Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative au droit des victimes de présenter une demande d'indemnité au Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions.
Discussion générale
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux . - Cette proposition de loi éclaircit notre droit et renforce les droits des victimes d'infractions graves.
Auprès de chaque tribunal judiciaire est instituée une commission d'indemnisation des victimes d'infraction (CIVI) devant laquelle les victimes peuvent réclamer une indemnisation. Celle-ci est versée par le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI), au titre de la solidarité nationale, moyennant recours ultérieur contre les auteurs. La réparation est intégrale et sans condition de ressources : elle répare les atteintes aux personnes résultant des infractions les plus graves, comme la mort, l'incapacité permanente, le viol, l'enlèvement, l'esclavage, le proxénétisme... Sous condition de ressources, les incapacités temporaires de travail (ITT) inférieures à un mois ou atteintes aux biens peuvent aussi être réparées par la CIVI.
C'est une procédure séparée des procédures pénales contre les auteurs des faits, pour assurer une réparation rapide. Le recours devant la CIVI peut donc être engagé avant ou après les poursuites pénales.
Cette proposition de loi modifie le point de départ du délai durant lequel la victime peut saisir la CIVI. L'article 706-5 du code de procédure pénale, tel qu'il résulte de la loi du 15 juin 2000 prévoit que la demande d'indemnité doit être présentée dans les trois ans suivant l'infraction. Mais les poursuites pénales prorogent le terme d'un an après que la juridiction pénale a statué définitivement sur l'action publique.
Une modification ultérieure tire les conséquences de la loi du 15 juin 2000 qui donne obligation à la juridiction d'informer les victimes de la possibilité de saisir la CIVI, mais en n'exigeant pas que la décision de justice soit définitive, le délai de forclusion a été réduit.
La rédaction de ce texte est donc complexe puisqu'elle prévoit deux solutions différentes lorsqu'un jugement pénal est intervenu. Le délai est d'un an à compter de la décision définitive de la juridiction pénale mais si un jugement pénal est intervenu qui a condamné l'auteur des faits à des dommages et intérêts, alors le délai d'un an court à compter de l'avis informatif rendu par la juridiction informant du droit au recours devant la CIVI, peu importe que cette décision ait ou non un caractère définitif.
Or les victimes peuvent vouloir attendre l'issue judiciaire définitive avant de faire appel à la solidarité nationale.
Ce texte unifie les délais pour toutes les victimes pour saisir la CIVI, en les faisant partir de la décision définitive pénale ou civile.
Le Gouvernement est bien entendu favorable à la rédaction issue de l'Assemblée nationale et confirmée par le Sénat. Je remercie la députée Jeanine Dubié et la rapporteure Laurence Harribey dont l'accord permettra une entrée en vigueur rapide de ce texte qui corrige une incohérence législative. (Applaudissements sur les travées des groupes LaREM et SOCR ; Mme Marie Mercier applaudit également.)
Mme Laurence Harribey, rapporteure de la commission des lois . - Lorsque la commission des lois m'a confié ce rapport, j'ai eu des doutes sur l'opportunité de simplifier la loi par une loi. Mais il faut reconnaître que ce texte apporte une authentique simplification.
Le système français répare sans conditions de ressources et intégralement les atteintes graves aux personnes, grâce à la solidarité nationale. Ce système, le plus complet au monde, s'est constitué entre 1951 et 2008, date de la création du Service d'aide au recouvrement des victimes d'infractions (Sarvi).
Jusqu'en 2000 les choses étaient claires : en l'absence de décision pénale, le délai de forclusion était de trois ans ; un jugement pénal définitif le prorogeait un an. Mais en introduisant une obligation d'information du droit de saisine de la CIVI, le législateur a créé involontairement un deuxième délai de forclusion. Les victimes n'ont pu alors faire valoir leurs droits à indemnisation.
L'information des victimes par les juridictions s'est généralisée depuis 2010 à la faveur de la numérisation. Les cas de délais forclos alors que les victimes attendaient le jugement définitif se sont multipliés. En 2013, la Cour de cassation a reconnu le problème. Ce texte supprime le délai ouvert pour l'information des victimes mais va plus loin en supprimant la forclusion faute d'information.
Cette réponse est bienvenue mais deux difficultés demeurent. D'abord, le classement sans suite crée une forclusion après trois ans. Ensuite, la CIVI, juridiction indépendante, n'est pas tenue par le montant des dommages fixé par la juridiction pénale, d'où des montants versés parfois inférieurs. Néanmoins, 70 % à 75 % des propositions d'indemnisation du FGTI sont acceptés par les victimes.
Ces réserves faites, nous n'avons pas jugé bon d'amender ce texte, car elles ont vocation à être examinées dans un autre cadre. La commission des lois vous suggère donc d'approuver ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes SOCR, RDSE et UC)
Mme Esther Benbassa . - En 1983, Robert Badinter, garde des Sceaux, disait que « la victime se trouve dans la pire des solitudes : celle qui s'accompagne d'un sentiment de rejet ».
À l'époque, notre droit ne se souciait que de l'auteur du crime, délaissant la victime. Heureusement, notre législation a depuis pris en compte la personne touchée, notamment en l'indemnisant.
Cependant, le collectif France Victimes et de nombreux avocats ont attiré l'attention du législateur sur certaines dispositions qui restreignent le droit d'indemnisation des victimes.
La rédaction de l'article 706-5 du code de procédure pénale est contraire à l'esprit de la loi du 15 juin 2000. En effet, il institue une obligation d'information des victimes de leur droit de saisir la CIVI, ouvrant un délai d'un an à partir non pas de l'avis donné par la juridiction sur l'indemnisation mais, à travers la jurisprudence de la Cour de cassation, à partir de l'avis donné par la première juridiction qui prévoit une indemnisation.
Il était du devoir du législateur de corriger ce problème en permettant que le délai d'un an commence après que la dernière instance s'est prononcée.
Le groupe CRCE votera cette proposition de loi qui fait consensus.
Je souhaite cependant aborder la question du fonctionnement du FGTI. Je suis sénatrice d'un département très touché par le terrorisme. 2 600 personnes ont été touchées par des attentats entre 2014 et 2015. Or certaines victimes du 13 novembre 2015 attendent toujours le rapport d'expertise prouvant leur droit à être indemnisées. Un tel traitement est inacceptable et ne saurait perdurer.
La suppression en 2017 du secrétariat d'État chargé de l'aide aux victimes n'est pas de nature à améliorer cette situation. Un long chemin reste à parcourir avant que les victimes obtiennent la protection qu'elles méritent. (Mme Michelle Meunier applaudit.)
M. Joël Guerriau . - Ce texte améliore la rédaction de l'article 706-5 du code de procédure pénale, source de contentieux défavorable aux victimes.
Aux termes de l'article 706-3, les victimes ont droit à réparation intégrale des dommages qui résultent des atteintes à la personne, dès lors que ces faits ont entraîné la mort, une incapacité permanente, une incapacité totale de travail supérieure à un mois, ou qu'ils relèvent de diverses infractions, sauf pour les préjudices liés à l'amiante ou aux actes de terrorisme.
La demande d'indemnité doit être présentée à la CIVI dans les trois ans après l'infraction. Les poursuites pénales ouvrent une prolongation d'un an à compter du jugement définitif.
Le régime de la forclusion applicable à ce dispositif a été modifié par la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes. L'article 706-15 oblige ainsi la justice pénale à informer les victimes de leur droit à saisir la CIVI dans l'année qui suit le jugement. Mais pour la Cour de cassation, le délai d'un an court à partir du premier jugement, et non du jugement définitif.
Ce texte crée un délai unique d'un an après la décision définitive. L'obligation d'information des victimes est maintenue, sous peine de levée de la forclusion.
Le groupe Les Indépendants votera cet excellent texte. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Indépendants et LaREM)
M. Yves Détraigne . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Au nom du groupe UC, je salue le travail de la députée Jeanine Dubié. Ce texte en apparence anecdotique est en réalité une avancée importante pour la simplification des procédures judiciaires.
Il clarifie l'article 706-5 du code de procédure pénale, qui porte sur le délai imposé aux victimes pour présenter leur demande d'indemnisation à la CIVI.
Il prévoit trois délais distincts, selon les situations. Le premier est de trois ans à compter de la date de l'infraction ; le second d'un an à compter de la décision définitive en cas de poursuites pénales ; le dernier d'un an à compter de la décision judiciaire fixant les dommages et intérêts.
En raison de cette complexité, la Cour de Cassation, dans un arrêt du 28 mars 2013, en a fait une interprétation allant à l'encontre de l'objectif poursuivi par le législateur.
L'esprit de la loi du 15 juin 2000 visait à ce que la demande d'indemnités à la CIVI se fasse dans un délai d'un an et que la victime dispose des informations pour que le délai ne courre pas sans qu'elle le sache.
Or la juridiction suprême a jugé que le point de départ du délai d'un an pour saisir la CIVI était fixé à la date de l'avis positif qui avait été donné en première instance, alors qu'un appel avait été fait.
La volonté du législateur a donc été contredite dès lors que la Cour de Cassation n'a pas examiné le troisième délai à la lumière du précédent, allant de ce fait en défaveur de la victime. S'en est donc suivi, pour cette dernière qui a saisi la Cour de cassation, une confirmation de la nullité de sa demande d'indemnisation présentée un an et demi après l'avis de la juridiction de première instance.
Ce genre d'incohérence ne doit plus se reproduire : si tout l'or du monde ne peut soigner les blessures, toute victime est en droit de s'attendre à recevoir une réparation.
Notre rôle de parlementaire est de veiller à ce que la loi soit la plus simple et la plus efficace possible.
Au vu de l'arrêt de la Cour de Cassation, il faut pallier ce manque de clarté en votant cette proposition de loi, ce que fera le groupe UC. (Applaudissements sur les travées du groupe UC)
Mme Dominique Estrosi Sassone . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Cette proposition de loi paraît procédurale, mais représente un symbole fort pour les victimes d'actes de terrorisme. Le texte favorise l'accès au droit à réparation et uniformise une procédure perçue comme floue et imprécise.
Le FGTI a continué à recevoir une centaine de demandes en 2019, quatre ans après les attentats de Nice.
Je souhaite que le Gouvernement aille plus loin et donne une impulsion plus forte. Si le temps passe, l'émotion reste vive. Des outils existent et des propositions concrètes ont été faites. La suppression du secrétariat d'État aux victimes, moins d'un an après les attentats de Nice a été très mal vécue. Remplacer l'interlocuteur politique par une délégation interministérielle administrative n'aura jamais été compris par les victimes de Nice et d'autres grandes villes.
Les collectivités territoriales ont un rôle bienveillant primordial, pour conserver le lien. La ville de Nice, en ouvrant la maison d'accueil des victimes, pour accompagner les personnes victimes d'infractions pénales graves, a préfiguré l'accueil réalisé depuis. Elle propose des ateliers sur la sécurité et apporte un soutien juridique ou psychologique.
Complémentaire, le comité de suivi des victimes se réunit régulièrement à Nice pour entretenir une relation permanente. Cette démarche continue est essentielle aux victimes qui ont besoin d'écoute pour recenser leurs difficultés, après les hommages et le recueillement.
Il faudrait donner une suite au rapport de 2018 pour l'amélioration de l'annonce des décès, qui est une démarche délicate, devant conjuguer respect des proches et accompagnement des familles.
Les victimes ont besoin d'être entendues pour éviter l'anonymat des procédures administratives ou judiciaires froides. Je pense à la restitution d'organes ou de comptes rendus d'autopsie un an après l'attentat faite par courrier : un véritable choc pour les familles.
Selon le rapport de la Cour des Comptes de 2018, il y a trop de numéros de téléphone, trop d'adresses mail, trop d'interlocuteurs, et finalement peu d'informations claires et fiables. L'État doit être plus vigilant par rapport au « sentiment d'injustice très marqué » des victimes. Ayons des réponses pour elles. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et LaREM)
Mme Josiane Costes . - (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE) Je rends hommage à l'excellent travail de Jeanine Dubié...
M. Jean-Claude Requier. - Hommage ô combien mérité !
Mme Josiane Costes. - Le consensus sur la proposition de loi prouve l'intelligence de son travail sur ce sujet technique et sensible. Je remercie la commission des lois d'avoir permis une adoption conforme, et salue les associations et tous les réseaux d'aide aux victimes qui mènent un travail soutenu.
La perte d'un proche est toujours une épreuve, surtout quand les circonstances de la mort sont dramatiques.
Créé dans les années quatre-vingt-dix, le FGTI a été conçu pour indemniser les victimes de terrorisme et celles de certaines infractions pénales, en particulier en cas d'insolvabilité des auteurs.
Il est alimenté majoritairement par des prélèvements sur les contrats d'assurance de biens et couvre les atteintes graves ou les actes de terrorisme ; ainsi, 324,4 millions d'euros ont été dépensés de la sorte en 2018.
La loi du 15 juin 2000 a mis en place l'obligation pour la juridiction statuant en matière de dommages et intérêts d'informer du droit d'aviser la victime de son droit à indemnisation auprès de la CIVI dans un délai d'un an.
Une telle jurisprudence reconnaît donc le délai pour demander réparation, créant un sentiment d'injustice.
Cette proposition de loi simplifie la loi de 2000 et donne plus de droits aux victimes, en modifiant l'article 706-15 du code de procédure pénale. Le délai courra désormais pour un an à compter de la décision définitive ; l'obligation d'information sera conservée.
Nous écartons définitivement le risque de priver la victime d'une indemnisation.
Le travail parlementaire est précis, concret et soucieux du bien commun. Le dialogue des assemblées doit permettre une adoption conforme. Cette proposition de loi est l'illustration que nous, parlementaires, pouvons et savons-nous parler lorsque nous sommes face à des propositions de bon sens et j'espère que cet esprit continuera à guider nos travaux.
Le groupe RDSE votera évidemment à l'unanimité cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes RDSE et LaREM)
Mme Agnès Constant . - La proposition de loi consolide le droit effectif des victimes de présenter une demande d'indemnité à la CIVI. Je remercie les auteurs et le groupe RDSE, qui l'a utilement inscrite à l'ordre du jour.
La notion d'indemnisation renvoie à la réparation de la victime et le rétablir dans ses droits.
L'article 706-5 du code de procédure pénale illustre la progression de la place de la victime dans les procédures.
Le législateur est à nouveau intervenu le 15 juin 2000 pour préciser l'information, par la juridiction, de la victime sur son droit de saisine dans le délai d'un an.
Toutefois, à rebours de la démarche protectrice du législateur, cette réforme a donné lieu à des difficultés contentieuses sur le point de départ du délai de forclusion. L'interprétation de la Cour de cassation a complexifié le parcours et réduit les droits de la personne. Or les victimes peuvent préférer attendre une décision définitive pour saisir la CIVI.
Il en va de l'égalité et de la cohérence entre les situations. Cette proposition de loi modifie l'article 706-5 du code de procédure pénale, grâce à un travail constructif conjoint avec les associations et le ministère de la Justice. Le délai d'un an courra à partir de la décision définitive. Un oubli d'information retire la victime de la forclusion.
Le législateur doit créer un parcours d'indemnisation simple et fiable juridiquement. Je salue l'approche de la rapporteure et des membres de la commission des lois.
Le groupe LaREM votera ce texte.
M. Jean-Luc Fichet . - Je remercie la rapporteure pour ses travaux et sa présentation limpide de ce texte à la fois technique, simple et consensuel, qui clarifie l'article 706-5 du code de procédure pénale.
La CIVI et le FGTI garantissent l'indemnisation. La CIVI est instituée dans le ressort de chaque tribunal judiciaire. Elle a le caractère d'une juridiction civile de premier ressort.
Le recours devant la CIVI n'est pas subsidiaire. Cette procédure se déroule en parallèle dès la procédure judiciaire à l'encontre des auteurs des faits, et permet de reconnaître sa place à la victime, ce dont elle ne bénéficie pas toujours devant le juge pénal. C'est l'occasion d'être écoutée.
La CIVI transmet la demande au FGTI qui propose une indemnisation dans les deux mois. La CIVI peut homologuer l'accord en cas d'accord de la victime. Le FGTI alloue un montant indemnitaire dans le délai de deux mois.
Aux termes de l'article 706-5 du code de procédure pénale, la demande d'indemnité doit être faite dans les trois ans, mais le délai peut être prorogé en cas de procédure pénale.
Selon l'article 706-15 du code de procédure pénale, la juridiction pénale doit informer la victime de son droit de saisir la CIVI dans l'année.
Le législateur voulait donner des garanties supplémentaires à la victime. Mais l'arrêt de la Cour de cassation de 2013 estimait que la décision ne devait pas être nécessairement définitive, le délai courant à partir de l'avis donné par la première juridiction qui a alloué des dommages et intérêts. Cela altérait donc les droits des victimes.
Les parties civiles devaient saisir la CIVI avant l'épuisement des voies de recours, alors que certaines victimes préféraient attendre avant de demander la solidarité nationale.
Cette proposition de loi apporte des clarifications nécessaires, en créant un délai unique d'un an après la décision pénale définitive, tout en conservant l'obligation d'informer ; et elle relève la forclusion si l'information n'a pas été donnée. Elle améliore incontestablement la situation des victimes d'infractions.
Le groupe socialiste et républicain soutient donc pleinement cette proposition de loi et renouvelle ses félicitations à la rapporteure. (Applaudissements sur les travées des groupes SOCR, LaREM, RDSE et UC)
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux . - Madame Benbassa, vous soulignez les difficultés de la prise en charge financière par le FGTI. En général, il verse aux victimes 80 % du montant des indemnités à titre provisionnel, dans l'attente de la réponse de la victime sur la proposition indemnitaire.
En cas de contentieux sur les dommages et intérêts ou les questions d'expertise, vous avez créé, en adoptant en 2019 la loi de réforme de la justice, un nouveau juge, le juge d'indemnisation des victimes d'attentats terroristes (Jivat), qui règle cette question indépendamment de l'issue du procès.
Vous déplorez la suppression du secrétariat d'État aux victimes. Lors de ma prise de poste, j'ai rencontré les associations de victimes immédiatement. Désormais, on ne les entend plus regretter ce secrétariat d'État. La délégation interministérielle à l'aide aux victimes et la déléguée interministérielle, Mme Pelsez, font un travail remarquable, de rigueur, d'accompagnement personnalisé, de réflexion générale de l'aide que l'on peut apporter aux victimes. C'est elle qui a publié le rapport cité par Mme Estrosi Sassone sur l'annonce des décès, comportant des mesures qui sont en cours d'exécution.
Madame la rapporteure, je prêterai grande attention à vos préconisations sur la forclusion et l'indemnisation, et je vous remercie de ces propositions.
La discussion générale est close.
Discussion des articles
ARTICLE PREMIER
M. François Bonhomme . - Je salue la précision de la proposition de loi qui clarifie un sujet d'apparence technique. La loi de juin 2000 avait introduit une confusion.
La Cour de cassation a jugé que le délai de saisine courait à partir de la première décision pénale et non de la décision définitive, alors que cela pénalisait les victimes.
Je souscris pleinement aux objectifs de cette proposition de loi sur le délai spécifique. Toute ambiguïté sera levée et il sera mis fin à la différence de traitement entre les victimes.
L'article premier est adopté.
L'article 2 demeure supprimé.
La proposition de loi est adoptée définitivement.
(Applaudissements unanimes)
La séance est suspendue à 19 heures.
présidence de M. Jean-Marc Gabouty, vice-président
La séance reprend à 21 h 30.