Mise en application de la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle le débat sur la mise en application de la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux, à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste-Kanaky.
Mme Cécile Cukierman, pour le groupe CRCE-K . - Alors que nous faisons le tour de nos départements en cette période de voeux, nous sommes de plus en plus interpellés sur le zéro artificialisation nette (ZAN), un enjeu essentiel pour l'avenir de nos communes. Derrière cet acronyme, ce sont le logement et le développement économique des territoires ruraux et périurbains qui se jouent.
Préserver la biodiversité et nos espaces naturels et agricoles est une impérieuse nécessité. Mais une politique efficace de transition écologique et sociale suppose ne pas opposer cet impératif à la construction de logements. Il faut sortir de certains dogmatismes pour relever les défis qui sont devant nous.
Au bout du processus législatif, les élus locaux doivent mettre en application les objectifs de la loi Climat et résilience. C'est à eux que je pense. Au dernier Congrès des maires, un point d'information sur le sujet a fait salle comble. De fait, face la complexité du dispositif, les élus restent perplexes.
Malgré la loi du 20 juillet dernier, qui a prévu des adaptations pour tenir compte des remontées de terrain, le ZAN continue d'effrayer. Les échéances sont connues : division par deux de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf) sur la décennie 2021-2031 par rapport à la décennie précédente et atteinte du ZAN à l'horizon 2050.
Des correctifs ont été prévus, comme la valorisation des efforts de renaturation dès la première décennie et de nouvelles échéances pour l'intégration des objectifs dans les documents de planification et d'urbanisme : 22 novembre prochain pour les Sraddet et autres schémas régionaux ; 22 février 2027 pour la compatibilité des Scot aux objectifs régionaux ; 22 février 2028 pour celle des PLU, PLUi et cartes communales à ces objectifs. Sans oublier la garantie rurale d'un hectare : toutes les communes ne l'utiliseront pas forcément, mais elles conserveront la possibilité de construire un équipement nécessaire à la vitalité de leur territoire.
Poursuivons le travail sur ces sujets, en tenant compte des attentes des élus locaux. Ne laissons pas croire qu'il y aurait une France à deux vitesses : une France urbaine bien dotée en ingénierie et une France qui en serait privée. Les maires demandent des moyens et un accompagnement, pas que l'État agisse à leur place.
Nous devrons créer de l'emploi et du logement dans toutes les communes, notamment petites et moyennes. Nous ne pourrons pas répondre aux besoins uniquement par la réhabilitation du bâti existant : nous aurons besoin de construire encore, mais pas n'importe comment ni n'importe où.
Je suis convaincue que les friches représentent un énorme potentiel. Dans la France rurale et périurbaine, de nombreux espaces ne demandent qu'à être recyclés. C'est du bon sens du point de vue écologique.
L'État doit s'engager davantage au côté des communes et des intercommunalités, en leur laissant de la place, au lieu de chercher à imposer une avalanche de directives. Les élus doivent garder une marge de manoeuvre sur les territoires : ils sauront agir dans le respect de l'environnement.
Si les trois décrets de décembre dernier sur la territorialisation des objectifs, la classification des zones artificialisées et la commission de conciliation marquent des progrès, les élus locaux attendent encore des réponses. Je souhaite que ce débat serve à leur apporter des précisions et à mettre en évidence les manques qui subsistent, pour mieux relever le défi social et environnemental dans nos communes. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K ; MM. Christian Bilhac et Vincent Louault applaudissent également.)
M. Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. - Moins de six mois après le vote de la loi, je remercie le groupe CRCE-K pour ce premier moment de suivi. J'ai échangé avec le rapporteur Jean-Baptiste Blanc, ainsi qu'avec Mme Létard, à qui je rends hommage. Notre objectif est d'artificialiser moins, sans obérer le développement économique. Avec le suivi de la Haute Assemblée et les remontées de terrain, nous sommes dans les meilleures conditions pour réussir. Je vous répondrai de façon globale, après vous avoir écoutés attentivement.
M. Bernard Pillefer . - L'accompagnement des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre du ZAN est crucial : souplesse et pédagogie sont nécessaires pour réussir la transition.
La loi du 20 juillet 2023 a pallié des lacunes du texte initial et apporté des modifications bienvenues. Cependant, toutes les promesses ne sont pas tenues. En particulier, la voix des territoires ruraux doit être davantage entendue : au Sénat, il est de notre responsabilité de la porter.
Projets bloqués, communes figées : les conséquences sont importantes pour la vitalité de nos territoires.
Alors que nous voulons réindustrialiser le pays et que nous connaissons une crise du logement sans précédent, nos territoires ont besoin d'accueillir de nouveaux habitants et de nouvelles entreprises, de permettre le développement des entreprises existantes et de conserver des services publics de proximité.
Or des zones d'ombre subsistent. Quel sera le calendrier de la clause de revoyure et sera-t-elle territorialisée ? La nomenclature des surfaces artificialisées sera-t-elle révisée - je pense aux abords des exploitations agricoles, dont le statut reste flou ? Le droit à l'hectare sera-t-il sanctuarisé ? Chaque territoire doit pouvoir adapter sa stratégie à sa réalité foncière.
Le Président de la République a annoncé une stratégie nationale, avec des crédits budgétaires spécifiques. Mais cela ressemble fort à un rendez-vous manqué : les élus locaux ne disposent pas d'outils fiscaux adaptés et leurs ressources diminuent, alors qu'ils doivent exercer de nouvelles compétences. Il faut un nouveau mode de décentralisation financière et fiscale. Les politiques ZAN ont un coût : qui mettra la main au portefeuille ?
Nous devons réhabiliter les dents creuses et lutter contre les passoires thermiques et les logements vacants.
Les territoires doivent bénéficier d'une ingénierie de projets et d'un accompagnement de qualité sur les plans juridique, technique et opérationnel.
Mme la présidente. - Veuillez conclure.
M. Bernard Pillefer. - Nous devons mieux prendre en compte la spécificité de nos territoires. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP)
M. Ronan Dantec . - En cette période de voeux, nous sillonnons nos territoires pour participer aux cérémonies communales. À propos du ZAN, je dis aux élus : nous sommes conscients de la contrainte, mais nous ne pouvons continuer à gaspiller nos espaces naturels, agricoles et forestiers. Ils hochent la tête... Je rêve qu'un certain président de région soit à ma place et fasse son introspection... Quel exemple pour la jeunesse que de grands élus qui se targueraient presque de ne pas respecter la loi !
Je ne nie pas les difficultés de mise en oeuvre concrète. La construction d'un habitat léger et compostable relève-t-elle de l'artificialisation ? Faut-il se fier à la comptabilité du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) ou des agences d'urbanisme locales, qui peuvent diverger ? Il faut un processus permettant d'obtenir rapidement des réponses à ce type de questions.
Les maires sont nombreux à penser que la loi aura des retombées positives sur leur territoire, par exemple en matière de requalification des friches ou de développement de nouvelles synergies. Le ZAN, c'est une nouvelle manière de penser l'attractivité des communes. C'est aussi un nouveau regard sur les espaces agricoles : dans le temps, on les voyait comme de futurs lotissements ; désormais, comme des espaces à préserver. De même, un vieux garage en ville était naguère une verrue ; aujourd'hui, c'est un potentiel de nouveaux services et de nouveaux habitants.
Je rejoins Cécile Cukierman sur les besoins d'ingénierie. Avoir conservé l'enveloppe de 250 millions d'euros pour les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), comme le proposait le Sénat, est une bonne mesure.
Approfondissons le dialogue et répondons précisément aux problèmes concrets. Dans quelques années, j'en suis convaincu, on dira que cette loi était importante et nécessaire. (Applaudissements sur les travées du GEST et sur des travées du groupe CRCE-K)
M. Pierre Barros . - Solution miracle pour les uns, danger pour la survie des communes d'après les autres, les trois lettres du ZAN font couler beaucoup d'encre.
Remettre en perspective nos politiques d'aménagement est un objectif louable : il faut se poser les bonnes questions avant de lancer un projet d'aménagement. Mais le mot d'ordre « éviter, réduire, compenser » n'est pas adapté à de nombreuses collectivités. En matière de services publics, de logement ou d'emploi, elles ont besoin de réaliser des projets, parfois sur des espaces non bâtis. La garantie de 1 hectare obtenue par le Sénat leur permet de conserver une possibilité de développement.
Il faut aussi reconvertir les friches et agir contre la hausse des prix de l'immobilier en centre-ville pour contrer l'étalement urbain. Une ville nouvelle se construit sur le plateau de Saclay, alors que l'Île-de-France n'est pas dépourvue de friches à reconvertir... Cela appelle une réflexion des collectivités aménageuses. Les pratiques alternatives sont précieuses pour développer des savoir-faire utiles à la lutte contre le réchauffement climatique.
Le ZAN intégrera un bilan entre ce qui est construit et ce qui est renaturé. Il convient de réfléchir aussi à la désimperméabilisation.
Avec les objectifs du ZAN, les communes qui ont le moins artificialisé hier sont celles qui pourront le moins artificialiser demain : c'est vécu comme une injustice.
Le Sénat a fait preuve d'agilité, élargissant les contraintes à l'échelle intercommunale. Prenons garde à ne pas créer de nouvelles aberrations. Poursuivons le travail, pour que le ZAN soit non pas un verrou, mais un outil au service d'un aménagement plus économe et plus humain. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K)
M. Christian Bilhac . - (Applaudissements sur les travées du RDSE) Je remercie le groupe CRCE-K pour ce débat.
La loi Climat-résilience a prévu la réduction de moitié de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers d'ici à 2031. Elle a été amendée en 2023.
Une politique de sobriété foncière est nécessaire, car il faut stopper l'urbanisation excessive. Mais les difficultés de mise en oeuvre de la loi sont considérables, avec une grande complexité administrative.
Dès votre nomination, monsieur le ministre, vous avez demandé aux préfets d'attendre avant de demander une réduction de moitié de la consommation des espaces. Votre décision doit être saluée.
Dans l'Hérault, pas une semaine ne se passe sans qu'une difficulté liée au ZAN soit évoquée. Comment l'appliquer sur des territoires aussi divers que des stations de montagne, un littoral et des communes rurales ? La ruralité, une fois de plus, a été oubliée dans la conception du dispositif.
J'avais proposé par voie d'amendement d'exonérer du ZAN les communes rurales de moins de 2 000 habitants dont 80 % du territoire est constitué d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Je crains que nous ayons déployé des trésors de complexité plutôt que de simplification...
Après le remplacement des plans d'occupations des sols par les plans locaux d'urbanisme, nous avons mis en place des schémas de cohérence territoriale et des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, tout cela sous la supervision de commissions Théodule. On se demande s'il ne s'agit pas d'une façon perfide de contraindre les maires à transférer leur compétence d'urbanisme...
Un projet de loi visant à favoriser le renouvellement des générations en agriculture sera présenté la semaine prochaine en conseil des ministres. Les agriculteurs souffrent : taux record de suicide, difficultés d'installation, raréfaction du foncier, accaparement des terres, revenus insuffisants. Il ne faudrait pas que le ZAN bloque l'installation de jeunes agriculteurs ou la construction de bâtiments agricoles.
Les projets d'intérêt nationaux ont été mutualisés. Dans l'Hérault, un projet hydrogène est soutenu par la région Occitanie, mais les sous-traitants sont soumis aux contraintes du ZAN : autour de Béziers, il n'y a pas de surfaces suffisantes pour les accueillir. Comment faut-il faire ?
Par ailleurs, quand sera publié le décret sur la garantie rurale de 1 hectare ?
Je crains que le manque de réalisme de ce texte ne nous conduise à remettre encore plusieurs fois l'ouvrage sur le métier... (Applaudissements sur les travées du RDSE et du groupe INDEP)
M. Frédéric Buval . - La loi du 20 juillet 2023 vise à faciliter la mise en place du ZAN tout en accompagnant les élus. Compromis entre le Sénat, l'Assemblée et le Gouvernement, elle doit beaucoup aux travaux de notre assemblée. « Co-construite », la version finale de la proposition de loi vise à donner plus de souplesse aux collectivités territoriales, sans modifier l'esprit de la loi Climat et résilience.
Délais, complexité : l'application locale des objectifs fixés en 2021 avait suscité résistances et interrogations. L'urgence environnementale ne fait plus de doute : l'artificialisation concerne 6 à 9 % des sols, 3 à 5 millions d'hectares ont connu une altération durable de leurs fonctions naturelles. La loi ZAN vise à freiner ce rythme insoutenable d'artificialisation, sans empêcher le développement pragmatique des territoires, notamment ruraux.
Réduire l'artificialisation est une priorité écologique. Le bétonnage est l'une des principales menaces sur la biodiversité, et l'imperméabilisation des sols a des conséquences désastreuses en cas d'inondation ou de canicule. C'est aussi une priorité économique, car la perte de surfaces agricoles menace notre souveraineté alimentaire.
C'est donc en responsabilité et sur la base d'une confiance mutuelle qu'un accord a été trouvé en CMP pour assouplir les règles et instaurer une garantie rurale minimale de développement.
Les communes pourront définir avant 2031 des zones pour des opérations de renaturation, préempter des terrains et espaces urbanisés à désartificialiser. Les délais de mise en conformité des documents de planification ont été allongés, pour certains jusqu'en 2027. Enfin, un espace de dialogue territorial est créé au sein des conférences régionales de gouvernance.
Le Gouvernement a retranscrit des dispositions adoptées par le Sénat dans trois nouveaux décrets d'application, publiés le 27 novembre dernier.
Nous pouvons nous féliciter des outils que le texte mobilise pour accompagner les élus. Des améliorations sont possibles - je pense particulièrement aux outre-mer, où la problématique du foncier est encore plus prégnante.
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - C'est vrai !
M. Frédéric Buval. - Les élus sont soumis à des injonctions contradictoires - protéger l'environnement et répondre à l'urgence économique et sociale -, tout en étant exposés aux catastrophes naturelles. La forte spéculation foncière entraine une inexorable diminution du foncier agricole. En Martinique, la surface agricole utile (SAU) a baissé de 1 000 hectares par an depuis vingt ans, soit 30 %. L'efficacité des outils juridiques censés inverser la tendance pose question. Ainsi, les commissions de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) émettent un avis conforme en outre-mer, contre un avis simple dans l'Hexagone. Pourquoi cette discrimination, source d'incompréhension et de contentieux ? (Applaudissements sur les travées du RDPI ; M. Pierre Barros applaudit également.)
M. Christian Redon-Sarrazy . - Ce débat est l'occasion de relayer les interrogations de nombreuses régions sur le ZAN. La loi leur accorde neuf mois supplémentaires pour finaliser les Sraddet, mais les écarts d'avancement illustrent les disparités régionales en termes d'artificialisation et de stratégie de réduction de la consommation foncière.
Premier point de vigilance, le décompte des nouveaux projets. En Nouvelle-Aquitaine, l'État comptabilise quatorze grands projets nationaux pour une surface de 1 100 hectares, mais ne prévoit que 700 hectares pour le Grand projet ferroviaire du Sud-Ouest, qui en consommera 2 000 de plus... Les élus attendent un changement du mode de calcul, sans quoi ces 2 000 hectares devront être mutualisés à l'échelle régionale.
En dix ans, 63 % du flux de consommation d'espaces a été dévolu à la construction de logements. Sur ce point, on relève de criantes disparités. Certaines régions comptent une majorité d'EPCI qui ont très peu consommé, de manière très peu efficace ; d'autres, à forte attractivité économique et touristique, ont beaucoup consommé, avec efficacité. Pour d'autres encore, le résultat est plus contrasté entre habitat et activité. Tout dépend du degré d'urbanité des territoires et de leurs contraintes géographiques ou économiques.
On assiste à des situations paradoxales, avec coexistence d'une augmentation de l'artificialisation liée aux logements et du nombre de logements vacants. Difficile, pour les élus, de concilier réduction drastique de la consommation foncière et production de logements sociaux ou destinés aux étudiants et saisonniers...
Plutôt que de petits aménagements, il faut changer de méthode : densifier les opérations d'aménagement et privilégier les espaces déjà artificialisés - logements vacants, friches industrielles et commerciales... Des propositions en ce sens ont été avancées lors de l'examen du budget.
Il faudra aussi une incitation fiscale, car la taxe sur le foncier bâti ou la cotisation foncière des entreprises n'incitent pas à la sobriété foncière, et la très faible rentabilité de la fiscalité sur le foncier non bâti pousse à l'artificialisation.
Le Sénat a plaidé dès l'origine pour une territorialisation de la mise en application du ZAN. Il faut étudier de près les dynamiques territoriales et prendre en compte les efforts déjà réalisés.
Les collectivités ont besoin d'outils et d'accompagnement dédiés.
Six mois après l'adoption de la loi, de nombreuses questions ont été soulevées. Nous attendons les réponses du Gouvernement. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)
M. Jean-Baptiste Blanc . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Je remercie à mon tour la présidente Cukierman pour ce débat. Nous pensions avoir réglé le sujet du ZAN, mais « ça s'en va et ça revient, c'est fait de tout petits riens... » (Sourires)
Nous avons vécu le plus dur au moment de la loi Climat et résilience, qui imposait une démarche descendante. Vous avez suspendu les décrets de votre prédécesseur, monsieur le ministre, et, sans doute parce que vous êtes un élu local, su entendre le Sénat.
Nous avons construit ensemble un nouveau texte, voté en juillet dernier et, depuis lors, décliné progressivement. Il vise à faciliter la mise en oeuvre du ZAN : il prévoit plus de temps, une nouvelle gouvernance et une meilleure définition des grands projets, une garantie universelle et de nouveaux outils, comme le sursis à statuer et le droit de préemption.
Toutefois, au gré des cérémonies des voeux et des polémiques, le sujet revient. Il faut prendre cette inquiétude au sérieux. J'ai moi-même interrogé le Gouvernement sur les COP régionales - nous plaidons pour la territorialisation, mais il y a un problème de mise en oeuvre. Le guide et les fascicules publiés par le ministère ne reflètent pas toujours ce qui a été voté. Nous la ferait-on à l'envers ? Il y a de nouveau un malaise dans le ZAN, une peur sur la ville... Or la confiance est clé.
Nous traversons une crise immobilière inédite : les faillites d'agences immobilières ont doublé en un an ; il faudra mettre sur le marché 7,8 millions de logements d'ici 2050 ; les artisans craignent l'essoufflement du marché de la rénovation.
Le Sénat s'interroge sur la planification à coups de PowerPoint, qui ne devra pas exclure les élus. De quoi le ZAN est-il le nom ? D'un certain modèle de société : fin programmée du modèle pavillonnaire, du bureau, de la voiture, de la piscine, de l'accès à la propriété... Tout cela sur fond de crise démographique - au point que les 3,1 millions de logements vacants suffiraient finalement à nos besoins.
Je ne reviens pas sur les déclarations des élus, celle de Laurent Wauquiez, mais aussi du maire d'Alès ou du président du conseil départemental des Hautes-Pyrénées.
Le livre blanc de Services conseil expertises et territoires (Scet) rappelle qu'il y a une soif d'ingénierie.
La réponse du Sénat, c'est ce débat, c'est une nouvelle mission de suivi, une mission sur le volet financier et fiscal - j'en remercie le président Larcher. Elle devra aussi se pencher sur les enjeux fonciers et environnementaux, de santé des sols, d'hydrologie régénérative. Nous sommes sur un fil, sans savoir de quel côté nous allons tomber. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; Mme Cécile Cukierman applaudit également.)
M. Pierre Médevielle . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Au moment du vote de la loi Climat et résilience, j'avais souligné les contraintes que le ZAN entraînerait pour les territoires. Nous proposions des pistes pour en faciliter l'application - hélas rejetées. Les élus n'ont pas tardé à faire remonter leurs inquiétudes devant les entraves au développement de leur territoire.
Sur l'initiative du Sénat et avec le soutien du Gouvernement, la loi du 20 juillet 2023 a apporté certaines corrections. Pour renouer avec la souveraineté industrielle, nous devons faciliter les implantations, en accompagnant les acteurs de terrain. Il fallait des règles plus flexibles pour s'adapter aux spécificités de chaque territoire : c'est tout le but de la différenciation.
Le groupe Les Indépendants s'est engagé sur certains points, comme les interactions pondérées entre ZAN et industrialisation, la surface minimale de développement rural, la prise en compte des territoires soumis au recul du trait de côte, à la loi Montagne ou Littoral.
Les décrets ont fait taire les peurs, même si des zones d'ombre demeurent. Je salue l'engagement du ministre Béchu, qui a fait preuve d'écoute et de bon sens, pour aboutir à un texte plus satisfaisant.
Nous devrons poursuivre nos efforts pour tenir nos objectifs.
Je reste surpris que nous débattions si rapidement après l'adoption de la loi et la publication des décrets. Patience, laissons la loi produire ses premiers effets.
J'ai pu vérifier sur le terrain l'acceptation de ces nouvelles contraintes. Les élus conviennent qu'il faut reconquérir ces espaces ruraux et urbains. Concentrons-nous sur la première période de réduction de 50 % de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Ne brûlons pas les étapes !
Reste à répondre à certaines questions d'intérêt local : la mutualisation de la garantie minimale au niveau intercommunal, le droit à l'expérimentation, l'évaluation des surcoûts, la compensation et la renaturation, la réorientation de certains dispositifs fiscaux.
La mise en place du ZAN n'est pas encore aboutie. Comment assurer une application pragmatique et comment fournir aux élus une ingénierie suffisante pour pallier leur manque criant de moyens ? (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)
M. Guislain Cambier . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) L'acronyme ZAN fait son chemin, mais les interrogations demeurent. Les malfaçons originelles illustraient la déconnexion à l'égard des préoccupations des élus locaux. Comment allait-on accueillir de nouveaux sites industriels ? Concilier sobriété foncière et crise du logement ?
Sous l'impulsion de Valérie Létard et de Jean-Baptiste Blanc, le Sénat a répondu à certaines de ces questions dans la loi du 20 juillet, dont le Gouvernement a publié les décrets d'application. Cependant, des zones d'ombre subsistent.
Sur la mise en oeuvre de la garantie rurale, d'abord, et sa mutualisation au niveau de l'EPCI. Les plus petites communes ne doivent pas être à la merci d'une contractualisation par les communes plus importantes. L'État ne doit pas non plus saisir cette occasion pour obliger des communes à rejoindre une intercommunalité. La libre administration ne doit pas être une fiction !
Sur les coûts partis, ensuite. La situation est intenable pour certaines communes dont les droits à artificialiser de la période 2021-2031 sont d'ores et déjà consommés. Il faudrait repousser la date de début de comptabilisation à 2024 : la date de mi-parcours, c'est 2035, pas 2030. Le calendrier pose d'ores et déjà des difficultés pour les collectivités dont les documents d'urbanisme sont en cours de révision. Ainsi, dans le Nord, les lettres de cadrage de l'État anticipent des décisions qui relèvent exclusivement des collectivités.
Les projets d'envergure nationale et européenne sont connus, mais sur quels critères cette liste a-t-elle été conçue ? Comment limiter la fracture territoriale, alors que la Bretagne accueille trois fois moins de projets que la région Grand Est ? Quelle est la clé de répartition ?
La mobilisation des friches, coûteuse, soulève la question des moyens. Le fonds vert est insuffisant, notamment dans les Hauts-de-France, où les 500 millions d'euros annoncés ont été réduits d'un tiers.
Reste à ouvrir le volet fiscal et financier du ZAN. Quelle péréquation ? Quel impact et quelle solidarité entre pôle de développement et auréole ? Il faut définir une vision de l'aménagement du territoire. Nous attendons vos réponses, monsieur le ministre. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP)
M. Sébastien Fagnen . - Le ZAN est sur toutes les lèvres et dans tous les esprits, et entraîne des craintes sur l'avenir des communes rurales. Depuis Paris et le désert français de Jean-François Gravier et les lois de décentralisation des années 1980, jamais notre pays n'a connu un tel changement de paradigme dans sa façon d'aménager le territoire, un tel défi territorial.
Nous devons faire preuve d'audace, de courage et de pragmatisme.
Si le ZAN s'inscrit dans une nomenclature stabilisée, nous devons être agiles dans sa mise en oeuvre.
La France s'enfonce dans une crise du logement qui entraîne des millions de citoyens avec elle, avec une baisse historique de la construction. Nous avons besoin de 300 000 logements par an. Il faut adapter notre politique et porter une nouvelle vision du prêt à taux zéro (PTZ) pour la construction individuelle.
Les obstacles juridiques fragilisent la réhabilitation de milliers d'hectares de jachère ou de friche, pourtant essentielle pour réindustrialiser notre pays et développer les énergies renouvelables.
Le ZAN doit toujours mieux répondre aux spécificités territoriales, avec plus d'équité. Selon la Scet, les territoires sont inégalement outillés. Il faut aider les communes littorales soumises au recul du trait de côte. Un amendement du groupe SER au PLF 2024 prévoyait un fonds spécifique aux communes rurales pour reconvertir le bâti vers des logements à prix maîtrisé.
Nous voulons renforcer l'administration territoriale de l'État pour l'accompagnement en ingénierie. L'agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et le Cerema restent des opérateurs descendants. Il faut plutôt renforcer les moyens des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) et sortir d'une vision de court terme.
Comment le Gouvernement entend-il développer les capacités d'ingénierie au coeur des collectivités territoriales, pour qu'aucun territoire ne soit laissé-pour-compte ? (Applaudissements sur des travées du groupe CRCE-K)
Mme Anne-Marie Nédélec . - Personne ne remet en cause le principe de sobriété foncière, mais la méthode suscite des incompréhensions chez les élus locaux. On ne peut ni régler la question par une équation mathématique ni déconnecter la sobriété de l'aménagement du territoire.
En effet, la division par deux pénalise les élus vertueux qui avaient encouragé la reprise de maisons vides au lieu de développer des lotissements - cela m'est arrivé en tant que maire il y a quelques mois. Il faut plutôt freiner l'expansion des métropoles et donner un nouveau souffle à des territoires en déprise dont les efforts commençaient à porter.
La garantie rurale est un espoir pour ces collectivités territoriales, mais l'approche est uniforme. Il faut de la différenciation et de la territorialisation.
La réhabilitation des friches serait suffisante pour couvrir les besoins ? C'est vrai arithmétiquement, mais en ce cas, pourquoi ne pas avoir privilégié ce point avant de prévoir des normes drastiques ?
Que faire quand les propriétaires ne veulent ni vendre ni réhabiliter ? L'élargissement du droit de préemption ne résout pas le problème du manque de moyens.
La reprise des friches industrielles est très complexe, avec des contraintes et des délais trop importants. En outre, construire en hauteur n'est pas toujours possible. Dans mon pays de forges, on ne peut empiler des presses de 8 000 tonnes. Enfin, les services instructeurs bloquent des projets, même modestes. Il faut mieux accompagner en ingénierie et redimensionner le fonds friches, insuffisant.
Réindustrialiser et simplifier nécessite de revoir la copie.
Lors de la dernière campagne sénatoriale, en Haute-Marne, tous les élus m'ont parlé du transfert imposé de la compétence eau et assainissement et du ZAN. Incompréhension et colère font face à cette décision ruralicide. Le monde rural doit toujours accueillir artisans et entreprises. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et CRCE-K)
M. Jean-Claude Anglars . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Le vote de la loi de 2023 résultait d'un long processus et de la constance du Sénat, qui voulait une mise en oeuvre pragmatique du ZAN. Après des négociations difficiles, la CMP est parvenue à un accord, au prix du retrait de certaines dispositions votées par le Sénat, dont la prise en compte des bâtiments agricoles.
La question des bâtiments agricoles sera traitée par décret, alors que leur exclusion des surfaces artificialisées avait été adoptée par une très large majorité au Sénat le 14 mars 2023, pour éviter de stigmatiser les agriculteurs et de bloquer le développement des zones rurales. Dès le 13 juillet, le groupe Les Républicains a annoncé sa vigilance sur ce sujet.
Mme Cécile Cukierman. - Exactement !
M. Jean-Claude Anglars. - Nous avions été très réservés sur la rédaction du décret. Malgré plusieurs échanges - sans le ministère de l'agriculture -, nous n'avons pas eu de réponse de votre cabinet sur notre demande d'entretien avec Cécile Cukierman, Michel Canévet et Frédérique Espagnac.
Le Sénat n'a pas été consulté sur ce sujet, alors que cela aurait permis d'éviter une rédaction alambiquée qui inscrit les bâtiments agricoles dans la nomenclature des surfaces artificialisées. Certes, cela ne concerne que l'agrandissement, mais n'est prévue que la possibilité et non l'obligation de réserver une part pour des projets agricoles.
Vous avez refusé toutes nos solutions sur un sujet plus politique que technique. Au moment où les agriculteurs sont en colère, voulez-vous toujours d'eux en France ? Exclurez-vous les bâtiments agricoles des surfaces artificialisées ? (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et CRCE-K ; M. Guislain Cambier applaudit également.)
M. Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires . - Le sujet, c'est ce qui se passe depuis la loi Climat et résilience. On a plus artificialisé en 50 ans qu'en 500 ans, avec certes une baisse depuis les années 2000 - mais c'est l'équivalent du département des Yvelines, cher à Gérard Larcher, qui a été bétonné ces dix dernières années.
Experts et scientifiques sont unanimes : lutter contre l'étalement urbain entraîne des bienfaits et préserve la biodiversité. Ce n'est pas anecdotique, notamment pour les insectes pollinisateurs, dont le service rendu est incalculable.
Les espaces naturels, agricoles et forestiers stockent du carbone, contrairement aux espaces artificialisés, qui en renvoient et qui participent au réchauffement.
Cela participe aussi de l'adaptation. Dans le Pas-de-Calais, les habitants s'interrogeaient sur les autorisations d'étalement urbain. Malheureusement, cette prise de conscience a été payée au prix fort.
En outre, cela est favorable au grand cycle de l'eau et aux écoulements. Il n'y a pas de meilleure retenue que les nappes phréatiques.
La souveraineté alimentaire, mentionnée par Christian Bilhac, est cruciale. Nous devons conserver des espaces pour produire, car nous aurons moins de ressources et il y aura plus de monde sur la planète.
Il ne faut pas arrêter de construire, mais limiter le rythme de progression. D'ailleurs, la crise du logement n'est pas liée au ZAN, sinon il n'y aurait pas le même problème en Allemagne, en Belgique, en Espagne...
La loi du 20 juillet 2023 a amené de nombreuses avancées comme la garantie rurale, la commission de conciliation, les projets d'envergure nationale et européenne... Il reste encore beaucoup à faire. Prenons le temps de nous voir davantage pour ajuster.
Nous avons publié un guide gratuit de seize pages seulement (l'orateur brandit le fascicule), abondamment illustré. Il reprend des engagements importants comme les zones d'aménagement concerté (ZAC), qui peuvent être rattachées à la période précédente.
J'ai fait des ateliers, notamment à Dieppe, pour m'assurer que les projets nationaux ne remettaient pas en cause la réindustrialisation. En Auvergne-Rhône-Alpes, j'ai animé une COP régionale avec le président Laurent Wauquiez, devant 400 personnes : j'ai vu que de nombreux élus voyaient l'utilité de conserver les espaces.
Des centaines de projets sont remontés. Nous avons communiqué une liste aux présidents de région pour décider des projets d'envergure nationale ou européenne, pour lesquels nous avons un forfait jusqu'en 2031. Certains projets ne seront pas finis à cette date, comme les EPR : ils compteront pour zéro.
Pour la première catégorie, celle des projets achevés d'ici à 2031, nous ne tenons compte que de l'emprise de l'ouvrage et non celle du chantier, utilisation temporaire de l'espace. Dans cette catégorie, nous pouvons retenir des zones occupées par des sous-traitants, à condition que l'on connaisse les porteurs des projets. Je pense à Béziers.
Nous soumettrons ce décret au public et la commission de conciliation permettra de modifier la liste. Ces listes seront révisables tous les ans, souplesse voulue par le Sénat.
Vous avez raison sur l'accompagnement budgétaire des communes. Nous avions déposé un dispositif, déclaré irrecevable lors de l'examen du projet de loi de finances, selon lequel un terrain devenu constructible faisait l'objet d'une redevance partagée entre la commune et l'Agence de l'eau, afin d'inciter sans créer d'effet d'aubaine - 7 000 communes ont des dispositifs de surtaxes dans de tels cas. C'est Jean-Baptiste Blanc qui a soulevé ce sujet au coeur de nos travaux.
En 2023, 1 225 hectares de friches ont bénéficié du fonds vert, et 685 hectares ont été renaturés, pour 479 millions d'euros. Deux mille hectares, c'est 20 % de plus que ce que nous prévoyions, sachant que le fonds vert passe de 2 milliards à 2,5 milliards d'euros, avec une massification de l'effort sur les friches.
Sur l'ingénierie, les 250 millions d'euros du PCAET seront finalisés et un pacte entre toutes les agences - Ademe, ANCT, Cerema - sera conclu.
Nous allons publier les aides que l'État octroie.
Mme Cécile Cukierman. - Vous aurez notre soutien !
M. Christophe Béchu, ministre. - Monsieur Anglars, je ne peux vous laisser dire que le Sénat n'a pas été associé à la rédaction des décrets. C'est un texte pour le monde agricole, première victime de l'étalement urbain.
C'est sur la garantie rurale que nous avons le moins de recul, avec deux difficultés : les territoires avec peu de communes, et d'autres, comme la Normandie, qui en ont tellement que la somme des garanties pose problème. Mon prochain atelier sera dans le Calvados ou la Manche.
Je prends le point des outre-mer : les commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) posent une difficulté particulière. Nous devrons regarder les rigidités actuelles.
Je conclus sur une citation : « Ces articles ne sont pas seulement manifestes d'une défiance à l'égard des communes, peu compatible avec l'esprit des lois de décentralisation. Ils ont deux conséquences fâcheuses : ils leur retirent la maîtrise générale de la conception et de la définition de leur politique d'urbanisation ; de façon tout aussi inopportune, ils soustraient toute marge de souplesse à l'application de[s] dispositions ». Ces mots sont ceux de Josselin de Rohan, dans son rapport sur la loi Littoral. (M. Ronan Dantec apprécie.) Or personne ne la remet en cause aujourd'hui.
Le ZAN est un basculement. Dans quelques années, personne ne contestera le fait de concilier développement économique et écologie. C'est pour moi une immense fierté et c'est tout le sens de cette chambre, pragmatique et à l'écoute des élus. (Applaudissements sur les travées du RDPI ; M. Pierre Médevielle applaudit également.)
Mme Cécile Cukierman, pour le groupe CRCE-K . - Il est utile de prendre des rendez-vous réguliers sur ce sujet : ce débat en est un, les initiatives régionales et départementales en sont d'autres, comme la commission en cours de mise en place.
Nous voulons tous réussir l'aménagement du territoire. Pour cela, nous devons sortir des positions dogmatiques. Cependant, nous voulions pointer des difficultés. Il ne peut y avoir de généralisation et d'uniformisation en matière d'aménagement du territoire, comme il y a terres agricoles, et terres agricoles.
Dans la Loire, il y a trente ans, les meilleures terres agricoles ont été artificialisées. Les élus n'ont pas été hors la loi, la direction départementale des territoires (DDT) d'alors n'a pas fait n'importe quoi : la logique était différente. Mais on ne peut avoir une loi ZAN censée préserver l'agriculture tout en interdisant la construction de bâtiments agricoles ! En outre, certaines terres dites agricoles ne le seront plus, car l'agriculture de demain ne se fera pas comme celle d'hier : il faudra un travail d'une finesse comparable à celle de la dentelle du Puy.
Nous sommes attachés au principe d'une République une et indivisible. Ce principe se renforcera, parce que nous partirons de la différence entre les territoires, une véritable richesse.
Vous n'avez pas tort, monsieur le ministre : dans dix ans, les mentalités auront changé. Mais si nous voulons collectivement relever ce défi, nous ne devons laisser personne sur le carreau.
La loi irrite parce qu'elle est le paroxysme d'une multiplication de difficultés, de normes, d'un État pas aussi présent territorialement qu'il le devrait. Il faut désagencifier au profit de l'État territorial, dans nos préfectures et sous-préfectures. Reconstruire et aménager, c'est se confronter à la réalité des friches, du patrimoine, de l'accessibilité du foncier et à la volonté, unanime, des élus de voir leur population bien vivre sur leur territoire aujourd'hui, et d'accueillir de nouvelles populations pour bien y vivre demain.
Je vous remercie pour la qualité de nos échanges. (Applaudissements)
Prochaine séance, mardi 23 janvier 2024, à 14 h 30.
La séance est levée à 16 heures.
Pour le Directeur des Comptes rendus du Sénat,
Rosalie Delpech
Chef de publication
Ordre du jour du mardi 23 janvier 2024
Séance publique
À 14 h 30
Présidence : M. Dominique Théophile, vice-président
Secrétaires : M. François Bonhomme, Mme Nicole Bonnefoy
1. Proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sureté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste, présentée par M. François-Noël Buffet et plusieurs de ses collègues (texte de la commission n°259, 2023-2024) (demande du groupe Les Républicains)
2. Proposition de loi visant la prise en charge par l'État de l'accompagnement humain des élèves en situation de handicap sur le temps méridien, présentée par M. Cédric Vial et plusieurs de ses collègues (texte de la commission n°251, 2023-2024) (demande du groupe Les Républicains)