Accords France - Finlande et France - Suède (Procédure accélérée)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Finlande pour l'élimination de la double imposition en matière d'impôts sur le revenu et la prévention de l'évasion et de la fraude fiscales, et l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Suède en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.
Discussion générale
Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger . - Au sein de l'OCDE, la France joue un rôle moteur dans l'élaboration des normes internationales en matière de lutte contre l'évasion et la fraude fiscales. Cela s'est traduit par l'adoption de la convention pour prévenir l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices, dite BEPS, du 7 juin 2017.
La Finlande et la Suède ont elles aussi ratifié cet instrument, ce qui suppose l'application des standards internationaux en droit interne.
Nous sommes liés à la Finlande par une convention fiscale signée le 11 septembre 1970, jamais modifiée depuis. La France et la Finlande se sont entendues en 2019 pour mettre à jour leur cadre bilatéral au regard des derniers standards internationaux de l'OCDE.
Nos deux États ont ainsi signé une nouvelle convention fiscale le 4 avril 2023. Celle-ci met à jour les méthodes d'élimination de la double imposition et les règles d'imposition des revenus passifs.
S'agissant des dividendes, la convention en vigueur prévoit une exonération générale de retenue à la source sur ces revenus, ce qui favorise les montages abusifs de type CumCum. La nouvelle convention inscrit une règle d'imposition partagée qui met fin à toute opportunité d'optimisation et d'abus. Les dividendes versés à un bénéficiaire détenant moins de 5 % du capital de la société distributrice seront soumis à une retenue à la source plafonnée à 15 %, et exonérés lorsque le bénéficiaire détient plus de 5 % du capital pendant une durée supérieure à 365 jours.
À la demande de la Finlande, le régime d'imposition des retraites privées fera l'objet d'une imposition partagée entre les deux États, au lieu d'une imposition exclusive dans l'État de résidence. En contrepartie, l'élimination de la double imposition est régie par un mécanisme de crédit d'impôt inversé, à la charge de l'État source de la pension. Ce mécanisme innovant, déjà prévu dans la convention fiscale avec le Danemark signée le 4 février 2022, bénéficiera largement à la France : le nombre de retraités finlandais résidant en France est bien plus important que le nombre de retraités français en Finlande : 700 contre 46.
Cet accord intègre les derniers standards internationaux de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales.
Enfin, la nouvelle convention favorise la multiplication des investissements et les échanges commerciaux. Les entreprises finlandaises en France emploient 8 500 personnes, les entreprises françaises en Finlande en emploient 13 000. Les relations entre nos deux pays se densifient. En témoigne la lettre d'intention signée le 20 octobre dernier sur une coopération dans le domaine du nucléaire.
Ce projet de loi approuve également l'avenant du 27 mai 2023 à la convention fiscale avec la Suède du 27 novembre 1990, dans le cadre du mouvement de modernisation de nos conventions bilatérales. Le nouvel accord transpose les standards BEPS, notamment en matière de règlement amiable des différends fiscaux. L'application sous forme d'avenant répond à une demande spécifique de la Suède.
Ces accords renforceront les liens avec nos partenaires. Ils s'inscrivent dans le cadre dynamique de nos relations bilatérales, encadrées par un partenariat stratégique en matière d'innovation pour des sociétés durables, numériques et résilientes, signé en 2017 et renouvelé en 2024 lors de la visite d'État en Suède du Président de la République. (M. Marc Laménie applaudit.)
Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteur de la commission des finances . - La commission des finances a adopté ce projet de loi prévoyant l'entrée en vigueur de deux accords internationaux en matière fiscale : la convention bilatérale franco-finlandaise du 4 avril 2023 et l'avenant du 22 mai 2022 à la convention franco-suédoise du 27 novembre 1990.
Comme souvent, la France est en retard pour approuver ces accords : la Suède l'a fait en décembre 2023, la Finlande en juillet 2024.
En l'état du droit, les relations fiscales entre la France et la Finlande sont régies par une convention bilatérale du 11 septembre 1970. Celle-ci, qui n'a fait l'objet d'aucun avenant, n'est plus compatible avec les derniers standards de l'OCDE. L'absence de retenue à la source sur les dividendes posait en outre problème.
La nouvelle convention s'appuie sur le modèle de convention fiscale de l'OCDE, mis à jour en 2017, complété par l'instrument multilatéral issu du plan d'action pour lutter contre l'évitement fiscal, la convention BEPS.
Elle prévoit une définition modernisée de l'établissement stable, et intègre les clauses anti-abus et de coopération fiscale les plus récentes. Elle précise le partage des droits d'imposition entre les deux États, notamment sur les revenus passifs, et modernise les mécanismes d'élimination des doubles impositions. La France a opté pour un crédit d'impôt imputable sur l'impôt français.
La principale revendication finlandaise était de prévoir un partage d'imposition sur les pensions privées. La solution retenue repose sur un mécanisme atypique de crédit d'impôt inversé, sur le modèle de la convention franco-danoise, ce qui préserve les intérêts du Trésor français. Les retraités finlandais installés en France resteront assujettis à l'impôt français mais seront aussi imposables en Finlande à hauteur de la différence avec l'impôt qu'ils auraient payé en Finlande sur ces revenus.
Côté français, l'objectif était d'introduire une imposition des dividendes. La convention de 1970 prévoyait un taux nul de retenue à la source, ouvrant la voie à des montages CumCum externes. La nouvelle convention introduit une retenue à la source plafonnée à 15 % pour les dividendes distribués aux personnes détenant moins de 5 % du capital de la société distributrice ; elle conserve une exonération pour les bénéficiaires détenant plus de 5 % du capital de la société distributrice pendant une durée supérieure à 365 jours.
Notre commission s'est assurée de la compatibilité de ces dispositions avec la retenue à la source préventive anti-CumCum externes, introduite par le Sénat dans la loi de finances pour 2025. Le bulletin officiel des finances publiques (Bofip) du 17 avril 2025 précise bien que le régime ne s'applique pas aux dividendes versés dans le cadre du régime mère-fille.
L'avenant à la convention franco-suédoise est plus limité. Pour intégrer l'apport de l'instrument multilatéral, les États peuvent procéder soit par une notification, ce qui a pour effet de modifier automatiquement la convention en vigueur, soit par avenant - ce qu'a choisi la Suède.
Les deux accords trouvés nous paraissent équilibrés : la commission des finances a émis un avis favorable à l'adoption de ce projet de loi sans modification. (MM. Marc Laménie et Vincent Capo-Canellas applaudissent.)
Mme Évelyne Renaud-Garabedian . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; Mme Sophie Briante Guillemont et M. Stéphane Fouassin applaudissent également.) Des retraités, vivant de leur seule pension, confrontés à des pénalités considérables en Italie. Des enseignants détachés face à un redressement rétroactif en Grèce. Maison perdue, économies envolées, rêves effondrés. Tout cela non pas à cause d'une fraude ou d'une dissimulation, mais d'une convention fiscale ambiguë !
Quand nous parlons de conventions fiscales, nous parlons de la vie quotidienne de milliers de nos compatriotes. Le projet de loi qui nous est soumis remplit une fonction protectrice : clarifier, prévenir, sécuriser.
Première clause de la convention franco-finlandaise : le partage entre l'État source et l'État de résidence de l'imposition des pensions privées, habituellement imposées dans l'État de résidence. C'est une importante concession à la Finlande, en notre défaveur, car 700 retraités finlandais vivent en France, contre 46 retraités français vivant en Finlande. Cette clause a le mérite d'éviter toute surprise à nos compatriotes - comme on l'a vu en Italie. Gare toutefois à ne pas étendre ce dispositif outre mesure, ce qui induirait une perte fiscale.
Deuxième clause : l'instauration d'une retenue à la source sur les dividendes. Le Sénat se réjouit que les recommandations de son rapport de 2022 soient suivies d'effets. Madame la ministre, les conventions qui ne prévoient pas encore une telle retenue à la source seront-elles renégociées ?
Lors du PLF 2025, le Sénat avait voté une retenue à la source préventive, dite anti-CumCum. Mais il semblerait que cette nouvelle disposition n'ait pas été publiée au Bofip...
L'avenant à la convention franco-suédoise renforce les règlements amiables et introduit une clause anti-abus, notamment.
Ces textes modernisent nos cadres bilatéraux, évitent la double imposition et fixent surtout des interprétations communes afin d'éviter qu'on ne découvre ultérieurement un angle mort pour les contribuables - même si la signature d'une convention ne met pas fin au risque.
Madame la ministre, en tant qu'ancienne députée des Français de l'étranger, vous connaissez bien les situations que je vais évoquer. (Mme Eléonore Caroit apprécie.) L'Italie a montré qu'une volte-face interprétative peut engendrer rétroactivement des dettes fiscales et des pénalités massives. J'interpelle le Gouvernement depuis 2020. Alors que des accords partiels auraient été conclus, que peuvent espérer nos compatriotes établis en Italie ?
La France et la Thaïlande sont liées par une convention fiscale depuis 1974. Début 2024, la Thaïlande a décidé d'imposer tous les revenus de source étrangère des résidents passant plus de 180 jours dans le pays. La France n'obtient pas la confirmation que cette nouvelle imposition ne concerne pas les revenus déjà imposés en France. Il est impératif de ne pas laisser le scénario italien se reproduire.
Les conventions fiscales sont un instrument de coopération autant que de protection. Nous avons un devoir de vigilance. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; Mme Sophie Briante Guillemont applaudit également.)
M. Stéphane Fouassin . - Ce texte d'apparence technique a tout d'un instrument politique essentiel. Son ambition est de rendre notre fiscalité internationale plus juste, plus lisible, plus efficace et plus moderne.
La convention franco-finlandaise de 2023, qui remplace celle de 1970, est alignée sur les standards de l'OCDE. Elle modernise les définitions, renforce les échanges d'informations et prévoit des clauses anti-abus. Il s'agit d'éviter la double imposition, sans créer de double exonération.
L'avenant à la convention franco-suédoise de 1990 contient quant à lui trois évolutions essentielles : un préambule anti-évasion, une amélioration des procédures amiables et une clause anti-abus.
Ces deux textes s'inscrivent dans le mouvement de coopération fiscale internationale que la France promeut activement, au niveau européen et dans le cadre du G20.
Pour les entreprises françaises présentes en Finlande ou en Suède, c'est une bonne nouvelle. Pour l'État, c'est un outil de protection de la base imposable. Pour les citoyens, c'est la preuve que la mondialisation n'est pas synonyme d'impunité fiscale.
Ces accords raffermissent en outre nos liens économiques et politiques avec deux partenaires nordiques exemplaires en matière de transparence et de gouvernance. Quand le froid du Nord souffle un vent de clarté fiscale, cela ne peut que réchauffer nos relations diplomatiques.
Le RDPI votera ce projet de loi.
Mme Florence Blatrix Contat . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Ce type de texte, classique mais nécessaire, modernise les conventions fiscales de la France en les alignant sur les standards internationaux. Depuis 2018, la France a signé plus d'une dizaine d'accords de ce type.
La convention avec la Finlande de 1970 était l'une des plus anciennes encore en vigueur et comportait des lacunes - les dividendes versés à des non-résidents étaient notamment exonérés de toute retenue à la source. La nouvelle convention de 2023 met à jour le cadre fiscal bilatéral, en l'alignant sur celui de l'OCDE de 2017. L'État source pourra appliquer une retenue à la source sur les dividendes, plafonnée à 15 %. La convention met ainsi fin à l'anomalie qui faisait de la Finlande le seul État européen avec lequel la France appliquait un taux nul.
Nouveauté concernant les pensions de retraite privées, la Finlande bénéficiera d'un droit d'imposition résiduel, compensé par un crédit d'impôt inversé. Ce mécanisme, dont bénéficie déjà le Danemark, garantit l'absence de double imposition. L'assiette fiscale correspondant aux 700 retraités finlandais installés en France est d'environ 10 millions d'euros. On ne recense que 46 retraités français en Finlande, mais ce chiffre pourrait être cinq fois plus élevé, car tous ne s'inscrivent pas sur les registres consulaires.
Ayant choisi de ne pas signer la convention BEPS, la Suède actualise ses conventions une à une ; c'est regrettable, car cela fragmente l'architecture fiscale mondiale, alors que la lutte contre l'évasion exige unité et coordination.
Cet avenant intègre les apports essentiels de l'instrument multilatéral : un préambule sur l'évasion fiscale, une réforme de la procédure des différends et une clause anti-abus.
Le groupe SER votera ce projet de loi.
La fréquence de ces textes témoigne de la fragilité du cadre fiscal de l'OCDE. Début 2025, les États-Unis se sont retirés de l'accord, exemptant les entreprises américaines de la taxe de 15 %, preuve de l'incapacité de l'OCDE à imposer un cadre réellement contraignant et de la faiblesse des pays européens face aux pressions de Washington. Des milliards de recettes fiscales échappent à la France, à l'heure où nous nous apprêtons à imposer des restrictions aux classes moyennes et populaires. La coopération internationale ne peut plus dépendre d'accords à géométrie variable. Il faut sans doute refondre le cadre multilatéral à l'échelle des Nations unies. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)
M. Pierre Barros . - (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K ; Mme Gisèle Jourda applaudit également.) Parler de fiscalité internationale, c'est comme monter un meuble Ikea : on a les notices de l'OCDE, les pièces sont bien numérotées - établissement stable, clause anti-abus, procédure amiable -, mais quand on passe au montage, l'ensemble vacille sous le poids des stratégies d'optimisation... Un meuble fiscal bien monté reste stable quand la richesse s'y installe.
La méthode BEPS, c'est le simple respect du minimum standard. Imaginez un groupe qui conçoit à Helsinki, dépose sa marque à Stockholm, centralise sa trésorerie à Amsterdam, fabrique à Lille et vend à Lyon. Chaque filiale se facture des services, comme s'il s'agissait d'entreprises indépendantes. C'est le principe de pleine concurrence, pierre angulaire du BEPS. Mais dans la réalité, ce marché n'existe pas. Résultat : la marge se déplace vers la filiale la moins imposée. Nous laissons un espace d'optimisation parfaitement légal.
La France devrait systématiser la méthode du partage des bénéfices, qui vise à répartir le profit global du groupe entre les pays concernés, selon des critères objectifs : effectifs, actifs, chiffre d'affaires. C'est plus réaliste et plus équitable.
Le Principal Purpose Test permet de refuser un avantage si l'intention principale est d'obtenir un gain d'impôt - mais il ne dit rien des groupes intégrés dont les flux s'orientent « naturellement » vers les pays aux taux d'imposition les plus avantageux.
Deuxième fragilité : la nouvelle convention prévoit une exonération totale de retenue à la source des dividendes dès 5 % de participation sur un an. Cela réduit certes les montages CumCum et CumEx, mais le seuil reste bas et n'évite pas la constitution de holdings visant l'optimisation.
Aujourd'hui, les taux français et finlandais sont comparables, avec un taux de prélèvement unique de 30 %. Mais si la France décidait, légitimement, de rehausser la fiscalité du capital, les flux intergroupes deviendront plus avantageux qu'une distribution de dividendes.
Pour que le meuble tienne, il faut resserrer les boulons : ajouter au test d'intention un test de substance ; systématiser la méthode du partage des bénéfices ; relever les planchers de retenue à la source ; adosser toutes nos conventions au pilier 2 du BEPS pour exercer notre droit de rappel fiscal quand le taux effectif d'imposition n'atteint pas 15 %. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K ; Mme Gisèle Jourda applaudit également.)
Mme Ghislaine Senée . - (M. Pascal Savoldelli applaudit.) Ce texte technique pose des questions profondément politiques : justice fiscale, équité entre États.
En un demi-siècle, les flux financiers se sont mondialisés et l'ingénierie fiscale est devenue un sport planétaire pour les grandes entreprises et les détenteurs de capitaux.
Le GEST votera ce texte.
L'accord avec la Finlande instaure une retenue à la source de 15 %, mettant fin à une anomalie fiscale. Les montants en jeu sont considérables : au moins 140 milliards d'euros ont échappé aux administrations fiscales européennes depuis le début des années 2000. Neuf pays appliquent encore un taux d'imposition nul sur les dividendes. Chaque euro de dividende non imposé, c'est moins d'argent public pour les services publics, la transition écologique et la solidarité nationale.
Deux réserves cependant. Les conventions fiscales ne sont jamais neutres : elles peuvent parfois reproduire des déséquilibres qu'elles prétendent corriger. Comme le disait Gabriel Zucman, dès qu'on crée un régime d'exception, des stratégies d'optimisation apparaissent. Espérons que ces textes ferment enfin la porte aux pratiques de CumCum qui ont coûté des milliards d'euros aux finances publiques européennes.
Deuxième réserve : l'exclusion, dans la convention avec la Finlande, de toute disposition relative à la taxation des grandes fortunes. C'est un recul symbolique, car la contribution des plus aisés est au coeur du pacte fiscal. Si chacun ne contribue pas à la hauteur de ses moyens, le consentement à l'impôt s'érode, et notre modèle social avec. À l'heure où les inégalités atteignent des records et où les multinationales déplacent artificiellement leurs bénéfices vers les paradis fiscaux, c'est un bien mauvais signal. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K)
Mme Sophie Briante Guillemont . - On le voit, la fiscalité internationale est un enchevêtrement de règles complexes.
Ce texte technique, aux enjeux bien concrets, témoigne de notre conception de la souveraineté fiscale à l'heure de la mondialisation.
L'actualisation de nos conventions avec la Suède et la Finlande était nécessaire pour harmoniser notre cadre avec celui de l'OCDE. Il s'agit de coopérer davantage, de prévenir les doubles impositions, de lutter contre la fraude et d'empêcher la délocalisation artificielle des bénéfices.
La lisibilité fiscale est essentielle pour les Français et les chefs d'entreprise établis hors de France. Trop souvent, les règles complexes, voire contradictoires, nourrissent un sentiment d'éloignement. Ce texte restaure la confiance, mais veillons à son application.
Dernièrement, l'Assemblée nationale a failli adopter un amendement du président de sa commission des finances instaurant un impôt universel, qui aurait été dû non pas parce qu'une personne aurait des revenus de source française, mais simplement parce qu'elle serait de nationalité française. Présenté comme outil de lutte contre l'exil fiscal, c'est un exemple de la caricature que subissent les Français de l'étranger, perçus comme des exilés fiscaux. On ne choisit pas un pays pour sa fiscalité, mais plutôt pour un conjoint, une culture, une expérience professionnelle. Cet amendement, massivement soutenu par LFI et le RN, n'a été rejeté qu'à une voix près.
Ne tombons pas dans les mauvais clichés ! Ces accords rendent le cadre fiscal plus lisible pour les Français de l'étranger : c'est une sécurité juridique indispensable. Le RDSE votera ce texte.
M. Vincent Capo-Canellas . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Deux accords pour une même ambition : une fiscalité internationale plus juste, plus moderne et plus coopérative.
Ma famille politique a toujours défendu cette idée simple : une Europe forte, c'est une Europe qui protège, y compris contre l'injustice fiscale.
En un demi-siècle, les pratiques ont évolué, les montages fiscaux se sont complexifiés. Il était temps d'actualiser notre cadre juridique, pour le mettre en cohérence avec les derniers standards de l'OCDE.
Le nouvel accord franco-finlandais évite la double imposition sans tomber dans la non-imposition, encadre les prix de transfert, introduit des clauses anti-abus robustes et évite la pratique des fameux CumCum, contre lesquels nous avons lutté avec Nathalie Goulet.
L'avenant avec la Suède élargit les procédures amiables et introduit une clause générale anti-abus. La lutte contre la fraude et l'évasion fiscales est un objectif explicite inscrit noir sur blanc. La loyauté fiscale est une composante de la loyauté européenne.
La fiscalité n'est plus un sujet strictement national. Alors que les flux circulent instantanément, seule une coopération internationale solide peut assurer une équité fiscale.
Ces conventions instaurent un climat de confiance réciproque entre administrations et donnent de la prévisibilité à nos entreprises.
Le groupe UC votera ce projet de loi parce qu'il modernise, protège et renforce la coopération entre les démocraties fiscales européennes. Nous saluons le travail du Gouvernement, qui a permis d'aboutir à ces deux textes. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains ; M. Marc Laménie applaudit également.)
M. Marc Laménie . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Je remercie Vanina Paoli-Gagin pour son travail de qualité.
Ce projet de loi permet l'entrée en vigueur de deux conventions fiscales, en application de l'article 53 de la Constitution, qui prévoit l'accord du Parlement. Merci, madame la ministre, de nous avoir présenté quelques chiffres.
Je voyage très peu, mais je me suis rendu en Finlande, en 1981 : j'avais pris un train entre Helsinki et Rovaniemi. (Sourires)
La nouvelle convention fiscale entre la France et la Finlande met à jour la convention signée en 1970. Cet accord, qui intègre les derniers standards de l'OCDE, comprend la définition de l'établissement stable, mais également des clauses anti-abus et de coopération fiscale. Il redéfinit le partage des droits d'imposition entre la France et la Finlande.
La nouvelle convention répond à une demande de la Finlande concernant le partage d'imposition des pensions privées, principal point d'achoppement lors des négociations. Elle répond aussi à la volonté de la France d'introduire une imposition sur les dividendes, en vue de prévenir les arbitrages sur dividendes. Les concessions furent réciproques, je m'en réjouis.
L'avenant franco-suédois du 22 mai 2023 découle du choix de la Suède de modifier ses relations fiscales bilatérales au moyen d'avenants. Il inclut les apports de l'instrument multilatéral de l'OCDE.
La convention fiscale bilatérale franco-finlandaise et l'avenant franco-suédois sont équilibrés et ne soulèvent aucune difficulté. Le groupe Les Indépendants votera ce texte à l'unanimité. (Mme Sophie Briante Guillemont applaudit.)
Les articles 1er et 2 sont adoptés.
Le projet de loi est adopté.