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Compte rendu analytique officiel du 5 novembre 2019

Code de l'urbanisme de Saint-Martin (Procédure accélérée)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi ratifiant l'ordonnance du 27 mars 2019 relative aux dispositions pénales et de procédure pénale du code de l'urbanisme de Saint-Martin.

Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer . - Je porte depuis plusieurs mois une ambition pour nos territoires d'outre-mer : la trajectoire 5.0. Parmi les objectifs, le « zéro vulnérabilité » concerne bien évidemment Saint-Martin, ravagé par le cyclone Irma il y a deux ans.

La République a été à la hauteur pour répondre à la crise provoquée par un cyclone d'une violence inédite. J'ai constaté sur place l'ampleur des dégâts sur des constructions manifestement trop exposées et insuffisamment résistantes.

La collectivité de Saint-Martin relève de l'article 74 de la Constitution ; elle définit ses propres règles en matière d'urbanisme, d'habitat, de logement et de construction. L'État reste cependant compétent pour fixer les dispositions de droit pénal et de procédure pénale.

Ce projet de loi ratifie une ordonnance présentée le 27 mars 2019 en conseil des ministres, après un avis favorable de la collectivité le 18 février 2019. L'ordonnance complète le code de l'urbanisme de Saint-Martin en consacrant les sanctions applicables en cas d'infraction ; elle encadre également les modalités de constatation des infractions et d'interruption des travaux et prévoit des obligations de remise en état dans certaines circonstances. Elle décline dans le droit local de l'urbanisme les dispositions existant au niveau national. Il s'agit de participer à l'effectivité réelle des règles d'urbanisme édictées par la collectivité, trop souvent considérées comme base de négociation.

La préfète déléguée a pris un arrêté portant application par anticipation de la révision du plan de prévention des risques naturels (PPRN) le 6 août 2019, après un gros travail de concertation. Cela ne préjugera pas du projet définitif, qui prendra en compte les conclusions de l'enquête publique. Les recommandations de la collectivité territoriale seront examinées avec attention et j'ai souhaité que les populations puissent s'exprimer. C'est pourquoi j'ai souhaité que des traducteurs assistent les commissaires enquêteurs.

Bien sûr, une carte avec un zonage ne manque pas d'inquiéter dès lors qu'aucune précision n'est donnée sur l'impact envisagé.

Ma volonté première est d'assurer la sécurité et la protection de la population. Après la reconstruction, il est temps d'ouvrir des perspectives de développement économique et social à Saint-Martin.

Merci enfin au rapporteur pour la qualité de ses travaux. (Applaudissements sur le banc de la commission)

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur de la commission des lois . - Sous des dehors techniques, cette ordonnance soulève des questions de sécurité publique. La collectivité de Saint-Martin se caractérise par l'importance d'un habitat diffus et informel. Les infractions au droit de l'urbanisme y sont nombreuses en dépit des efforts de l'État et des autorités locales.

Je remercie les services du ministère pour leur aide. Nos collègues Arnell et Lurel nous ont aussi donné des conseils précieux.

Saint-Martin est situé dans l'arc antillais, frappé chaque année par des épisodes cycloniques. Irma a eu des conséquences très lourdes. Dans ce contexte, les règles d'urbanisme doivent être précises et il faut les faire respecter. C'est une question de sécurité.

L'absence d'amendement sur ce projet de loi montre que chacun s'accorde sur la nécessité de fixer des règles.

Aligner les dispositions pénales en vigueur à Saint-Martin sur celles qui s'appliquent au niveau national était la solution la plus simple et la plus juste.

Le cyclone Irma, survenu dans la nuit du 6 au 7 septembre 2017, est le plus violent jamais enregistré dans la région avec des vents à plus de 370 km/h ; le bilan humain s'élève à 11 morts et 7 000 déplacés. L'État s'est montré réactif, tant dans l'aide matérielle que dans les mesures de sécurité prises pour éviter les pillages ou l'aide financière. Je salue l'action du préfet M. Philippe Gustin qui dirige la délégation interministérielle pour la reconstruction.

Cependant, de nombreuses constructions illégales, souvent en bord de mer, ont été rebâties avec des moyens de fortune ; elles demeurent vulnérables. Reconstruire ainsi est irresponsable et l'État ne saurait l'accepter.

D'où nos trois recommandations, approuvées à l'unanimité par la commission des lois. La première est d'adopter un PPRN définitif d'ici la fin de l'année et de soutenir les efforts de l'État pour le faire appliquer avec rigueur. Mme la préfète a été amenée à édicter un PPRN par anticipation qui a donné lieu à beaucoup de discussions. Il faut le renforcer par un plan stable.

Notre deuxième recommandation est de mener à son terme l'élaboration d'un PLU cohérent avec le PPRN dont le respect sera contrôlé conjointement par les services de l'État et la collectivité.

Notre troisième recommandation est d'oeuvrer à la résolution du différend territorial entre Saint-Martin et Sint-Marteen, partie néerlandaise de l'île. Le contentieux sur la frontière a des conséquences concrètes, notamment pour la gendarmerie. Nous formons le voeu que les instances tripartites et quadripartites dans lesquelles vous siégez, madame la ministre, aboutissent à une résolution de ce différend et favorisent la coopération entre les deux parties, pour un développement de ce territoire auquel nous sommes tous attachés.

M. Jean-François Longeot . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC ; M. Guillaume Arnell applaudit également.) Il y a déjà deux ans, dans la nuit du 6 au 7 septembre 2017, le cyclone Irma frappait les îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Au-delà de son bilan humain - onze morts et 7 000 déplacés - ce cyclone de catégorie 5, le plus violent jamais enregistré dans la région, a détruit ou endommagé 95 % du bâti et mis un coup d'arrêt à l'activité économique, très dépendante du tourisme. À ce jour, seuls 74 % des logements sinistrés ont été réhabilités et l'île n'a pas retrouvé son niveau d'activité économique antérieur.

Le non-respect chronique de la réglementation en matière d'urbanisme et de construction avait accru la vulnérabilité de certaines constructions. Les dégâts ont été moindres à Saint-Barthélemy, où les constructions étaient de meilleure qualité.

Or de nombreuses constructions illégales ont été reconstruites avec des moyens de fortune, souvent en bord de mer. Elles seront les premières victimes à la prochaine tempête. Il est urgent d'agir, de faire respecter le code de l'urbanisme de Saint-Martin, dans l'intérêt des populations.

Si Saint-Martin s'est doté de son propre code de l'urbanisme depuis 2015, l'État reste compétent sur le droit pénal et la procédure pénale. La présente ordonnance comble un vide juridique en transposant, pour l'essentiel, les dispositions pénales du code de l'urbanisme métropolitain afin de mettre fin aux constructions anarchiques.

Au-delà, le rapporteur fait trois recommandations : adoption d'un PPRN avant la fin de l'année ; élaboration d'un PLU cohérent avec le PPRN ; règlement du différend territorial avec la partie néerlandaise de l'île.

Ces suggestions partagent l'objectif du texte, à savoir éviter des destructions d'ampleur au passage du prochain cyclone.

Le groupe UC votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et sur le banc de la commission ; M. Guillaume Arnell applaudit également.)

Mme Jacky Deromedi . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Saint-Martin constituait jusqu'en 2007 un arrondissement de la Guadeloupe. Collectivité territoriale ultramarine régie par l'article 74 de la Constitution, elle est dotée de la compétence urbanisme dont elle a fait usage en adoptant en 2015 son propre code de l'urbanisme. Cependant les règles relatives à la constatation et à la répression des infractions pénales au droit de l'urbanisme restent de la compétence de l'État. D'où cette ordonnance qui étend les dispositions législatives en vigueur en métropole.

Au regard des dégâts causés par Irma, la commission a émis trois recommandations pour améliorer la résilience de l'île de Saint-Martin : PPRN destiné à mieux préparer l'île au risque d'un nouvel ouragan, PLU cohérent avec le PPRN, résolution du différend territorial entre les Pays-Bas et la France, qui gêne inutilement l'action des autorités sur place.

Deux ans après Irma, ce texte réaffirme l'engagement de toute la France aux côtés des collectivités ultramarines des Antilles.

Le groupe Les Républicains votera ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur le banc de la commission)

M. Guillaume Arnell . - (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE et sur le banc de la commission) Aujourd'hui, nous parlons de ma collectivité, Saint-Martin, qui souffre d'un déficit de connaissance de sa réalité socio-économique et d'un statut où se superposent les compétences.

Saint-Martin est devenue collectivité d'outre-mer au titre de l'article 74 en juillet 2007, avec transfert progressif des compétences. La compétence urbanisme nous a été attribuée en 2012.

Vice-président de la collectivité en charge du développement durable, je me suis attaché pendant trois ans à édicter notre propre code de l'urbanisme, entré en vigueur le 1er mars 2015. Il procède par adaptation et allègement du code d'urbanisme national. À Saint-Martin, l'habitat est un sujet sensible et les infractions au code de l'urbanisme sont nombreuses - parfois par méconnaissance des textes, le plus souvent faute de conseil d'un architecte et de contrôle des autorités.

C'est ainsi que notre tentative de mettre en place un PLU s'est heurtée à de vives tensions, malgré nos efforts de pédagogie. Nos concitoyens contestent certaines règles de construction ou d'aménagement du territoire, comme la zone des cinquante pas géométriques, cette bande de littoral inaliénable et imprescriptible. Or à Saint-Martin, une grande partie du littoral a été urbanisée.

Pour ramener la paix sociale, j'ai dû suspendre l'enquête publique. Actuellement, c'est le plan d'occupation des sols de 2003 qui s'applique, avec ses insuffisances et ses incohérences.

Je souscris donc pleinement à la recommandation du président Sueur de doter la collectivité d'un PLU dans les plus brefs délais. L'ouragan Irma nous a rappelé l'importance de respecter scrupuleusement les normes de construction. C'est d'ailleurs l'objet des deux rapports qu'a bien voulu me confier la délégation sénatoriale aux outremers.

Deux questions se posent à Saint-Martin : reconstruire à l'identique ou autrement ? De toute évidence, il faut reconstruire autrement, vite, bien et mieux, pour reprendre les termes du président de la République. Deuxième question, comment évaluer les espaces où il ne sera pas possible de reconstruire ?

La responsabilité collective face à ces enjeux est forte. Cette ordonnance fait oeuvre utile en complétant le code de l'urbanisme de Saint-Martin avec un volet pénal calqué sur les règles du droit métropolitain. Au vu du contexte et des contraintes locales, on ne pourra faire l'économie d'une phase pédagogique.

Il faudra veiller aussi à maintenir une cohérence entre urbanisme, construction, habitat et protection de l'environnement. Je forme le voeu que toutes les parties travaillent en bonne intelligence à la reconstruction d'un territoire, innovant, prospère et attractif. Je vous invite à voter ce texte comme le groupe RDSE le fera ! (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE ; Mme Éliane Assassi et M. Victorin Lurel applaudissent également.)

M. Dominique Théophile . - Nous sommes appelés à ratifier cette ordonnance dont le degré de technicité minore le contenu politique. Or elle l'est, éminemment : elle met en effet en lumière l'habitat précaire et informel qui prospère illégalement à Saint-Martin.

Les efforts de la collectivité et de l'État semblent rester vains, mais le temps passe et le temps presse. L'intensité des ouragans est extrême. Bâtir en bord de mer ou faire peu de cas des règles d'urbanisme, c'est s'exposer de façon déraisonnable aux éléments. Il faut donc doter les pouvoirs publics des outils juridiques nécessaires à la répression des infractions au code de l'urbanisme de Saint-Martin.

Il est une absolue nécessité que cette ordonnance soit ratifiée avant le 28 septembre 2020, date qui en marquerait la caducité. Elle ne présente aucune difficulté juridique. Elle reprend les dispositions du code de l'urbanisme national.

La préfecture de Saint-Martin a décidé d'appliquer par anticipation un PPRN dès le 6 août 2019. C'est une bonne chose. La pression cyclonique appelait une réponse immédiate des services de l'État. Il faut espérer que le PPRN définitif puisse être adopté en tenant compte des réalités locales. Par conséquent, nous approuvons sans réserve ce projet de loi. (M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, applaudit ; applaudissements sur les travées du groupe RDSE et sur quelques travées du groupe UC)

Mme Éliane Assassi . - Malgré notre opposition de fond aux ordonnances, nous sommes conscients de l'enjeu de sécurité publique à Saint-Martin et de l'inquiétude de nos concitoyens.

Ce projet de loi est de bon sens. La collectivité de Saint-Martin est compétente en matière d'urbanisme depuis 2012. L'État garde la compétence pénale et l'absence de traduction de cette dernière en droit local constitue un frein majeur à l'application de la législation locale. Le territoire a un statut particulier puisqu'il cumule des compétences de la commune, du département, de la région et parfois de l'État.

Le cyclone Irma a engendré des dégâts considérables : onze personnes décédées et 95 %du bâti endommagé. L'État semble alors avoir pris la mesure du problème.

Les citoyens de Saint-Martin semblent satisfaits du texte et du volet relatif aux sanctions qui permettra de faire respecter la législation en vigueur : la reconstruction se fera dans de meilleures conditions. Quelque 74 % des logements sinistrés ont été réhabilités, mais nombre de constructions illégales ont été érigées.

Le groupe CRCE votera ce projet de loi. Toutefois, nous alertons sur les difficultés posées par le PPRN : l'État s'est heurté sur ce point à la collectivité qui en a refusé l'adoption. L'activité économique saint-martinoise qui se concentre sur le littoral est menacée alors même qu'elle ne s'est pas pleinement rétablie.

Nous défendons l'écologie, le respect des normes et la sécurité des habitants. Beaucoup demandent que leur voix soit entendue sur les questions économiques mais aussi, par exemple, sur la politique de l'accès à l'eau potable ou sur la question des aides financières pour la reconstruction. L'État doit aider les Saint-Martinois marqués dans leur chair. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE, SOCR, RDSE, LaREM et UC)

M. Alain Marc . - Depuis 2015, Saint-Martin dispose d'un code de l'urbanisme qui lui est propre. Ce code garde cependant le silence sur les sanctions encourues en cas d'infraction. L'État reste compétent en matière de droit pénal et de procédure pénale. L'ordonnance du 27 mars 2019 reprend les dispositions du code de l'urbanisme national en fixant les sanctions applicables en cas de non-observation des règles d'urbanisme.

Le passage d'Irma a montré la fragilité des constructions littorales face aux risques de submersion. À Saint-Barthélemy, les règles d'urbanisme étant davantage respectées, les effets du cyclone ont été moindres. Depuis, de nouvelles constructions illégales sont apparues. Ce n'est pas acceptable d'autant que les cyclones sont hélas appelés à se répéter.

La ratification de cette ordonnance enverra un signal politique pour encourager les services de l'État et la collectivité à appliquer les règles d'urbanisme sur l'île.

Le groupe Les Indépendants votera ce projet de loi à l'unanimité. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Indépendants et RDSE ; M. Yves Détraigne applaudit également.)

M. Victorin Lurel . - J'ai beaucoup de plaisir à vous parler de Saint-Martin dont j'ai été député pendant douze ans. Le groupe socialiste votera ce texte, qui est bon, d'autant qu'il a été éclairé par le riche et brillant rapport de notre collègue Jean-Pierre Sueur.

Il ne s'agit là que de compléter le code de l'urbanisme de Saint-Martin. Cette collectivité territoriale ne sera pas dessaisie, que chacun se rassure. Ce texte ne vise qu'à combler des lacunes du droit, notamment en matière de sanctions.

Le nouveau PPRN doit être actualisé et mis en oeuvre au plus vite, pour la sécurité de nos compatriotes. Néanmoins, j'alerte la ministre sur la méthode : rapidité n'est pas toujours gage de qualité. Il faut laisser le temps aux élus de bien l'étudier. Ne pas attendre la fin de l'enquête publique a pu sembler un peu arbitraire aux yeux de beaucoup.

Nous ne sommes pas à deux mois près, puisque la saison des cyclones touche à sa fin.

Il semble difficile de faire accepter rapidement le nouveau PLU. Le rapport à la terre est historiquement, charnellement même, plus sensible dans les outre-mer que dans l'hexagone. Je ne défends pas les constructions illégales, mais il faut expliquer la légitimité des mesures prises aux élus et à la population.

Évitons de faire du nouveau code de l'urbanisme un simple instrument répressif. Il faut beaucoup de sagesse et de prudence. Saint-Martin ne s'étend que sur 53 kilomètres carrés : les 80 mètres vont renchérir le foncier.

La coopération avec les Pays-Bas doit être approfondie, au-delà de la question du différend frontalier.

Le non-respect de la réglementation a considérablement accru le bilan de la catastrophe, notamment en zone côtière. Le contre-exemple de Saint-Barthélemy où la réglementation est mieux respectée est éclairant. Il faut reconstruire vite, mais reconstruire bien à Saint-Martin.

Une dotation exceptionnelle de 6 millions d'euros a été accordée à cette collectivité sous forme de fonds d'urgence en faveur du logement (FUL), qui a pour vocation de financer les travaux de réparation des logements sociaux. Sur les 6 millions d'euros, 3 millions resteront à payer fin 2020, dès lors qu'il aura été vérifié que les engagements pris auront été tenus. Pourquoi le Gouvernement entend-il supprimer ce fonds dès le 1er janvier 2020 ?

Le groupe socialiste votera ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes SOCR, RDSE et Les Indépendants)

Mme Annick Girardin, ministre. - Le PPRN par anticipation a été décidé le 12 septembre 2017 par le président de la République lui-même, en accord avec les élus, lors de sa visite sur l'île après le cyclone. Nous étions au lendemain de la catastrophe et chacun était conscient qu'il fallait agir très vite.

À la suite du rapport des trois commissaires enquêteurs, nous prendrons le temps de l'échange et de l'écoute. J'ai souhaité qu'ils aillent sur le terrain, avec des interprètes, pour que chacun puisse s'exprimer.

Monsieur Arnell, nous attendons vos propositions, vous qui êtes originaire du Quartier d'Orléans où nous nous sommes rendus. Je suis et je resterai à l'écoute.

Certes, il faut aller suffisamment vite mais aussi écouter chacun, d'autant que la prochaine saison cyclonique commencera en juin 2020.

La PLU relève de la compétence de la collectivité territoriale. L'État sera à ses côtés.

À chaque fois que je me suis rendue à Saint-Martin, j'ai rencontré les autorités de Sint-Marteen. La question de l'Oyster Pond est centrale ; nous devions nous voir mais la rencontre a été reportée au mois prochain. Nous avancerons sur le sujet.

Monsieur Arnell, comme vous l'avez dit, l'application du droit à Saint-Martin est un long processus d'acceptation.

Un délégué interministériel aux risques naturels majeurs en outre-mer a été nommé : il proposera un projet de loi sur cette question.

Quelque 6 millions d'euros ont été prévus au fonds d'urgence logement, dont 3 millions ont été versés. Nous paierons le solde dès que nous serons en mesure de le faire. C'est mon souhait. Si nous devions aller plus lentement, nous le ferions, pour être à l'écoute de tous les élus.

La discussion générale est close.

L'article unique est adopté.

Le projet de loi est adopté.

(Applaudissements sur les travées des groupes SOCR, RDSE, LaREM, UC et Les Indépendants)

La séance est suspendue quelques instants.