aux maires en matière d'urbanisme.

Cependant l'intercommunalité n'est pas la source de tous les problèmes. Les élus souffrent aussi des contraintes qui les entravent. Les élus urbains, issus de communes largement dotées, sont correctement indemnisés, ce qui est loin d'être le cas des élus ruraux qui n'osent souvent pas faire peser leurs charges de fonction sur le budget de leur commune.

Tout ne sera pas résolu d'ici le prochain renouvellement des conseillers municipaux, ce n'est d'ailleurs pas l'ambition de ce texte. Cependant, la revalorisation des indemnités des élus des plus petites communes, représente une avancée. Même chose pour le maintien de l'AAH des élus en situation de handicap.

Le système d'équivalence universitaire, porté par notre groupe, garantit aux élus une meilleure articulation entre vie familiale et vie professionnelle. Parce que le maire est parfois à portée de bousculade, et plus seulement d'engueulade, il était important d'intégrer à ce projet de loi les dispositions législatives du plan d'action pour la sécurité des maires proposé par le président de la commission des lois.

Notre groupe votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE)

M. François Patriat .  - (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM) Jamais le Sénat n'a été davantage le Sénat. Deux semaines durant, notre République décentralisée a subi un véritable contrôle technique. Pourtant ce texte n'a pas gagné en clarté ce qu'il a gagné en volume, puisque nous sommes passés de 32 à 123 articles.  Et nous n'avons pas gagné en clarté : en commission puis en séance, les termes juridiques les plus tarabiscotés ont croisé le fer. Galimatias, salmigondis, que retiendront nos concitoyens de ce tohu-bohu législatif ? (Protestations sur les travées du groupe Les Républicains)

L'intercommunalité n'est pas leur langage, pas plus que le coefficient d'intégration fiscale ou la compétence « promotion du tourisme ».Leur quotidien est fait de montagne de mer, de forêts ou de champs.

M. François Grosdidier.  - Expliquez cela aux technocrates !

M. François Patriat.  - Nos concitoyens n'ont que faire du transfert de la compétence eau et assainissement, mais veulent que l'eau coule du robinet. Ce qui leur importe, c'est le bus qui pourra transporter leurs enfants à l'école. (Protestations à droite) Que pensent-ils de nos cinq heures de débat sur les modalités de désignation des vice-présidents d'EPCI ?

Le fond de notre affaire doit rester les Français.

Monsieur le ministre, vous savez vivre dangereusement : vous avez même mis sur la table le sujet des indemnités.

Libérer, simplifier, protéger, tel est le triptyque qui a présidé à ce texte. Sur le millier d'amendements déposés, il n'y avait pas que des amis de la liberté : ainsi sur la police municipale à Paris ou sur le droit de vote à 16 ans.

La liberté, c'est davantage l'assouplissement des conditions de délégation de compétences entre collectivités ou encore la faculté pour les départements d'attribuer des aides aux entreprises.

Nous protégeons davantage les élus, renforçons leur pouvoir de police et soutenons les petites communes. Nous administrons un choc de simplification pour libérer les élus de la rigidité de l'administration. Je le redis avec Paul Valéry : « un État est d'autant plus fort qu'il peut conserver en lui ce qui vit et agit contre lui ».

Monsieur le rapporteur, votre texte témoigne d'une conception généreuse de la liberté intercommunale. Cependant, la suppression du CIF n'est pas responsable ! Vous nous préparez des lendemains budgétaires gratinés...

Tout mandat électif se mesure en trois temps. Souhaitons que le dernier, celui de la sortie soit valorisé par l'expérience des élus.

La période des vendanges est terminée, nous espérons que ce texte contribuera à la République de demain et nous le voterons. (Quelques applaudissements sur les travées du groupe LaREM)

M. le président.  - Il va donc être procédé dans les conditions prévues par l'article 56 du Règlement au scrutin public solennel sur l'ensemble du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

Le scrutin sera ouvert dans quelques instants.

Je vous invite à insérer votre carte de vote dans le terminal.

Le scrutin est ouvert. J'invite les secrétaires, dès qu'ils auront voté, à monter au plateau pour superviser le déroulement du vote.

Voici le résultat du scrutin n°14 :

Le Sénat a adopté le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

(Applaudissements sur les travées des groupes RDSE, Les Indépendants, UC, Les Républicains et LaREM et sur quelques travées du groupe SOCR)

M. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, chargé des collectivités territoriales .  - Je vous remercie collectivement, quelles que soient nos sensibilités politiques, pour la qualité de nos débats pendant 50 heures de travaux. Je rappelle que nous avons co-construit ce texte avec vous, monsieur le président du Sénat. Ce texte aurait pu ne pas être consensuel car il renvoie à des expériences locales.

Nous avions deux objectifs au cours de l'examen des près de 1 000 amendements : éviter les errements de la loi NOTRe en déstabilisant le prochain mandat municipal, comme ce fut le cas entre 2014 et 2020. Notre deuxième objectif était de connecter les questions institutionnelles et juridiques aux dispositions financières ; si cela avait été fait davantage dans la loi NOTRe, nous aurions eu moins de déconvenues... (M. François Bonhomme approuve.)

Merci pour ce vote : j'y vois comme un encouragement à poursuivre notre collaboration. Le peuple français et ses représentants sont amoureux de la liberté. L'esprit de Tocqueville a été présent dans cet hémicycle pour donner plus de liberté aux élus locaux et aux territoires.

Le souci d'égalité a toutefois contrebalancé certaines aspirations à davantage de liberté. Ce noeud de doctrine entre ces deux valeurs doit nous conduire à beaucoup d'humilité et nous avons vu les clivages se faire entre ces deux principes. La liberté, notamment locale, est un combat permanent.

Merci pour les 500 000 élus locaux et pour la qualité de votre travail. (Applaudissements sur les travées des groupes LaREM, Les Républicains, UC, Les Indépendants et RDSE ; MM. David Assouline et Jean-Michel Houllegatte applaudissent également.)

M. le président.  - Merci monsieur le ministre, merci également à nos deux rapporteurs et à notre président de commission.

La séance, suspendue à 15 h 40, est reprise à 15 h 45.