Remboursement des honoraires d'expert-comptable aux candidats (Procédure accélérée)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à permettre le remboursement des honoraires d'expert-comptable aux candidats, présentée par Mme Muriel Jourda, MM. Mathieu Darnaud, Patrick Kanner, Hervé Marseille, Claude Malhuret, François Patriat, Mmes Cécile Cukierman et Maryse Carrère et M. Guillaume Gontard.
La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.
Discussion générale
Mme Muriel Jourda, auteur de la proposition de loi . - Comme élus locaux ou anciens élus locaux et comme sénateurs, nous connaissons tous le problème que cette proposition de loi aborde. Tout candidat aux élections municipales dans une commune de plus de 9 000 habitants, s'il a obtenu plus de 5 % des voix et dépensé plus de 4 000 euros, doit présenter un compte de campagne avalisé par un expert-comptable. Ne peuvent figurer dans le compte de campagne que les dépenses engagées en vue de l'élection.
Or, depuis les années 1990, la jurisprudence établit que les frais d'expertise comptable ne font pas partie de ces dépenses. En pratique, toutefois, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) acceptait de les prendre en compte, s'assurant simplement qu'ils ne soient pas disproportionnés. Mais la Cour administrative d'appel de Paris vient d'estimer, de façon assez comminatoire, que les frais d'expertise-comptable ne peuvent plus être pris en compte, n'ayant pas été engagés en vue de l'élection.
Par ce texte consensuel, nous voulons faire prévaloir le bon sens : ces frais étant obligatoires pour que l'élection soit validée, ils doivent pouvoir être intégrés dans le compte de campagne. Jusqu'à présent, cette intégration est prévue pour la seule élection présidentielle.
Ce débat porte moins sur la relation entre politique et argent que sur celle entre démocratie et argent. Pour donner chair à la démocratie, chacun doit pouvoir se présenter aux élections - sans quoi nous serions dans un système censitaire. Or les frais d'expertise-comptable sont assez importants : nous ne devons pas empêcher de se porter candidats ceux qui ne pourraient les assumer. (Applaudissements)
M. Hervé Reynaud, rapporteur de la commission des lois . - Alors que les élections municipales se dérouleront dans moins d'un mois, nous sommes face une situation inédite : les frais d'expertise comptable pourraient ne plus être remboursés. Or la CNCCFP admet l'imputation de ces frais aux comptes de campagne pour l'ensemble des élections afin d'en admettre le remboursement, en observant une certaine proportionnalité.
Comment en sommes-nous arrivés à une telle incertitude juridique ? Par deux arrêts de décembre 2025, la cour administrative d'appel de Paris a jugé que cette pratique était dépourvue de fondement légal.
L'article L. 52-12 du code électoral exige - pour la quasi-totalité des élections - la présentation des comptes de campagne par un membre de l'ordre des experts-comptables. Ces frais ont toujours été regardés, par le Conseil constitutionnel à partir de 1993 et par le Conseil d'État à partir de 1996, comme ne constituant pas des dépenses engagées « en vue de l'élection » et comme ne pouvant être intégrés aux comptes de campagne, sauf pour l'élection présidentielle, ce depuis 2001.
Les candidats aux municipales affronteront une situation juridiquement précaire. Le Guide à l'usage des candidats aux élections et de leur mandataire publié en 2025 indique toujours que ces frais seront remboursés : imaginez la surprise des candidats.
Il s'agit donc d'inscrire à l'article L. 52-12 du code électoral le remboursement de ces frais, à l'exception des élections municipales dans les communes de moins de 9 000 habitants. Nous garantissons ainsi l'égalité entre les candidats et assurons la cohérence du système de remboursement par l'État.
Il s'agit d'éviter toute stratégie d'exclusion.
La commission des lois a apporté deux ajustements. Tout d'abord, nous avons confirmé le rôle de la CNCCFP dans la fixation du remboursement forfaitaire. Ainsi nous avons reconnu sa faculté de contrôle du caractère raisonnable des frais d'experts-comptables, tout en inscrivant dans la loi les critères pour qualifier les honoraires comme manifestement excessifs. Nous donnons un fondement législatif à des critères consacrés par la pratique administrative.
En pratique, des frais n'excédant pas 20 % des dépenses de campagne sont admis, sachant que le coût moyen est de 1 028 euros. Les écrêtements sont très rares : par exemple, pour les élections municipales de 2020, la CNCCFP n'en a prononcé que 88 sur 4 415 comptes, pour un montant moyen de 359 euros.
Pour des raisons de cohérence normative, la commission propose de supprimer l'article 2 et d'intégrer l'extension de ces dispositions aux outre-mer à l'article premier.
Bref, ce texte, attendu par les candidats aux municipales et communautaires de mars prochain, sécurise une pratique établie.
Je salue l'esprit de responsabilité des présidents de groupes et de la présidente de la commission des lois pour aboutir dans des délais contraints à un texte transpartisan et consensuel. Nous savons dépasser nos divergences quand les conditions de l'engagement démocratique sont en jeu.
Être candidat n'est pas que symbolique et implique des frais réels. La démocratie a un prix et un coût.
D'autres sujets auraient pu être abordés, comme l'octroi d'un prêt bancaire, parfois difficile - certains groupes politiques ont recours à des emprunts auprès de particuliers.
Une adoption rapide de cette proposition de loi s'impose pour sécuriser les prochains comptes de campagne. Sans cela, la CNCCFP pourrait les rejeter. (Applaudissements)
Mme Marie-Pierre Vedrenne, ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur . - Cette proposition de loi a un écho particulier en cette année d'élections municipales et sénatoriales. Je salue les présidents de groupe qui se sont associés pour déposer un texte transpartisan. L'encadrement du financement des campagnes électorales participe du bon fonctionnement de notre démocratie.
Le cadre financier en place depuis 1988 prévoit le remboursement de ces dépenses de campagne, sous réserve d'avoir obtenu 5 % des suffrages au premier tour de scrutin et de respecter des règles de transparence financière.
En l'état du droit, seules les dépenses engagées « en vue de l'élection » peuvent être remboursées, et les frais d'expertise comptable peuvent être remboursés uniquement lors de l'élection présidentielle.
Les décisions du Conseil constitutionnel de 1993 et du Conseil d'État de 1996 ont indiqué que de tels frais ne constituaient pas des dépenses engagées en vue d'une élection. La cour administrative d'appel de Paris, le 22 décembre dernier, a rappelé que la pratique de la CNCCFP n'était pas le droit. Or le rôle des experts-comptables est essentiel. Ils veillent à retracer l'ensemble des recettes et des dépenses de campagne, et à s'assurer que les comptes sont en conformité avec les règles en vigueur.
Il est impératif d'acter cette modification du code électoral pour corriger cette lacune et autoriser le remboursement de ces dépenses. Il y va de l'égalité entre les candidats.
Le Gouvernement est donc favorable à cette proposition de loi et à son adoption la plus rapide possible. (Applaudissements sur les travées du RDPI et du groupe INDEP)
Mme Nicole Duranton . - Ce texte bref revêt une importance particulière. Je salue l'initiative de la présidente de la commission des lois, soutenue par l'ensemble des présidents de groupe. Ce consensus transpartisan honore notre assemblée.
Il s'agit donc de sécuriser le remboursement des frais d'expertise comptable dont le montant moyen, aux dernières municipales, s'élevait à quelque 1 000 euros, selon le rapporteur Reynaud. Il s'agit de concilier égalité entre les candidats et bonne utilisation des deniers publics.
L'engagement électoral ne peut être conditionné aux seules capacités financières. Le RDPI votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du RDPI, du RDSE et du groupe UC)
Mme Marie-Pierre de La Gontrie . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Quelle journée : les textes du jour, venus de groupes différents, sont votés à l'unanimité, même celui du groupe socialiste - apothéose !
Je pourrais vous faire l'exégèse de l'article L. 55-12 du code électoral, de la CNCCFP, de la jurisprudence administrative ou constitutionnelle, mais je risque de lasser, surtout en présence de notre président du groupe, M. Kanner... je serai donc d'une prudence extrême. (Sourires)
Je me contenterai de rappeler que la cour administrative d'appel de Paris a considéré qu'une telle tradition de remboursement des frais d'expert-comptable n'était pas obligatoire : patatras ! Et une lecture précise du code électoral le confirme. D'où notre vote, logique, en faveur de ce texte, qui viendra rassurer les candidats.
Je salue ce bel oecuménisme. (Applaudissements sur les travées du groupe SER, du RDSE et du groupe INDEP)
M. Pierre Barros . - La genèse du texte est liée à la contestation de la modification des comptes de campagne de deux candidates du Rassemblement national aux élections législatives de 2022. Leurs comptes présentaient des montants de frais d'expert-comptable de plus de 1 000 euros sur un total de dépenses, très faible, de 3 000 euros.
Le montant moyen des frais de campagne pour le premier tour des élections législatives de 2022 était de 18 200 euros. Dans les deux cas visés, les dépenses d'expert-comptable étaient manifestement excessives : sur des milliers de comptes, seuls ces deux-là ont été retoqués ! Nous parlons d'une situation singulière : l'absence de campagne réelle.
Ce texte sécurise les prochaines échéances électorales.
Il faut préserver l'esprit de la loi et garantir l'égalité entre les candidats. C'est pourquoi la question du plafonnement des dépenses dites résiduelles est centrale, et je salue les modifications proposées par le rapporteur.
Mais posons-nous la bonne question : présenter une candidature d'apparence, appuyée sur la seule notoriété d'un chef de parti, est-ce faire campagne ? La question est politique autant que juridique. Nous voterons ce texte. (Applaudissements sur les travées du RDSE et du groupe INDEP ; M. Michel Canévet applaudit également.)
Mme Mélanie Vogel . - (Applaudissements sur les travées du GEST) Le remboursement des frais de campagne est une condition d'égalité majeure entre les candidats. Jusqu'à présent la CNCCFP avait toujours inclus les frais d'expert-comptable, pratique logique et pertinente. La cour administrative d'appel de Paris a rappelé qu'elle n'est pas prévue dans la loi et a demandé sa suspension.
Toutefois, indirectement, ces frais d'expertise comptable sont nécessaires à l'existence de dépenses de campagne régulières.
Cette proposition de loi est le fruit d'un consensus admirable ! Le groupe écologiste la votera. (Applaudissements)
Mme Sophie Briante Guillemont . - En 1988, le financement de la vie politique et des campagnes électorales est devenu public, à la suite de nombreux scandales de corruption. Souhaitant s'en inspirer, des pays regardent la législation française, qui a su contenir les dépenses de campagne, tandis qu'aux États-Unis elles atteignent des sommes astronomiques.
En France, depuis 1990, les candidats doivent ouvrir un compte de campagne, présenté par un expert-comptable qui met le compte en état d'examen et s'assure de la présence des pièces justificatives. L'examen de la sincérité des comptes est réalisé par la CNCCFP.
Le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État ont considéré que ces frais étaient engagés pour se mettre en conformité avec la réglementation. La CNCCFP a considéré, elle, que les frais devaient être intégrés aux frais de campagne. C'est logique : de telles dépenses n'auraient pas été engagées s'il n'y avait pas d'élection. Or la cour administrative d'appel de Paris a indiqué que la CNCCFP n'était pas fondée à les rembourser.
Cela aurait certainement des conséquences sur les prochaines campagnes municipales, créant une inégalité liée aux ressources qui n'a pas sa place dans notre démocratie. Nous voterons donc cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du RDSE et des groupes UC et INDEP)
Mme Dominique Vérien . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) La présentation des comptes de campagne est une obligation pour tous les candidats. Les frais d'expert-comptable ne sont pas remboursables par l'État, sauf pour l'élection présidentielle. Dans les faits, la CNCCFP avait admis leur remboursement, jusqu'au revirement jurisprudentiel récent qui crée une situation qui n'est ni cohérente, ni équitable, ni démocratique.
Cette proposition de loi prévoit que la CNCCFP pourra limiter la prise en charge lorsque les honoraires seront excessifs. C'est tenir compte des cas réels des deux candidates qui sont à l'origine de la jurisprudence. Être remboursé parce que l'on fait campagne, oui ; gagner de l'argent parce que l'on colle des affiches, non. (Applaudissements)
M. Marc Laménie . - Journée particulière, puisque tous les textes sont votés à l'unanimité.
Dans quelques semaines, nos concitoyens auront l'occasion de voter pour leur conseil municipal, véritable respiration et symbole démocratiques. Autre symbole : nos débats sont publics, comme le prouve le nombre de visiteurs en tribunes ; que le personnel qui y concourt en soit remercié. J'ajoute qu'en septembre, la moitié du Sénat sera renouvelée. (« Ah ! » sur quelques travées)
La confiance des citoyens en la vie publique est au coeur de la démocratie. La transparence a un coût, qui risque désormais d'être supporté par les candidats, car les frais d'expert-comptable ne sont plus considérés comme des frais de campagne, à la suite d'une jurisprudence récente. Pourtant, ces frais sont gages de rigueur. Ainsi, une dépense obligatoire devient une charge définitive pour les candidats.
L'ensemble des présidents de groupe a cosigné cette proposition de loi, qui inscrit donc les frais d'expert-comptable parmi les dépenses de campagne. Nous la voterons. (Applaudissements)
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Bravo !
M. Jean-Baptiste Blanc . - Derrière l'apparente technicité du texte se cache un enjeu éminemment politique. Mme de La Gontrie n'a pas voulu faire l'exégèse de l'article L. 52-12 du code électoral ; je ne me permettrai donc pas de le faire. Mélanie Vogel a invité à l'originalité, mais je ne vois pas comment... (Sourires)
L'intervention du législateur, à la suite de la jurisprudence récente, était indispensable. Je remercie Mme Jourda de s'en être saisie rapidement.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Elle est formidable !
M. Jean-Baptiste Blanc. - Le texte permet l'inscription des frais d'expertise comptable sur le compte de campagne, et donc leur remboursement. La commission des lois a reconnu l'intérêt de cette avancée.
Je salue la qualité du travail de Hervé Raynaud. Les critères de remboursement des frais sont expressément inscrits dans la loi. C'est un texte équilibré opérationnel et attendu - preuve en est, l'absence d'amendements.
Le Gouvernement a engagé la procédure accélérée, c'est important, compte tenu des prochaines élections. Nous espérons donc que les députés l'examineront rapidement ; le groupe Les Républicains votera ce texte. (Applaudissements)
Discussion des articles
L'article 1er est adopté.
La proposition de loi est adoptée.
(Applaudissements sur les travées des groupes SER et INDEP et du RDPI)
La séance est suspendue quelques instants.