Intégration d'une commune à un PNN et à un PNR
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à permettre à une commune d'être intégrée, pour une partie de son territoire, à un parc naturel national (PNN) et, pour une autre partie, à un parc naturel régional (PNR), présentée par M. Jean Bacci, à la demande du groupe Les Républicains.
Discussion générale
M. Jean Bacci, auteur de la proposition de loi . - Ma courte proposition de loi corrige une situation apparue en 2006, lors de l'adoption de la loi Giran, qui interdisait à une commune d'appartenir à deux parcs différents.
Depuis, la Guyane a bénéficié d'une dérogation pour qu'une commune soit membre à la fois d'un parc national et d'un PNR.
Le même problème se pose aujourd'hui dans le Var, où la région souhaite créer un nouveau PNR « Massifs des Maures, Estérel, Tanneron » qui engloberait des communes faisant déjà partie d'un parc national. En effet, le parc national de Port-Cros protège leurs parties maritimes, mais leurs parties agricoles ou forestières ne sont pas protégées.
Les ministres Béchu et Pannier-Runacher étaient d'accord, mais il nous fallait un véhicule législatif, d'où cette proposition de loi. Désormais, une commune pourra appartenir à un parc national pour une partie de son territoire et à un PNR pour une autre, sans que les territoires concernés se chevauchent.
Les services du ministère de l'environnement y étaient favorables : j'espère qu'il en est de même avec le nouveau ministre... (M. Mathieu Lefèvre sourit.)
Mme Kristina Pluchet, rapporteure de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - Je remercie Jean Bacci pour son initiative.
Mercredi dernier, la commission a adopté ce texte à l'unanimité et je ne doute pas de la position du Sénat aujourd'hui.
Cette proposition de loi supprime un obstacle juridique issu de la loi du 14 avril 2006 : une commune ne peut être doublement zonée, au sein d'un parc national et d'un PNR.
À l'époque, le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, Jean-Pierre Giran, avait souhaité une cloison étanche entre zonages, afin d'éviter la superposition d'outils de gestion et de limiter les injonctions contradictoires sur un même territoire. Cette disposition a perduré sans susciter de difficulté particulière jusqu'au projet de création d'un PNR « Massifs des Maures, Estérel, Tanneron », porté par la région Sud - Provence-Alpes-Côte d'Azur (Paca). Certaines communes du littoral varois devraient donc choisir entre l'appartenance au parc national de Port-Cros ou adhérer en 2028 à ce nouveau PNR...
L'article unique de cette proposition de loi reprend une exception législative introduite pour la Guyane, où la double appartenance est possible compte tenu de la superficie des communes guyanaises - 18 300 kilomètres carrés pour Maripasoula... Le présent texte fait de cette exception la règle.
Mais quid des réserves du législateur de 2006 ? Et quels bénéfices une commune peut-elle tirer de ce double zonage ?
De mes échanges avec les représentants des parcs nationaux, ainsi qu'avec les équipes du ministère, il ressort que seules 22 communes seraient concernées par un double zonage : les effets de la proposition de loi sont donc limités. En outre, la proposition de loi est proportionnée : le double zonage ne concernera pas toute la commune. Ainsi de la commune d'Hyères : pour sa zone littorale, elle serait membre du parc national de Port-Cros et pour sa partie terrestre, du nouveau PNR ; les deux territoires ne se chevaucheront pas. Point d'enchevêtrement des compétences, donc.
Ces dispositions pourront concerner les communes situées dans l'aire d'adhésion d'un parc national, ainsi que celles incluses dans son aire optimale d'adhésion - qui peuvent adhérer à la charte du parc même après sa création. Elles pourront participer au fonctionnement du syndicat mixte du PNR en cas de recoupement des deux zonages.
Le double zonage favorisera le développement de corridors écologiques entre les forêts et les milieux aquatiques. Les communes concernées pourront revendiquer cette double appartenance.
Cette proposition de loi est équilibrée, bien construite et adaptée aux besoins de nos territoires.
Il est toutefois impératif que les établissements publics gestionnaires des parcs nationaux et les syndicats mixtes gestionnaires des PNR travaillent en bonne intelligence. Monsieur le ministre, les modalités de cette coopération devront être inscrites dans les chartes des parcs concernés.
La commission vous invite à adopter cette proposition de loi consensuelle et pragmatique.
M. Michel Masset. - Bien !
M. Mathieu Lefèvre, ministre délégué chargé de la transition écologique . - Permettez-moi de m'associer à l'hommage rendu à vos collègues Gilbert Bouchet et Daniel Hoeffel.
C'est un honneur pour moi de m'exprimer pour la première fois devant vous au nom du Gouvernement.
Je salue le consensus entourant ce texte qui affirme notre ambition collective : protéger nos sites d'exception et notre biodiversité.
Je salue les travaux de M. Bacci et de Mme Pluchet.
Ce texte traduit la volonté des territoires et de l'État d'agir ensemble pour préserver les 11 parcs nationaux et les 59 PNR, dont le rôle est crucial à l'heure du dérèglement climatique. Les premiers protègent, dans 526 communes - 8,5 % du territoire - , des espaces d'exception où la nature reste souveraine ; les seconds accompagnent le développement local dans plus de 5 000 communes et sur 19 % du territoire, conciliant activités humaines et protection des ressources naturelles. Nous pouvons nous féliciter de ce maillage exceptionnel.
Mais certaines communes se trouvent à la croisée de plusieurs périmètres : ainsi du projet de création du PNR des Maures. C'est un cas précis, mais de telles situations peuvent se reproduire. Je salue donc l'initiative de M. Bacci, qui a pris ce sujet à bras-le-corps.
Sarah El Haïry et Agnès Pannier-Runacher ont soutenu la demande de Renaud Muselier et le Gouvernement s'inscrit pleinement dans la lignée de ce soutien.
Le verrou juridique de 2006, qui visait à éviter la superposition d'outils de gestion et à limiter les injonctions contradictoires sur un même territoire, n'a plus lieu d'être : la protection de la biodiversité ne se pense plus dans des espaces clos. Bien entendu, le texte empêche tout recoupement de zonage au sein d'une même commune : nul enchevêtrement de compétences, donc.
Ce nouveau cadre de gestion des espaces naturels sera plus clair, plus efficace, plus souple et mieux adapté à la diversité des communes.
Oui, les établissements gestionnaires des parcs contigus devront coopérer étroitement : le Gouvernement y veillera, madame la rapporteure.
Je salue l'unanimité dont ce texte a fait l'objet en commission et sais que nos débats s'inscriront dans ce même esprit de consensus, au service des territoires et de la protection de notre patrimoine naturel.
Mme Marie-Laure Phinera-Horth . - Voici un texte de bon sens ! Certaines communes du Var souhaitaient être intégrées au futur PNR des Maures, en sus du parc national de Port-Cros. Mais le droit en vigueur l'interdisait : en effet, le législateur de 2006 avait souhaité une cloison étanche entre parc national et PNR.
Cette règle n'avait jamais été remise en cause, à l'exception d'une dérogation pour la Guyane. Mais le problème se pose désormais dans d'autres territoires, justifiant l'adoption de cette proposition de loi. Le RDPI votera ce texte qui répond à un besoin concret de clarification.
Mais pour que cela soit une réussite, il faut que les gestionnaires des parcs naturels contigus collaborent. Le Gouvernement devra y veiller dans ses instructions aux services et aux opérateurs.
M. Michaël Weber . - Je suis satisfait de constater que ce texte intéresse la majorité sénatoriale. Alors que les politiques environnementales sont régulièrement battues en brèche par la droite, j'y vois la promesse d'un retour à un débat constructif sur l'écologie et la reconnaissance de la contribution majeure des aires protégées. En effet, les parcs nationaux et les PNR protègent l'environnement, au plus près des territoires, en s'appuyant sur une ingénierie et une gouvernance locale.
Pourtant, les parcs nationaux n'ont pas été épargnés dans le budget pour 2025 : leurs crédits fléchés ont chuté de plus de moitié et leur plafond d'emploi a encore diminué. Désormais, les parcs ne peuvent plus couvrir leurs dépenses de fonctionnement incompressibles.
Le rapport de Christine Lavarde sur les agences de l'État proposait sans aucune concertation - et probablement sans aucune connaissance du travail mené sur le terrain...
Mme Christine Lavarde. - Sympa !
M. Michaël Weber. - ... la suppression pure et simple des parcs nationaux et la recentralisation de leurs compétences. Le Sénat n'est pas à une incohérence près...
Je suis persuadé que la réussite des politiques environnementales dépend d'une gouvernance ancrée localement - voyez la composition des conseils d'administration des parcs nationaux. Cette gouvernance locale a aussi contribué à la réussite des PNR, présidés par un élu local. Ces politiques de transition écologique, qui émanent des territoires, sont concrètes et innovantes ; elles répondent aux attentes de la population. Renaud Muselier est à l'initiative de la création d'un nouveau PNR, car c'est une compétence régionale.
Un parc national est composé d'un coeur, réserve naturelle protégée réglementairement, et d'aires d'adhésion en périphérie, protégées contractuellement. Le statut d'une commune classée en aire d'adhésion d'un parc national est équivalent à celui d'une commune adhérant à un PNR : l'adhésion à un PNR n'est donc pas un moyen de contourner l'application d'une réglementation plus stricte.
Les représentants des parcs nationaux et des PNR ne voient pas d'objection à cette évolution législative : il n'y aura pas de conflits de gouvernance, car les aires ne se chevauchent pas. Il n'y a donc pas d'objection à adopter cette proposition de loi qui va dans le bon sens.
Mme Marie-Claude Varaillas . - L'histoire des parcs naturels, créés en 1967, est liée à la défunte Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (Datar). Il s'agissait de préserver les ressources naturelles et patrimoniales en s'appuyant sur les collectivités territoriales et leurs élus.
Préserver l'environnement ne devrait pas être une affaire de périmètre, mais bien une règle générale. L'an dernier, la COP sur la biodiversité a rappelé l'engagement de protéger 30 % des espaces naturels et maritimes d'ici à 2030.
Plus que celle des périmètres, la question des moyens pour veiller au respect des règles est essentielle. Je pense à la suppression de 3 000 postes de fonctionnaires de l'État dans le budget pour 2026, ainsi qu'au non-remplacement d'un fonctionnaire sur trois à partir de 2027... Comment l'Office français de la biodiversité (OFB) et l'Ademe seront-ils concernés ? La proposition de loi de simplification du droit de l'urbanisme a aussi mis à mal le droit de l'environnement.
Mon groupe votera ce texte qui permettra à 22 communes d'être incluses à la fois dans un parc national et dans un PNR. Mais il en faudra beaucoup plus pour répondre aux enjeux environnementaux, après cet été - le troisième plus chaud de l'histoire de France.
La protection de l'environnement et la transition écologique ont un coût, mais comme le rappelait le Premier président de la Cour des comptes, « la transition est nettement moins coûteuse que l'inaction ». Alors que pour les magistrats de la rue Cambon la transition doit être menée sans délai, la préoccupation écologique semble être passée au second plan de l'actualité.
M. Ronan Dantec . - La présente proposition de loi répond à une situation concrète dans le Var. Ce texte était attendu tant le massif des Maures fait partie de l'imaginaire provençal : il suffit de « s'enfoncer dans le dédale des collines pour éprouver aussitôt sensuellement leur magie. Tout y est mystérieux, flou, presque aquatique. Les sous-bois s'enchevêtrent d'une telle diversité d'espèces végétales qu'on a l'impression d'avancer dans un désordre pensé comme une oeuvre d'art », écrivait Serge Rezvani en 1979.
Ces forêts de chêne-liège ont beaucoup souffert ces dernières années. En 1990, j'ai traversé ces massifs après l'incendie de Cogolin - le paysage était lunaire. Depuis, d'autres incendies ont dévasté le massif, notamment en 2021. D'où la proposition de Renaud Muselier d'un faire un PNR, pour plus de gardes forestiers et de pompiers, notamment.
Les moyens seront-ils maintenus, monsieur le ministre ? Et où en sont les deux programmes de remplacement des canadairs vieillissants ? C'est une urgence absolue !
Entendons les alertes du Conseil national de la protection de la nature - instance importante de notre démocratie environnementale qui ne doit pas disparaître : l'empilement des statuts et la fragmentation des aires de protection pourraient fragiliser la cohérence des politiques publiques territoriales.
Bienvenue dans le PNR des Maures ! Mais sans moyens humains et financiers pérennes, sans volonté politique, nous en resterons aux intentions. Nous voulons un engagement de long terme et espérons que le président de région y mettra les moyens.
Le GEST votera ce texte, qui nécessitera un dialogue renforcé avec les acteurs locaux et notamment les défenseurs de la biodiversité, victimes d'attaques insupportables. (Applaudissements sur les travées du GEST et du groupe SER)
M. Michel Masset . - En permettant à une commune d'appartenir à deux parcs naturels, on ne la divise pas, on reconnaît sa richesse.
Pourquoi conserver un cadre rigide quand les réalités territoriales appellent à plus de souplesse ? Le législateur avait interdit l'adhésion simultanée à un PNR et à un parc national, mais la rigidité de ce cadre normatif n'est plus nécessaire.
Nous pouvons proposer une solution équilibrée, sans atteinte à l'efficacité des deux dispositifs. En l'absence de superposition des périmètres, le risque de conflit de compétences est nul. C'est donc un texte de bon sens : la rigueur administrative ne prendra plus le pas sur la protection et la valorisation de notre environnement.
Notre droit s'adapte à la diversité des réalités locales. C'est un geste de confiance envers les collectivités territoriales, qui savent ce qui fait la richesse de leur territoire. Les communes pourront ainsi agir plus efficacement pour protéger et valoriser leur patrimoine.
Cette souplesse implique une responsabilité partagée, avec une coopération étroite entre les gestionnaires des parcs. Il ne s'agit pas seulement de coexister, mais d'agir en synergie. C'est un enjeu de méthode autant que de gouvernance. Nous veillerons à ce que les acteurs locaux ne soient pas pris entre deux logiques mal articulées.
Le RDSE votera ce texte à l'unanimité. (Sourires) Souhaitons que les 22 communes varoises bénéficient de ce double zonage dans les meilleurs délais.
Mme Denise Saint-Pé . - Mercredi dernier au Sénat, le Premier ministre s'est engagé à déposer un projet de loi de décentralisation avant les prochaines élections municipales. Ce sera l'occasion de repenser notre planification écologique et énergétique.
Ce texte n'est pas aussi révolutionnaire. Il résulte d'un besoin spécifique au département du Var, pour mieux protéger la riche biodiversité du massif des Maures à la suite des incendies dévastateurs de l'été 2021. Plusieurs communes dans le périmètre du futur PNR ont une partie de leur territoire déjà incluse dans le parc national de Port-Cros. Or le code de l'environnement interdit tout fractionnement du territoire d'une commune entre deux parcs.
Une dérogation avait été admise pour la Guyane. Il s'agissait déjà de répondre aux besoins de différenciation d'une collectivité, de manière pragmatique. La situation dans le Var a mis en exergue les limites de la législation actuelle.
Rappelons que les PNR couvrent plus de 17 % du territoire français et les parcs nationaux, 8 % - soit au total plus d'un quart de la surface du pays.
Ce texte transpose les dispositions applicables à la Guyane dans le droit commun.
Le Gouvernement devra cependant être attentif, tant dans ses dispositions réglementaires que dans les instructions données à ses services et à ses différents opérateurs, à ce que les zonages soient clairement délimités - pour que les droits et devoirs attachés à chacun des parcs ne s'appliquent qu'aux parties du territoire concerné - et à ce que les établissements publics et syndicats mixtes coopèrent.
Le texte ne néglige pas la protection de la biodiversité, puisque le double zonage favorisera la constitution de corridors écologiques.
Chacune de nos 35 000 communes a des atouts et des défis qui lui sont propres : nous leur donnons des outils de différenciation.
Une partie de mon département des Pyrénées-Atlantiques adhère à un parc national et une autre va adhérer à un PNR en cours de création. Ce texte nous offre la possibilité de ne pas choisir entre les deux types de structures.
Le groupe UC votera cette proposition de loi.
M. Christian Cambon. - Quel succès !
Mme Laure Darcos . - Mon groupe s'associe à l'hommage rendu à Gilbert Bouchet : son combat pour faire reconnaître la maladie de Charcot est un exemple pour nous tous.
Pourquoi limiter la capacité de territoires volontaires à mieux protéger leur patrimoine naturel ?
Parcs nationaux et PNR poursuivent des objectifs différents : les parcs nationaux préservent des écosystèmes remarquables, via des règles strictes, quand les PNR associent protection de l'environnement, aménagement du territoire et développement économique.
En l'état du droit, une commune ne peut relever, même partiellement, que d'un parc national ou d'un PNR ; le double zonage est interdit. Cette séparation est protectrice, mais elle ne tient pas compte des spécificités locales. Seule la Guyane a bénéficié d'une dérogation. Pourtant, ces dispositifs peuvent être complémentaires. La présente proposition de loi inverse donc la logique et fait de l'exception guyanaise - le double zonage - le principe.
Je remercie M. Jean Bacci pour ce texte consensuel. Il est regrettable de ne pas pouvoir protéger au sein d'une même commune des espaces côtiers, forestiers ou montagneux. Mon département, l'Essonne, compte deux PNR. Ces classements présentent des atouts tant pour la protection de la biodiversité que pour la valorisation de notre patrimoine.
Cette proposition de loi reste mesurée, car elle précise que seuls des espaces différents au sein d'une même commune pourront relever de deux parcs naturels différents, sans chevauchement possible. Il faudra aussi veiller à une bonne coordination locale entre établissements publics, élus et acteurs locaux.
Nous parlons souvent de simplification sur ces bancs. Ce texte y participe ; mon groupe le soutiendra avec conviction.
M. Jean-Marc Delia . - Cette proposition de loi rappelle une évidence : la nature n'a pas de limites administratives.
Je remercie M. Jean Bacci de son initiative qui corrige une incohérence législative. La situation actuelle est en effet étrange : alors qu'une commune peut comprendre des espaces différents, la loi interdit sa double appartenance à deux parcs naturels.
Pas moins de 8 communes varoises - Hyères, Bormes-les-Mimosas, Le Lavandou, Ramatuelle, entre autres - sont prêtes à signer une charte ambitieuse, mais elles n'ont pas le droit d'adhérer au futur PNR, parce qu'une partie de leur façade maritime relève du parc national de Port-Cros. Renaud Muselier a alerté sur cette anomalie, et appelé le législateur à lever ce verrou administratif. Nous y sommes.
Grâce à cette proposition de loi simple, une commune pourra voir différentes parties de son territoire intégrer à la fois un parc national et un PNR. Elle rétablit la cohérence écologique des territoires.
Nous ne changeons pas les statuts : le PNN reste un outil de protection fort, le PNR est un outil de concertation et de développement durable. Les deux dispositifs se complètent harmonieusement.
Ainsi, les communes pourront adhérer librement à un projet de territoire, et pourront mobiliser des moyens régionaux et européens pour assurer leur développement local, respectueux de l'environnement. C'est une avancée pragmatique, concrète et attendue depuis longtemps.
Le droit est ici au service de la nature et non un obstacle administratif de plus. Ce texte répare, clarifie, rend cohérent et fait confiance aux élus locaux. Le groupe Les Républicains soutient pleinement ce texte qui allie bon sens, liberté locale et exigence environnementale.
Discussion de l'article unique
L'article unique est adopté. En conséquence, la proposition de loi est adoptée.
(Applaudissements)
La séance est suspendue quelques instants.