Allez au contenu, Allez à la navigation

Compte rendu analytique officiel du 19 novembre 2019

Carte Vitale biométrique

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi tendant à instituer une carte Vitale biométrique, présentée par MM. Philippe Mouiller, Bruno Retailleau, Alain Milon et plusieurs de leurs collègues, à la demande du groupe Les Républicains.

Discussion générale

M. Philippe Mouiller, auteur de la proposition de loi . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Alors que la semaine dernière, nous examinions le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 et la difficulté de parvenir à l'équilibre des comptes sociaux, cette proposition de loi veut, grâce à un nouvel outil, renforcer le caractère protecteur de notre système de santé.

Le sujet est complexe : la fraude à la carte Vitale est estimée d'un million à plusieurs centaines de millions d'euros. De nombreux indicateurs laissent à penser que cette fraude est importante. On peut ainsi acheter une carte Vitale à 50 euros sur le marché noir.

Le pacte républicain est menacé. La presse titrait ces dernières semaines : « 67 millions de Français, 84 millions de cartes Vitale ». Il y aurait de 2 à 5 millions de cartes actives en trop. Si l'on en croit le registre des cartes Vitale, il y aurait plus de trois millions de centenaires en France ! Ces incohérences causent un préjudice financier non négligeable à notre système de santé.

Notre politique de contrôle et de lutte contre la fraude est un enjeu fondamental. En 2015, l'APHP estimait ses impayés à près de 118 millions d'euros. Depuis 2005, l'assurance maladie a mis un terme à 2,4 millions d'euros de fraudes ou d'activités fautives.

La France compte 60 millions d'assurés et on recense près de 1,2 milliard de feuilles de soins et 500 millions d'actes médicaux chaque année.

Une carte Vitale biométrique lutterait contre la fraude grâce à l'image numérisée des empreintes digitales du titulaire.

La lutte contre la fraude ne doit pas être une variable d'ajustement, et nous devons défendre l'intérêt général, avec des devoirs en contrepartie de droits. Ne pas lutter contre la fraude, c'est fragiliser notre système de soins.

Les professionnels de santé sont démunis face à l'usurpation d'identité ; ce n'est pas leur rôle de faire les contrôles. Une carte biométrique les protégerait.

Je salue le travail précis de votre rapporteure et ses propositions. La commission des affaires sociales a adopté une nouvelle version de l'article premier avec une expérimentation de la carte Vitale biométrique, avec un enrôlement obligatoire des nouveaux bénéficiaires.

Mme Nathalie Goulet. - Très bien !

M. Philippe Mouiller. - Nous pourrons ainsi confronter ses résultats avec l'expérimentation en cours de la carte Vitale dématérialisée : nous aurons ainsi une idée plus précise de la fraude. Le groupe Les Républicains appelle à l'adoption de cette proposition de loi modifiée par la commission des affaires sociales. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)

Mme Catherine Deroche, rapporteure de la commission des affaires sociales . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Nous examinons la proposition de loi de MM. Mouiller, Retailleau et Milon sur la carte Vitale biométrique.

Les débats au sein de la commission des affaires sociales ont permis d'aboutir à une solution partagée par la majorité des groupes politiques. Dans ces temps troublés, il faut un juste versement des droits grâce à une sécurisation des titres qui donnent accès.

Il est vain d'opposer les fraudes entre elles, qu'elles soient sociales ou fiscales. Tout acte frauduleux porte atteinte à la juste attribution des droits. L'usage abusif de la carte Vitale obère le budget de la sécurité sociale, entache la solidarité nationale et suscite la suspicion. Cette fraude, même si elle est limitée, est très fréquente. C'est donc à un dommage autant financier que symbolique que cette proposition de loi entend s'atteler.

Le texte initial voulait remplacer l'intégralité des cartes Vitale. Par pragmatisme, la commission des affaires sociales l'a modifié pour assurer sa réalisation. Elle n'a pas souhaité la constitution d'une base de données unique, les dangers étant rappelés par la CNIL. En outre, il convenait de tenir compte des chantiers lancés par le Gouvernement en la matière : dans le Rhône et les Alpes-Maritimes, une expérimentation sur la carte Vitale dématérialisée sur portable se limite au seul enrôlement et sur la base du volontariat. Cela ne garantit pas la stricte identification, même si les téléphones se prêtent moins facilement que la carte actuelle.

De plus, l'attribution fondée sur le volontariat et le support mobile manque la cible des fraudeurs. Par réalisme, nous avons estimé qu'il fallait déployer les deux dispositifs de concert afin de comparer les résultats d'ici un an. À l'article premier, nous substituons à la carte Vitale biométrique généralisée une carte Vitale expérimentale. Mais nous avons conservé le caractère obligatoire de l'enrôlement, pour interdire toute fraude.

Nous voulons mettre fin aux cartes Vitale surnuméraires, dénoncées par le rapport de Mmes Nathalie Goulet et Carole Grandjean.

Nous avons donc modifié la proposition de loi pour garantir son efficacité. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et sur quelques travées du groupe UC)

Mme Christelle Dubos, secrétaire d'État auprès de la ministre des solidarités et de la santé . - La lutte contre la fraude est un objectif majeur du Gouvernement. La prévention et la détection de la fraude sont essentielles. En 2018, les organismes de sécurité sociale ont détecté 1,2 milliard d'euros, soit une hausse de 40 % en quatre ans.

La carte Vitale permet d'établir des feuilles de soins électroniques, mais elle permet aussi la gestion des droits, contrôlés par l'assurance maladie.

La fraude à la carte Vitale repose sur l'usurpation d'une carte par une personne ne bénéficiant pas de droits ou bénéficiant de droits inférieurs. Il est en revanche complexe de créer de nouvelles cartes.

Depuis 2004, nous avons pris de nombreuses mesures : la création d'une liste d'opposition des cartes Vitale, l'introduction d'une photo couleur sur la carte électronique, un portail inter-régime pour éviter les doublons, la surveillance des cartes de titulaires décédés ou radiés. Fin 2018, il y avait 59,4 millions de cartes Vitale en circulation et depuis la création de ce dispositif, 42 millions de cartes ont été invalidées et donc désactivées.

La proposition de loi veut créer une carte Vitale biométrique intégrant les empreintes digitales. L'examen en commission privilégie l'expérimentation, mais ce sujet est sensible en ce qui concerne la protection des données personnelles. Les empreintes sont des données sensibles selon le Règlement général sur la protection des données (RGPD), et un contrôle de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) est nécessaire. La question qui est posée est celle de la nécessité et de la proportionnalité du recueil et de la conservation des données au regard des objectifs poursuivis.

Le coût d'une telle carte Vitale biométrique, même en cas d'expérimentation, serait important ; chaque demandeur devrait se déplacer pour faire prendre ses empreintes. Or les accueils des assurances maladies ne sont pas équipés pour traiter ces demandes. Le contrôle par les professionnels de santé nécessiterait un équipement spécifique, et obérerait la qualité de leurs relations avec le patient ; un financement par l'assurance maladie serait demandé ; enfin, le coût d'une carte serait au moins doublé, passant de 3 à 6 euros.

Une application « e-carte d'assurance maladie » sur smartphone telle qu'expérimentée permet de lutter contre les fraudes grâce à une mise à jour des droits en temps réel. L'expérimentation est portée par un décret du 27 mai 2019 dans le Rhône et les Alpes-Maritimes. Il serait inopportun de lancer une autre expérimentation, inopportune sur le plan juridique. Le Gouvernement n'est donc pas favorable à cette proposition de loi.

Mme Nathalie Goulet. - C'est bien dommage !

M. Stéphane Ravier . - Une fois n'est pas coutume, je tiens à vous féliciter d'avoir repris l'engagement présidentiel 71 de Marine Le Pen, qui vise à instaurer une carte Vitale biométrique pour lutter contre les fraudes.

Mme Sylvie Goy-Chavent. - Elle a copié sur nous !

M. Stéphane Ravier. - Elle proposait aussi de réaliser des économies en supprimant l'aide médicale d'État scandaleusement réservée aux clandestins et d'augmenter le nombre de génériques : ce sera pour 2022 ! Votre proposition n'est qu'un tout petit pas, alors qu'il faut aller vite.

Les 45 milliards d'euros de fraude aux prestations sociales...

M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales. - C'est faux !

M. Stéphane Ravier. - ... c'est deux fois l'impôt sur le revenu des personnes physiques, deux fois le montant de la taxe d'habitation et trente-sept fois le budget de Marseille (M. Martin Lévrier ironise.), vingt fois le montant de la dette de l'hôpital public. Avec plus de 2 200 milliards d'euros de dette, nous dépensons un « pognon de dingue » que nous n'avons pas.

Il y aurait plus de trois millions de centenaires, titulaires de cartes Vitale, alors qu'ils ne seraient que 250 000 selon l'Insee ! Pourquoi une telle omerta, il s'agit d'argent public ! La solidarité nationale repose sur l'impôt.

Le secret imposé ne cacherait-il pas au mieux l'incurie des services, au pire une fraude encore plus colossale que celle annoncée ?

Plutôt que de lutter contre ce braquage historique, les gouvernements préfèrent augmenter la pression fiscale et baisser les prestations de ceux qui ne fraudent pas : c'est la double peine ! Il faut recouper les fichiers et multiplier les contrôles.

La création d'une carte Vitale biométrique fusionnée avec le titre d'identité aurait été une solution à cette gigantesque arnaque. Il convient d'oser une réforme structurelle pour avoir des bases de données fiables.

Je voterai en faveur de ce texte malgré tout, en attendant mieux.

Pour les Français, solidarité ne peut rimer qu'avec honnêteté et sincérité !

Mme Michelle Gréaume . - Un petit retour en arrière : en 2017, les Paradise Papers ont dévoilé que la fraude fiscale des grandes entreprises et des grandes fortunes représentait 350 milliards d'euros de pertes fiscales annuelles : cela contrevient à l'égalité des citoyens devant l'impôt, et obère les dépenses publiques, notamment l'éducation ou la santé. Nous regrettons que la majorité sénatoriale ait décidé de s'attaquer en priorité à la fraude sociale, loin d'être la plus importante.

Mi-septembre, le rapport d'information de la commission des affaires sociales a estimé la fraude documentaire entre 117 et 138 millions d'euros. L'assurance maladie a recensé 261 millions d'euros abusivement remboursés, soit 0,058 % du montant total annuel des prestations versées par la sécurité sociale. La commission reconnait que la fraude à la carte Vitale porte sur des montants faiblement significatifs. Pourquoi ce texte, alors ?

La fraude au travail dissimulé est évaluée entre 6,8 et 8,4 milliards d'euros en 2018 (Mme Nathalie Goulet approuve.), sept fois supérieure à la fraude aux prestations sociales. La fraude fiscale est estimée à 80 milliards d'euros selon le syndicat Solidaires finances publiques.

Votre objectif est-il de lutter contre la fraude ou de faire la chasse aux précaires ou aux immigrés ?

Mme Sylvie Goy-Chavent. - Il ne faut pas tout confondre !

Mme Michelle Gréaume. - Le fondement idéologique de la carte Vitale biométrique n'est pas neutre : elle était proposée par Marine Le Pen en 2007, Nicolas Sarkozy l'a reprise, avant que les sénateurs Les Républicains le fassent à leur tour. Aujourd'hui, rien n'empêche d'aller à la pharmacie avec une ordonnance et la carte Vitale de sa voisine pour lui éviter de se déplacer.

Alors que les médecins manquent de temps, allez-vous leur demander de contrôler les informations qui figurent sur la carte Vitale ?

Si vous voulez vous attaquer à la fraude, il faudrait aussi regarder du côté de certaines professions de santé. (Mme Catherine Deroche, rapporteure, le confirme.) La fraude dépend d'eux à 47 %, contre 30 % pour les établissements de santé et seulement 23 % pour les assurés sociaux.

La carte Vitale n'est pas une carte de paiement et encore moins une carte d'identité. Les empreintes digitales, la couleur des yeux, le sexe, la taille du titulaire n'ont pas à y figurer. La majorité sénatoriale aurait été mieux inspirée de s'attaquer à d'autres types de fraude. Le groupe CRCE votera contre cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE et SOCR)

M. Daniel Chasseing . - Je salue le travail de notre collègue Philippe Mouiller qui, avec ce texte, poursuit un objectif louable.

Grâce à l'IGAS, nous savons qu'il y aurait 5 millions de cartes Vitale en trop par rapport aux 50 millions d'assurés sociaux. Contrairement aux cartes bancaires, les cartes Vitale actuelles n'ont pas de date limite de validité ; des paiements peuvent donc toujours être versés même si la carte a été déclarée perdue, volée ou invalide.

La solution proposée par la proposition de loi nécessite toutefois d'équiper les professionnels et les établissements de santé d'un boitier de contrôle des empreintes digitales.

Le Gouvernement a mis en place, de façon expérimentale, des e-cartes sur smartphone, selon un système expérimenté avec succès par les institutions bancaires et en cours d'expérimentation dans le Rhône et les Alpes-Maritimes. Elle est délivrée sur demande pour douze mois et la généralisation est prévue pour 2021, après évaluation.

La prochaine étape sera la dématérialisation des ordonnances, puis des actes infirmiers et des soins de kinésithérapie. Ces mesures font partie de la feuille de route sur le numérique en santé présentée en avril 2018. Mais notre rapporteure considère que le dispositif de l'e-carte Vitale ne limiterait pas réellement le risque de fraude, car il reste basé sur le volontariat des assurés. Elle propose donc une expérimentation d'une carte Vitale biométrique dans quelques départements. Je suis favorable à cette solution.

Il faudrait demander à chaque assuré d'envoyer chaque année un justificatif de domicile et une photocopie de pièce d'identité, et il faudrait désactiver les cartes en cas de manquement à ces contrôles.

D'après le rapport de Nathalie Goulet et Carole Grandjean, la fraude aux faux numéros de sécurité sociale serait comprise entre 117 et 138 millions d'euros par an. Par ailleurs, 28 % des assurés ne demandent pas à bénéficier de leurs droits. Nous devons donc agir pour plus de justice sociale en limitant la fraude et en favorisant le recours aux droits des assurés.

Les propositions de Nathalie Goulet de mettre en cohérence la durée de validité de la carte Vitale et celle des droits de l'assuré sont bienvenues.

Nous voterons cette proposition de loi et serons attentifs aux propositions du Gouvernement. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants)

M. Emmanuel Capus. - Très bien !

Mme Nathalie Goulet . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) La fraude documentaire est un fléau.

En Afrique, sous l'égide de l'ONU et d'autres organisations internationales, une loi-cadre a été prise qui prévoit l'enregistrement obligatoire, gratuit et public des naissances et la reconnaissance juridique des enfants nés sans identité. Au Ghana, un officier d'état civil passe de village en village pour enregistrer les naissances. Au Burkina-Faso, une convention a été signée avec le groupe d'amitié du Sénat pour essayer d'établir un état-civil. Au Tchad - 450 000 naissances par an - seul un enfant sur dix est enregistré. Le Niger, qui compte 21,4 millions d'habitants, ne s'est doté d'une loi portant régime d'état civil qu'en avril 2019. En République de Centrafrique, les services d'état civil sont inexistants.

L'absence d'états civils représente du pain bénit pour les réseaux de fraude et maffieux. La sécurité des identités est un sujet de préoccupation. Certains pays européens ont un numéro d'identification qui les autorise à changer de nom. Ce système est incompatible avec le nôtre. Vous écrivez Nathalie avec ou sans e, h ou avec un y... et vous pouvez avoir plusieurs identités ! Nous sommes passés de sept millions de cartes Vitale surnuméraires en 2013 à cinq millions aujourd'hui : c'est un progrès mais modeste.

Oui à la biométrie, et en priorité dans nos consulats. Oui à un numéro de sécurité sociale européen. L'Agirc et l'Arrco ont engagé des spécialistes pour vérifier les preuves de vie de leurs bénéficiaires.

La société Excelsium, que nous avons entendue en audition, a effectué 1 500 contrôles ; 15 % des personnes contrôlées étaient décédées.

Il faut en finir avec le déni. J'espère que ce texte utile ira jusqu'à l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et sur quelques travées des groupes Les Républicains et Les Indépendants)

Mme Nadine Grelet-Certenais . - (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR) Face à l'image d'une prétendue gabegie sociale généralisée, votre rapport peine à cacher la modestie de la fraude concernée. D'après le rapport de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), 261,2 millions d'euros de préjudices ont été détectés au titre de la fraude à l'assurance maladie en 2018, dont seulement un peu plus de 20 % est imputable aux assurés.

La fraude en obtention des droits, que vise ce texte, ne représente que 11 millions d'euros, soit moins de 5 % des fraudes observées, dont 1 million d'euros seulement recouvrés au titre de la fraude à la carte Vitale.

L'usurpation d'identité concerne 0,05 % de la fraude à l'assurance maladie. Face à cela, selon l'Acoss, la fraude aux cotisations sociales atteindrait entre 6,8 et 8,4 milliards d'euros en 2018.

Et que dire de la fraude fiscale ? Nous aimerions avoir des chiffres, mais l'observatoire promis par le Gouvernement il y a un an n'a toujours pas été créé...

En agitant le chiffon rouge, les libéraux de tout bord, après le Rassemblement national, tente de faire croire à une fraude massive. Le phénomène des cartes Vitale surnuméraires résiderait bien plus dans un défaut d'actualisation des données relatives à leurs bénéficiaires par les caisses d'assurance maladie que d'une utilisation frauduleuse à grande échelle. En 2004, un rapport de l'IGAS concluait que les risques théoriques étaient élevés, mais les risques réels de fraude faibles.

Si nous devions prendre au sérieux la proposition de loi, une carte Vitale biométrique coûterait près d'1 milliard d'euros. Même expérimentale, la question du coût de la mesure reste entière.

Un agent devra-t-il se déplacer pour prendre les empreintes des personnes âgées ou handicapées ? Quid des personnes prenant les médicaments pour le compte de leurs parents ou conjoints ?

Le recueil de données biométriques ferait porter un grand risque de piratage informatique. À cet égard, l'avis rendu par la CNIL le 15 novembre sur la reconnaissance faciale devrait nous éclairer.

Ne cédons pas à un solutionnisme technique. Les praticiens sont-ils d'accord pour endosser le rôle de contrôleurs d'identité ? Sur une simple intuition, ne nous lançons pas dans une telle solution, alors qu'une expérimentation de la carte sur smartphone est en cours. Un rapport d'évaluation précèdera une éventuelle généralisation de ce dispositif numérique prévue pour 2021.

J'aimerais voir une même énergie sur ces bancs quand il s'agit de lutter contre la fraude aux cotisations sociales et contre la fraude fiscale.

Faire passer les étrangers résidants - car c'est bien de cela qu'il s'agit in fine dans cette proposition de loi - pour des casseurs de solidarité nationale n'est pas une solution.

Le groupe socialiste et républicain votera contre, malgré la tentative de sauvetage de notre rapporteure. (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR)

Mme Sylvie Goy-Chavent. - C'est dommage !

M. Guillaume Arnell . - (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE) Comme Libération le rappelait en 2016, les 100 millions de cartes de 2004 n'étaient pas frauduleuses, mais en surnombre, du fait d'un changement de régime ou de région.

Les anciennes cartes existent toujours, mais sont inactives. La lutte contre les cartes frauduleuses n'est pas le fond du problème. En revanche, l'usage d'une carte valide par quelqu'un qui n'en est pas titulaire est préoccupant.

La proposition de loi est-elle une solution efficace au problème ? Théoriquement, oui. Le système biométrique existe déjà pour les cartes nationales d'identité et les passeports.

L'analogie interroge néanmoins, car les contrôles ne pourront être identiques. Devrait-on équiper tous les professionnels et les établissements de santé d'appareils Parafe comme dans les aéroports ? Quel serait le coût de cet équipement ? Quid des patients qui ne peuvent se faire soigner qu'à domicile ?

Il serait, en outre, nécessaire de renouveler toutes les cartes Vitale en circulation. L'ensemble de ces coûts est difficile à évaluer. La commission des affaires sociales a eu raison de transformer le dispositif en expérimentation. Cela permettra d'évaluer efficacement ses effets avant de décider ou non de généraliser le dispositif.

Les membres du groupe RDSE ne sont pas opposés au texte et voteront majoritairement en sa faveur. Attention cependant à ne pas oublier cependant la fraude fiscale - sur laquelle nous attendons le rapport de la Cour des comptes commandé par le Premier ministre. Luttons contre toutes les fraudes qui coûtent probablement plus de 100 milliards d'euros aux Français. (Applaudissements sur les travées des groupes RDSE, UC et sur plusieurs travées du groupe Les Républicains)