Future politique agricole commune
M. le président. - L'ordre du jour appelle le débat relatif à la future politique agricole commune (PAC), à la demande du groupe Les Républicains.
M. Jean-François Rapin, pour le groupe Les Républicains . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; MM. Franck Menonville et Cyril Pellevat applaudissent également.) Ces dernières années, le monde agricole a été secoué de toutes parts. Jamais les épreuves ne se sont accumulées avec une telle intensité. Leurs effets ont conduit à des manifestations dans tous les pays de l'Union européenne.
La nouvelle PAC, entrée en vigueur en 2023, a cristallisé les critiques. Pourtant, nous avions identifié cet écueil dès 2017, en adoptant pas moins de quatre résolutions européennes. Malheureusement, la Commission européenne est passée outre, sous-estimant le désespoir et les attentes des agriculteurs. Résultat : ces derniers ont dû s'adapter, dans l'urgence, à des règles nouvelles et complexes.
Sous couvert de subsidiarité, la mise en oeuvre de la PAC a été largement nationalisée.
Les charges administratives des agriculteurs ont augmenté, alors que le niveau des aides s'érodait.
La Commission a dû revoir sa copie en urgence en 2024 et 2025. La réouverture de la PAC a témoigné d'une prise de conscience réelle, quoique tardive.
La Commission européenne a-t-elle tiré les leçons de ses erreurs ? Dans deux résolutions européennes adoptées en mai et en décembre 2024, nous avons tracé des orientations pour la PAC 2027. Nous escomptions que la Commission européenne les prenne en compte, d'autant que le commissaire Christophe Hansen avait ouvert des perspectives pour le secteur.
Hélas, il n'en a rien été. Dans ce qui s'apparente à une trahison, la Commission européenne a dévoilé une proposition pour la future PAC allant à l'encontre de ce que nous défendions.
Je retiendrai cinq points saillants.
Premièrement, la nouvelle architecture signe la fin d'une PAC indépendante ; ses deux piliers seraient fusionnés et fondus dans les plans de partenariat national et régional (PPNR). Pourquoi la Commission sape-t-elle le caractère unique de cette politique, fondement de l'Union européenne ?
Deuxièmement, nous appelions à doter la PAC d'un budget stable en euros constants, ce qui supposait une augmentation de 32 milliards d'euros en valeur. Or le futur budget subirait une coupe de 20 % en euros courants : sur 387 milliards prévus sur sept ans, seuls 300 milliards seraient sanctuarisés. C'est une réduction colossale !
Les États membres pourront compléter ces crédits, mettant en concurrence les différentes politiques.
Certes, la Commission a consenti quelques ajustements budgétaires, portant les financements à 400 milliards d'euros. Il ne s'agit nullement d'une rallonge, mais d'un simple redéploiement de crédits. Le recours à cette astuce constitue une option, laissée à l'appréciation de chacun.
Troisièmement, la proposition de la Commission amorce une renationalisation de la PAC et un délitement de son architecture commune. Cela entraînera des distorsions de concurrence. Il ne peut y avoir de marché commun sans règles communes.
Quatrièmement, cette évolution va de pair avec la réforme des paiements directs, qui seraient dégressifs, ciblés et plafonnés. Plus de 50 % des agriculteurs français verraient leurs paiements directs réduits. Sous couvert de mieux cibler les aides, la Commission réalise des coupes budgétaires.
Comment la PAC peut-elle garantir des revenus stables et durables ? Aucun agriculteur qui touche des aides aujourd'hui ne devrait en être privé demain.
Cinquièmement, nous appelions à rompre avec une approche tatillonne et technocratique et à élaborer des règles plus cohérentes.
La proposition de la Commission européenne est inacceptable. L'adopter, ce serait plonger notre agriculture dans une crise existentielle, alors que la souveraineté agricole est un levier stratégique.
Nous refusons catégoriquement la fusion des deux piliers, et plus encore l'effacement de la PAC dans un fonds unique. Nous condamnons la renationalisation de la seule véritable politique européenne pleinement intégrée. Nous exigeons une PAC dotée d'un budget à la hauteur de ses ambitions et rejetons la réforme des paiements directs.
Madame la ministre, défendez notre position à Bruxelles ! Ce texte ne doit pas être amendé, il doit être entièrement réécrit !
J'en profite pour vous remettre une note d'actualité de notre commission des affaires européennes. (L'orateur remet un document à la ministre ; applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC ; MM. Henri Cabanel et Cyril Pellevat applaudissent également.)
M. Daniel Salmon . - Conçue pour consolider la sécurité alimentaire du continent, la PAC est devenue une mécanique d'industrialisation de la production de notre alimentation, avec des effets colossaux sur l'environnement. Elle fragilise notre système alimentaire.
Elle s'appuie sur deux piliers déséquilibrés ; les financements dépendent des hectares. Plus de 40 % des fermes européennes pourraient disparaître d'ici à 2040 - les plus petites d'entre elles. Les mesures environnementales de la PAC ne sont pas à la hauteur pour compenser les effets négatifs du modèle agricole actuel.
L'écorégime a généré des changements de pratiques dans trop peu de fermes. Les mesures agroenvironnementales et climatiques (Maec) sont sous-dotées, sans parler des reculs sur la conditionnalité environnementale.
La réforme du budget européen 2028-2034 ouvre une séquence décisive. Le dialogue stratégique sur le futur de l'agriculture, conduit en 2024, a ouvert le champ des possibles, permettant d'aller vers une PAC plus écologique ; mais la Commission ne souhaite pas prendre cette direction ! Pis, elle choisit de créer un fonds unique ! Les écologistes s'y opposent. La PAC n'est pas un poste budgétaire, c'est une politique fondatrice de l'Union européenne. Un véritable budget européen ne saurait être réduit aux préférences nationales. L'agriculture doit rester une politique commune.
L'ancien second pilier est menacé ; il soutient pourtant les territoires ruraux et maintient une agriculture diversifiée.
Il faut remettre la PAC sur le chemin de la souveraineté alimentaire et ne pas répondre à l'appel de produire plus à tout prix.
La clef, c'est le soutien aux modèles de production robustes, moins dépendants des intrants et qui rémunèrent dignement ceux qui les mettent en oeuvre.
Il est nécessaire de réintroduire des mécanismes européens de régulation des marchés. Leur libéralisation a entraîné une concurrence déloyale, au détriment des paysans. Nous ne pouvons pas nous contenter de distribuer des aides, tout en laissant les agriculteurs exposés aux distorsions. À quand le renforcement d'instruments comme les quotas, les tunnels de prix, les prix minimums garantis ?
La PAC doit redéfinir les critères d'éligibilité aux aides, afin que celles-ci bénéficient aux personnes physiques exerçant réellement une activité agricole !
La PAC doit se réinventer pour aller vers le plus-disant en matière sociale, écologique et agricole.
Madame la ministre, ferez-vous pression, pour être au rendez-vous de l'histoire du climat, de la biodiversité et de la souveraineté, c'est-à-dire d'une PAC dans laquelle le « C » a encore un sens ? (Applaudissements sur les travées du GEST et sur quelques travées du groupe SER)
Mme Annie Genevard, ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire. - C'est une bonne question !
Mme Mireille Jouve . - (Applaudissements sur les travées du RDSE et du groupe INDEP ; M. Jean-Marie Mizzon applaudit également.) Le calendrier parlementaire est bien fait : nous débattons de la future PAC alors qu'a lieu le Salon international de l'agriculture.
L'ensemble des agriculteurs, élus et décideurs savent ce que la PAC représente ! Elle est fréquemment vilipendée par les manifestants, soutenus par des citadins qui ont gardé un attachement touchant au monde agricole qu'ils n'ont pas vu évoluer.
La lucidité s'impose. L'avenir de l'agriculture ne peut plus se construire à coups d'ajustements techniques, de négociations marathons. Ce n'est plus tenable, à l'heure de Trump, du dérèglement climatique...
Cette future PAC doit être protectrice et émancipatrice. Elle ne doit pas être un toilettage comptable. Une telle mutation entraînerait une baisse des montants traditionnellement perçus.
La PAC, même territorialisée, doit garantir aux producteurs un revenu digne et prévisible. Grâce à cette enveloppe, les agriculteurs français percevaient 51 milliards d'euros. Va-t-elle augmenter ? Les aides s'élevaient à 35 millions d'euros dans les Bouches-du-Rhône, montant grignoté de 20 % à cause de l'inflation. Les perspectives pour 2028-2032 laissent entrevoir une coupe de 20 %. Résultat : l'enveloppe passera à 28 millions d'euros !
Je comprends les organisations agricoles qui considèrent que leur activité est proche des soins palliatifs... À l'évidence, les enveloppes ne seront pas suffisantes, alors que les besoins augmentent.
Ces dernières années, nous avons redécouvert la fragilité de nos chaînes d'approvisionnement. La souveraineté alimentaire est une nécessité : produire en Europe et en France, c'est garantir notre indépendance.
La future PAC doit reconnaître la diversité de nos territoires ruraux : dans les Alpes, les Vosges, la Martinique, la Guadeloupe, à La Crau, au bord de l'étang de Berre, dans le pays d'Aix, les contraintes ne sont pas les mêmes que dans la Beauce. Reconnaître ces richesses, c'est faire un pas vers nos agriculteurs et leurs familles.
Ne nous berçons pas d'un illusoire « c'était mieux avant » ; conjuguons avec optimisme « ce sera mieux demain » ; grâce au numérique, au renouvelable ou aux travaux de l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae)
Grâce à ces outils, l'agriculture se réinventera, sans perdre son âme, en retrouvant son humanité profonde. (Applaudissements sur les travées du RDSE et du groupe INDEP ; MM. Bernard Buis et Patrick Chauvet applaudissent également.)
M. Franck Menonville . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC, ainsi que sur quelques travées des groupes INDEP et Les Républicains) La géopolitique nous impose d'armer notre souveraineté alimentaire européenne. C'est dans ce contexte que la Commission a présenté ses propositions pour la PAC. Ses deux piliers seraient fusionnés et les financements agricoles regroupés au sein d'un grand fonds de cohésion.
Cela fait peser deux risques majeurs. Le premier serait de diluer les crédits de la PAC dans un grand fonds global, ce qui entraînerait un manque de lisibilité et d'efficacité. Le second serait de laisser une plus grande marge de manoeuvre aux États membres dans l'affectation des crédits. Si la subsidiarité est une force, elle peut aussi fragiliser le caractère commun de la PAC, créant des distorsions de concurrence et affaiblissant l'ambition collective européenne.
La France devrait bénéficier de 50,9 milliards d'euros, soit 7 milliards d'euros par an, contre 9 milliards d'euros actuellement. C'est inacceptable.
La Commission a alloué 45 milliards d'euros supplémentaires à la PAC, à la suite du mouvement suscité par la signature de l'accord avec le Mercosur. La France en bénéficiera-t-elle, madame la ministre ?
Grand pays agricole, la France doit oeuvrer en vue d'assurer une PAC ambitieuse et commune. L'acte de production doit être remis au coeur de la nouvelle PAC ; les efforts de simplification devront être poursuivis.
Les zones intermédiaires traversent une crise profonde. Il faut prendre en compte leurs spécificités. Elles ne doivent pas être pénalisées par la dégressivité ou un déplafonnement inadapté.
Ce n'est pas le moment de désarmer notre ambition commune en matière agricole. Notre future PAC doit donner des perspectives de long terme, favorisant la compétitivité par l'innovation. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, INDEP et du RDSE, ainsi que sur quelques travées du groupe Les Républicains)
Mme Annie Genevard, ministre. - J'interviendrai globalement à la fin du débat, mais je prendrai la parole sur des points précis.
Monsieur Menonville, les 45 milliards d'euros que vous évoquez ne sont pas de l'argent en plus : ils sont déjà intégrés dans la maquette budgétaire de la PAC. Il s'agit, selon Ursula von der Leyen, d'une réserve qui pourra être débloquée dès le début du cadre financier pluriannuel et non, comme c'était prévu, en cours de budget. Ce sera 3 milliards d'euros pour la France. Mais je le répète : ce n'est pas de l'argent supplémentaire.
Autre point technique qui pourrait faire l'objet d'une question : les 10 % affectés au développement rural dans la maquette pourraient être des mesures agricoles si les États le souhaitent. C'est une avancée substantielle.
Les zones intermédiaires souffrent ; la terre y est moins riche, le rendement plus faible, l'élevage abandonné. Elles sont affectées par la crise céréalière. J'ai présenté aujourd'hui les premières conclusions du grand plan de souveraineté alimentaire : la réintroduction de l'élevage dans ces zones pourrait être une piste. Certains élevages pourraient y être fléchés - pas l'élevage bovin, compliqué à reprendre, une fois abandonné.
M. Cyril Pellevat . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP et sur quelques travées du groupe UC) Je remercie le groupe Les Républicains pour ce débat.
Les négociations sur la future PAC devraient s'achever, au mieux, dans un an. La proposition de la Commission soulève des inquiétudes. Débattons-en même si nos marges de manoeuvre sont incertaines. Un fonds unique est envisagé ; il regrouperait les financements en un seul plan national par pays ; il serait mis en oeuvre par des PPNR.
La clarté du dispositif soulève nos interrogations. Les agriculteurs et la Cour des comptes européenne en ont pointé les risques : distorsion de concurrence, affaiblissant le marché intérieur. Certes, la Commission prévoit des recommandations nationales, qui ont fait l'objet d'un débat hier au Conseil Agriculture et pêche. Mais cela ne nous rassure pas pleinement : plus les politiques se nationalisent, plus le risque d'affaiblissement en interne est grand. Le risque d'application différente de la PAC entre les États membres - et donc de concurrence déséquilibrée - est réel.
Nous relayons ces craintes, alors que vient de s'ouvrir le Salon de l'agriculture.
L'autre difficulté de la PAC réside dans sa temporalité. Le montant global du financement pour un État membre ne sera connu qu'une fois son plan national adopté par le Conseil. Cette incertitude nuit à ses futurs bénéficiaires. Il ne faut pas retarder les versements aux agriculteurs.
Une période de transition sera nécessaire. La priorité demeure le maintien du budget agricole, au moins à son niveau actuel. Les 300 milliards d'euros sont un plancher. Nous saluons l'ajout de la réserve en cas de déstabilisation du marché.
Cette nouvelle PAC s'inscrit dans une logique de décentralisation. Désormais, les financements de la PAC seraient débloqués sur la base de plans nationaux et régionaux.
Ne devons-nous pas repenser une des plus anciennes politiques européennes ? Le système coûte cher et fonctionne mal. Ne faudrait-il pas s'inspirer du marché de l'électricité et des contrats pour différence ? Les agriculteurs pourraient choisir leur niveau de risque et engager une partie de leur production. En dessous d'un certain prix, l'État rembourserait la différence et au-dessus il le récupérerait.
M. Vincent Louault. - Excellent !
M. Cyril Pellevat. - Si le format actuel de la PAC n'est peut-être pas le plus adéquat, les raisons qui justifient son existence demeurent plus que jamais d'actualité : garantir la sécurité alimentaire, assurer un revenu équitable et stabiliser les marchés. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP et sur quelques travées du groupe Les Républicains ; M. Alain Duffourg applaudit également.)
Mme Annie Genevard, ministre. - Le système fonctionne mal et coûte cher, dites-vous, monsieur Pellevat ? Certes, mais nous pourrions rapidement le regretter...
Le système doit être simplifié ; la nouvelle équipe de commissaires en est consciente - un Omnibus est d'ailleurs en préparation.
Dans le nouveau cadre pluriannuel, le fonds de compétitivité, un élément intéressant, pourrait être utile à l'agroalimentaire.
Mme Pascale Gruny . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur quelques travées des groupes UC et INDEP) Ces dernières années, les agriculteurs ont dû affronter une multitude de crises. La publication de la balance commerciale de la France a été un coup de massue pour notre agriculture : pour la première fois depuis le milieu des années 1970, le solde est proche de zéro.
Pour retrouver le chemin de la compétitivité, la France doit lever les contraintes qu'elle a elle-même mises en place. Le Sénat, comme la semaine dernière lors de l'examen du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne, s'évertue à limiter les surtranspositions.
La France doit veiller à ne pas laisser disparaître la PAC, qui garantit notre souveraineté alimentaire et permet aux agriculteurs de s'adapter au changement climatique ou au renouvellement des générations.
Le 16 juillet 2025, la Commission a dévoilé sa proposition sur la refonte du cadre financier pluriannuel 2028-2034 et ses propositions relatives à la PAC post-2027. Ces textes nous laissent un goût amer, tant ils sont aux antipodes de ce que réclame le Sénat.
Avec une proposition de 300 milliards d'euros sur sept ans, la PAC est en baisse de 20 %, voire 40 % en tenant compte de l'inflation.
Autre source d'inquiétude, la disparition de la PAC dans un grand fonds fourre-tout dont la seule finalité est de camoufler cette baisse.
La Cour des comptes européenne ne s'y est pas trompée : elle déplore les incertitudes financières pour la future PAC - dont le montant total n'est pas clair - et des architectures complexes qui retarderaient la mise à disposition des fonds.
Autre sujet de préoccupation : la réforme des paiements directs, ciblés et plafonnés à 100 000 euros par exploitation. Si cette réforme entrait en vigueur, plus de 50 % des agriculteurs français verraient leurs paiements directs réduits.
Seules certaines aides seraient intégralement financées par le budget européen. Toutes les autres mesures devraient faire l'objet d'un cofinancement d'au moins 30 %. La France devrait compenser à hauteur de 16,3 milliards d'euros. C'est l'Himalaya qui se dresse devant nous !
L'émergence d'une renationalisation de la PAC et d'une Europe agricole à deux vitesses se dessine : certains pays soutiendront massivement l'agriculture et d'autres non, d'où des distorsions de concurrence et la fragilisation des filières déjà en souffrance.
La Cour des comptes européenne considère que cela mettra en péril les objectifs de la PAC, en empêchant notamment une concurrence loyale et le bon fonctionnement du marché intérieur.
Dans ma proposition de résolution d'octobre 2025 sur la simplification de la PAC actuelle, j'avais déjà mis en garde contre cette fragmentation. La PAC doit se moderniser, mais en faire une politique à la carte affaiblirait l'ensemble du projet politique européen.
À ceux qui veulent baisser le budget de la PAC pour consacrer plus à la défense, je dis qu'ils commettent une erreur ; les deux priorités sont d'égale importance.
La proposition de la Commission européenne est inacceptable en l'état. Elle n'a convaincu personne, ni les États ni les agriculteurs.
La bataille doit donc se poursuivre. La vraie question est la suivante : allons-nous laisser périr la seule politique véritablement intégrée au moment où il est plus urgent que jamais de s'unir ?
Il faut revenir aux fondements de la PAC et la recentrer sur les objectifs que lui assignent les traités.
Une conviction personnelle, pour conclure. Qu'il me semble loin le temps où la France était écoutée, où jamais la Commission n'aurait osé nous présenter un tel projet d'affaiblissement de la PAC. Jamais Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy ou même François Mitterrand n'auraient accepté un tel affront !
J'invite le Gouvernement à se montrer plus attentif aux travaux du Sénat. Madame la ministre, il est temps d'exiger que la Commission européenne revoie sa copie. Nous le devons à nos agriculteurs et à nos concitoyens pour qui la PAC est essentielle, je dirais même existentielle. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP ; M. Alain Duffourg applaudit également.)
Mme Annie Genevard, ministre. - En effet, madame Gruny, lorsque vous dites que les travaux du Sénat sont excellents, je le confirme. Lorsque vous dites que vous n'êtes pas entendus, je le conteste.
M. Jean-Claude Tissot. - Certains sont entendus !
Mme Annie Genevard, ministre. - Nous ne cessons d'alerter sur la nécessité d'un budget.
La part sanctuarisée est de 50,9 milliards d'euros. Votre calcul doit tenir compte de la part des crédits non alloués. Seule une partie d'entre eux ira à l'agriculture. Enfin, il faut y ajouter les crédits nationaux à 30 % - pour des politiques qui étaient jusqu'alors financées à 100 %. Le Premier ministre a assuré que les dépenses seraient compensées à euros courants - mais pas forcément à euros constants.
M. Jean-François Rapin. - C'est le problème ! (M. Vincent Louault renchérit.)
Mme Annie Genevard, ministre. - C'est le problème, mais depuis toujours, monsieur Rapin ; ce n'est pas spécifique à cette programmation.
Mme Pascale Gruny. - Je connais votre volonté.
Aujourd'hui, j'ai passé ma journée au Salon de l'agriculture ; les agriculteurs sont inquiets. Vous pouvez me donner les chiffres... Mais on les a tellement menés en bateau qu'ils en ont assez.
Je suis une Européenne convaincue. Mon père, qui prenait son tracteur pour manifester à Bruxelles, me le disait : sans la PAC il n'aurait pas pu transmettre l'exploitation à mon frère. J'y tiens, pour mon neveu qui a repris la ferme depuis trois mois.
M. Vincent Louault. - Bravo !
M. Bernard Buis . - (Applaudissements sur les travées du RDSE ; M. Franck Menonville applaudit également.) L'Union européenne a perdu en lisibilité, elle s'est complexifiée. Mais s'il y a une politique identifiée, c'est bien la PAC. Cette dernière est née il y a une soixantaine d'années, dans une Europe qui en avait un besoin urgent afin d'assurer sa sécurité alimentaire.
Mais les décennies passant, sous l'effet des excédents et des règles du commerce mondial, la PAC s'est recentrée sur les paiements directs, sur un accompagnement plus large des territoires, sur l'investissement et l'installation. Elle s'est rapprochée de ce que les exploitations constatent au quotidien dans leur trésorerie, leurs choix de production et leur capacité de projection.
Aujourd'hui, elle est fondée sur deux piliers, le fonds européen agricole de garantie (Feaga) et le fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), dont les montants sont considérables.
Entre 2021 et 2027, les crédits consacrés à la PAC se sont élevés à 387 milliards d'euros. La France, avec 9 milliards d'euros annuels, en demeure la plus grande bénéficiaire.
Si l'existence de la PAC est peu critiquée, son fonctionnement administratif pose problème.
La première critique porte sur la complexité des démarches et des retards de paiement. Le 18 décembre 2025, le Conseil de l'Union européenne a donné son aval définitif à un texte de simplification de la PAC pour réduire les formalités, soutenir les agriculteurs et alléger les contraintes.
Deuxième critique, l'inadaptation de certaines règles de conditionnalité des mesures de bonnes conditions agroenvironnementales (BCAE), notamment la BCAE 8 sur les surfaces non productives, dite « obligation de jachère ». En 2024, la Commission européenne a permis des dérogations et la France a entériné un assouplissement temporaire. Mais quand une règle est vécue comme mécanique, déconnectée des réalités agronomiques et économiques, elle produit de la défiance et l'exception permanente. Ce n'est bon ni pour l'agriculteur, ni pour l'environnement, ni pour l'administration.
Troisième critique, la répartition inéquitable. Une partie du soutien demeure liée à la surface. Ce reproche est lourd de conséquences politiques lorsque le revenu agricole se tend et que le renouvellement des générations est compliqué.
Lorsqu'on réfléchit à ce que devrait être la PAC de demain, les réponses sont claires : moins de charges administratives et plus de souplesse. Les agriculteurs veulent une PAC plus agile, parce que le XXIe siècle est celui des crises agricoles ; plus simple, car les agriculteurs attendent des démarches qui ne les détournent pas de leur métier ; enfin, il faut des moyens qui arrivent vraiment et à temps. En agriculture, le calendrier ne pardonne pas : quand la trésorerie se tend, quand une crise frappe, on ne peut pas attendre que l'administration tourne avec ses rouages habituels.
En janvier 2026, la présidente de la Commission européenne proposait d'avancer l'accès à une enveloppe de 45 milliards d'euros. Si on ajoute aux 300 milliards d'euros prévus les 49 milliards d'euros d'aides au développement rural et les 45 milliards de déblocage anticipé, on atteint 394 milliards d'euros, ce qui dépasse le montant de la PAC actuelle.
L'objectif est d'aider plus vite, dans un contexte de tensions commerciales et de négociations difficiles. Il faut des montants lisibles, des dispositifs utilisables et une réponse arrivant à temps. L'enjeu n'est pas seulement le combien, mais aussi le comment, pour qui et dans quel délai. La future PAC doit renouer avec ses origines pour être une assurance de stabilité et non un motif d'incertitude permanente.
Si nous voulons qu'elle demeure l'un des piliers de l'Union européenne, elle doit redevenir identifiable, lisible et juste. (Applaudissements sur les travées du RDSE et du groupe INDEP)
M. Jean-Claude Tissot . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Dans le contexte du Salon de l'agriculture, ce débat est le bienvenu. Historiquement, la PAC est la première politique commune de l'Union européenne et encore la plus importante : elle tient une place à part.
La nouvelle architecture proposée par la Commission européenne, qui dilue le deuxième pilier dans un ensemble plus vaste, nous fait craindre une dilution de l'enveloppe budgétaire. La Cour des comptes européenne alerte sur l'incertitude du montant. Alors que les défis sont immenses, que les mécontentements se succèdent, comment vous assurerez-vous, madame la ministre, que les crédits seront sanctuarisés ? Où placerez-vous le curseur dans les négociations ?
Nous, socialistes, défendons une PAC forte, commune et juste, qui rompt avec la logique libérale qui l'a transformée en rente. Une PAC réformée serait un formidable levier pour une transition agricole vers davantage de stabilité des revenus, de durabilité et de régulation des marchés.
Il faut d'abord mieux répartir les aides. Contrairement à une idée populiste, ce ne sont pas les normes - environnementales ou sanitaires - qui portent atteinte aux revenus agricoles. C'est plutôt le cercle vicieux des primes surfaciques et au volume qui affaiblit le monde paysan. Les grandes exploitations sont celles qui reçoivent le plus d'aides, qui mobilisent le plus de foncier et le plus de pesticides. Il faut donc plafonner et instaurer une stricte dégressivité.
Il est également nécessaire de renforcer la conditionnalité pour l'obtention des aides de la PAC avec une logique de verdissement et de transition agroécologique. Le plan stratégique national (PSN) doit inscrire ces sujets environnementaux dans les critères d'éligibilité.
Enfin, il faut revenir sur la dérégulation des droits de production qui a entraîné une course au rendement, plongeant une partie des agriculteurs dans la précarité. Les filières régulées comme les appellations et indications d'origine protégée - AOP et IGP - permettent un juste partage de la valeur ajoutée.
Il faut revoir les prix d'intervention. Ces prix planchers, fixés par les autorités européennes, permettent de garantir un revenu minimum aux agriculteurs tout en stabilisant les marchés, mais ils ne couvrent que 50 % des coûts de production. Il faudrait les revaloriser pour qu'ils atteignent 80 % des coûts de production, pour soutenir les filières. Il est possible d'oeuvrer dans le cadre des organisations communes de marché (OCM). Madame la ministre, quelle est la position du Gouvernement sur ces prix d'intervention, de même que sur les stocks stratégiques, qui renforcent notre souveraineté européenne ? Ils assurent le droit des peuples à une alimentation saine.
Il faut pérenniser l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), qui soutient les agriculteurs dont les exploitations sont situées en zone défavorisée ; j'espère que vous êtes du même avis, madame la ministre.
Mme Annie Genevard, ministre. - Vous dites que la France est le pays qui utilise le plus de pesticides ?
M. Jean-Claude Tissot. - Non, j'ai parlé des grandes exploitations.
Mme Annie Genevard, ministre. - Nous sommes plutôt les champions des surtranspositions...
Le Premier ministre a pris un arrêté interdisant l'entrée sur le territoire national de produits traités avec cinq substances interdites dans l'Union européenne, mais présentes dans les produits importés.
Quelques pays ont demandé effectivement de revenir aux prix d'intervention. L'Union européenne les avait abandonnés, car cela avait conduit à des stocks énormes - de beurre, notamment. Elle les a remplacés par le dispositif de réserve de crise, dont l'enveloppe annuelle de 450 millions pour toute l'Union européenne est contrainte. Nous avons demandé la mise en place du dispositif pour la viticulture et les céréales. J'espère avoir de bonnes nouvelles de la part du commissaire Hansen demain.
L'ICHN fait partie de la maquette ; c'est une très bonne chose.
M. Jean-Claude Tissot. - Vos annonces, notamment celles relatives aux exploitations à taille familiale, m'inquiètent. La politique agricole actuelle tend à les faire disparaître. Vous dites soutenir cette agriculture transmissible, mais vos annonces démontrent l'inverse...
M. Gérard Lahellec . - Chez moi, selon un dicton populaire, « pour savoir où l'on va, il est bon de savoir d'où l'on vient ».
Créée en 1957 et mise en oeuvre à partir de 1962, la PAC visait à moderniser l'agriculture européenne par le contrôle des prix et la préférence communautaire. Elle avait pour objectifs un niveau de vie équitable pour les agriculteurs, la sécurité des approvisionnements et des prix raisonnables pour le consommateur. S'y sont ajoutés des objectifs environnementaux, de sécurité sanitaire, de bien-être animal et de développement rural.
Entre 1992 et 2013, la PAC a connu cinq réformes et nous sommes passés d'un système de soutien des prix agricoles à un système d'aides directes. Les agriculteurs bénéficiaient à l'origine d'aides indirectes qui comblaient la différence entre prix du marché et prix garanti, et d'une préférence communautaire grâce à une taxe douanière spécifique qui alimentait le budget européen. Dans le cadre des accords du Gatt (accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) puis de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), la Commission a de plus en plus relâché le contrôle des marchés, passant d'un système d'intervention fixant des prix à des aides directes - premier pilier de la PAC.
En 1999, pour anticiper l'arrivée de produits à faible coût de production en raison de l'élargissement prévu en 2004, elle a réduit les prix garantis et les a compensés par une augmentation des aides directes, déconnectant les aides de la production ; c'est alors que le second pilier de la PAC - le développement rural - a vu le jour.
De fil en aiguille et de réforme en réforme, la PAC s'est coulée dans une démarche de plus en plus libérale en se soumettant aux objectifs fixés par la mondialisation. Nous sommes confrontés à ce risque dans le cadre du calendrier 2028-2034.
Nous devrions obtenir un budget de 300 milliards d'euros, en réduction de 22 % initialement, désormais de 13 %. Celui-ci sera marqué par une certaine renationalisation et par un affaiblissement de la structure à deux piliers. Il se dit que le montant global pourrait être assuré par un redéploiement des enveloppes relevant des solidarités. Mais le rabotage et la dégressivité des aides ne correspondent pas à la réalité française - il suffit de comparer avec la réalité agricole polonaise... Les indicateurs de performance et de résultat ne font aucune référence à la production agricole ni à la reconquête alimentaire. On parle seulement d'indicateurs environnementaux, ce qui alimentera encore le clivage entre agriculture et écologie, ce qu'il faudrait éviter.
Nous avons besoin d'une PAC forte axée sur la régulation des marchés, la territorialisation des productions alimentaires, le soutien aux fermes familiales qui assurent des revenus équitables et le renouvellement des générations.
La France n'est pas la plus mal placée pour infléchir ces orientations. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE-K et SER)
Mme Annie Genevard, ministre. - Vous avez dit que la PAC était de plus en plus libérale dans une économie de plus en plus mondialisée. C'est un fait. L'attrition de notre commerce extérieur en est la résultante.
Notre système d'agriculture familiale, auquel je suis profondément attachée, est percuté par un modèle venu du Nord, plus intensif, que je n'appelle pas de mes voeux.
On ne peut pas ne pas répondre au problème de compétitivité de l'agriculture. Il n'y a pas de réponse universelle : notre modèle agricole est différent de celui des Pays-Bas ou de la Pologne.
Sans transformer radicalement l'agriculture française, on peut s'interroger sur l'agrandissement dans certaines filières, pour résister aux assauts d'une concurrence qui peut nous fragiliser au regard de la souveraineté alimentaire de notre pays.
Mme Anne-Catherine Loisier . - (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP) À l'heure où un agriculteur français sur cinq vit sous le seuil de pauvreté, que notre balance commerciale française perd ses excédents, la France doit s'interroger sur la crise de son agriculture.
La souveraineté alimentaire française et la compétitivité de notre agriculture dépendent des fonds alloués par la PAC, de l'engagement et de la traçabilité des fonds nationaux. Madame la ministre, nous comptons sur votre vigilance afin que Bercy ne remette pas en cause d'éventuels arbitrages déterminants pour notre agriculture.
Nous serons confrontés à des choix stratégiques de modèles agricoles, notamment pour les zones intermédiaires, en grande fragilité.
Si la France demeure une grande puissance agricole, elle a perdu des parts de marché à l'export comme l'a souligné le rapport Duplomb, à cause de coûts de production élevés, d'empilements normatifs, de la décapitalisation en élevage et du retard d'investissement dans certains territoires.
La nouvelle PAC renforce les exigences environnementales via les écorégimes et laissera plus de flexibilité aux États membres, ce qui engendrera des coûts d'adaptation supplémentaires. Les agriculteurs français sont-ils capables de les assumer ? Dans les zones productives, les coûts seront absorbés ; dans les zones défavorisées, l'ICHN pourra pallier les distorsions de concurrence ; mais, dans les zones intermédiaires, la situation sera plus compliquée. Cet axe central, au potentiel agronomique moyen, ne bénéficie pas des compensations spécifiques pour les zones de montagne ni des très hauts rendements des grandes plaines. Ces zones de polyculture-élevage ont des rendements irréguliers, une forte exposition aux aléas climatiques et des marges faibles.
La réforme de la PAC n'a pas été pensée pour ces systèmes d'entre-deux. Les zones intermédiaires jouent pourtant un rôle déterminant, notamment dans la production céréalière, le maintien de l'élevage bovin mixte et la fertilité des sols grâce aux rotations culture-élevage. Si elles déclinent, l'élevage recule, les assolements se simplifient et la dépendance aux importations augmente. À terme, la France peut perdre énormément en volume exportable, mais aussi en capacité de production stratégique.
Dans le contexte d'une nouvelle PAC, les agriculteurs de ces zones intermédiaires sont confrontés à des surcoûts environnementaux non compensés et à une baisse des rendements sans valorisation suffisante. Cette situation décourage tout investissement et risque d'accélérer la décapitalisation des élevages, déjà en cours, alors que les importations de boeuf issues du Mercosur ont augmenté de 16 % entre 2024 et 2025.
Ce risque de décrochage progressif nous préoccupe. Nous espérons un soutien renforcé au système mixte polyculture-élevage, des investissements dans la gestion de l'eau, le développement des protéines végétales et une meilleure couverture des risques climatiques. Nous avons besoin de ces zones intermédiaires, test grandeur nature de la cohérence entre transition écologique et souveraineté alimentaire.
Madame la ministre, que dites-vous aux agriculteurs des zones intermédiaires ? Quelles perspectives la nouvelle PAC leur offre-t-elle ? (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP)
Mme Karine Daniel . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) La prochaine réforme de la PAC, loin d'être un ajustement technique, engage une redéfinition de l'architecture budgétaire et politique. C'est une matrice de la construction européenne. Pour la première fois depuis 1962, la PAC ne disposerait plus d'un fonds spécifique clairement identifié. Son intégration dans un fonds unique adossé à des plans de partenariat nationaux et régionaux marque un tournant politique majeur.
Dix-sept États membres demandent le transfert de plusieurs dispositions de la PAC vers des règlements sectoriels agricoles, ce qui pourrait améliorer la lisibilité des textes pour les agriculteurs.
Une PAC plus lisible est nécessaire, mais cette évolution organise-t-elle sa renationalisation progressive ? C'est ce qu'il nous semble. La Cour des comptes européenne a lancé l'alerte sur le risque de distorsions de concurrence à travers des plans nationaux, qui peuvent fragiliser la France.
À cela s'ajoute une politique nationale de gestion des prix à travers les lois Égalim, qui ont affecté la compétitivité de la France au sein de notre premier marché, le marché européen.
Si le montant des financements agricoles n'était connu qu'après l'adoption des plans nationaux et si les objectifs communs pouvaient fortement varier d'un État à l'autre, alors nous affaiblirions le caractère commun de cette politique. La France défendra-t-elle une PAC identifiée budgétairement, dotée d'objectifs contraignants garantissant l'égalité de concurrence entre agriculteurs ? Ou acceptera-t-elle le principe d'un fonds unique qui fait peser le risque d'une renationalisation et d'incertitudes pour les exploitations agricoles ?
Les agriculteurs ont besoin de stabilité, de visibilité et d'une Europe qui assume son ambition agricole.
Notre système européen de normes est un élément de stabilité et de visibilité. Il ne faut pas confondre l'évolution des normes et la charge administrative qui pèse sur les agriculteurs. Les normes sont la force du marché européen. Il faut harmoniser les normes sociales et environnementales vers le haut. C'est ce que nous proposerons. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)
Mme Annie Genevard, ministre. - Madame Daniel, le transfert du PPNR vers le règlement PAC est une initiative de la France ; c'est grâce à cela que nous avons réintégré une trentaine de mesures dans la PAC - mais malheureusement pas la définition de l'agriculteur actif, ce qui nous pose problème.
M. le président. - Je vous invite à conclure le débat, madame la ministre.
Mme Annie Genevard, ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire . - « La France est agricole autant qu'elle est européenne » selon les mots du général de Gaulle en 1962 à Alain Peyrefitte, au moment où se nouait le destin de la PAC. La PAC constitue l'un des fondements historiques de l'Union européenne. La France a fait de sa robustesse, de sa cohérence et de son ambition la condition de son engagement plein et entier dans la construction européenne et y a vu la garantie que l'Europe serait une puissance capable de nourrir ses peuples, de protéger ses producteurs et de maîtriser son destin alimentaire.
Comment ne pas voir que cet équilibre menace d'être rompu ? Le risque est clair : un affaiblissement de la PAC dans un ensemble budgétaire plus vaste avec une renationalisation partielle de ses instruments. La proposition de la Commission européenne altère sa nature profonde. Demain, elle pourrait devenir une politique fragmentée exposée aux disparités et aux déséquilibres.
Ce mouvement interroge la capacité de l'Europe à préserver des conditions de concurrence équitables entre ses agriculteurs, à garantir la stabilité de leurs revenus et à maintenir ses capacités de production sur l'ensemble de ses territoires. Il affaiblit la lisibilité et la prévisibilité dont les agriculteurs ont besoin ; il menace notre souveraineté alimentaire.
Cela intervient à contretemps de l'histoire. La souveraineté alimentaire est une question essentielle. Jamais les tensions climatiques, économiques et géopolitiques n'ont exercé une pression aussi forte. Affaiblir la PAC, c'est accepter le déclassement agricole de l'Europe et sa dépendance croissante à ses concurrents directs. La France ne peut s'y résoudre.
Le Gouvernement aborde ces négociations avec une ligne claire : nous défendrons une PAC commune forte, avec un budget dédié, lisible et à la hauteur des enjeux. Pas un centime ne manquera ; la PAC ne peut être ni diluée ni marginalisée. Elle doit demeurer une priorité stratégique de l'Union, car elle conditionne notre sécurité alimentaire et notre autonomie collective.
Nous défendrons le maintien des paiements directs qui constituent une garantie essentielle pour les agriculteurs face à la volatilité des marchés, à l'intensification de la concurrence internationale et aux aléas climatiques qui se multiplient.
Nous veillerons à ce que la PAC soutienne tous les territoires, notamment les plus fragiles, accompagne le renouvellement des générations et donne aux agriculteurs les moyens de réussir la transition environnementale, sans les placer dans une impasse économique.
Enfin, nous conserverons notre exigence de simplification et de cohérence. L'Europe doit être un facteur de stabilité et de confiance.
La France portera cette vision ambitieuse avec ses nombreux partenaires pour préserver une certaine idée de l'Europe que traduit la PAC : une Europe qui protège, une Europe qui produit, une Europe fidèle à ses engagements économiques fondateurs. (Applaudissements sur les travées du RDPI et des groupes INDEP et Les Républicains)
M. Daniel Gremillet, pour le groupe Les Républicains . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Vincent Louault applaudit également.) Il y a dix jours, à Munich, le commissaire Hansen a alerté sur les fragilités de nos chaînes d'approvisionnement alimentaire et la dépendance alimentaire face à l'extérieur : « On ne peut pas construire un continent l'estomac vide, ni gagner une guerre l'estomac vide. »
La capacité à se nourrir précède tout progrès. Notre assemblée a tiré la sonnette d'alarme depuis longtemps. Si nous voulons préserver notre souveraineté alimentaire, il est urgent de reconquérir notre capacité de production et de ramener la PAC à son ambition première : soutenir la production agricole et nourrir le peuple européen.
Il y a un écart abyssal et incompréhensible entre la lucidité de ce constat du commissaire européen et ce qu'en tire la Commission européenne. Comme l'a rappelé Jean-François Rapin, la proposition législative pour la PAC 2028-2034 s'apparente à une trahison des engagements pris en faveur du monde agricole. La future PAC consacre une baisse nette de 20 % des crédits en euros constants ; cette politique n'est donc plus une priorité.
La PAC telle que nous la connaissions va disparaître, fondue dans un fonds unique destiné à financer plusieurs politiques européennes. Pis, la latitude excessive accordée aux États membres fait planer le spectre d'une renationalisation et d'une perte d'unité européenne. Ce serait l'abandon de la vocation communautaire de cette politique au fondement de la création de l'Union européenne.
En outre, la Commission européenne prévoit une refonte des paiements directs qui seraient dégressifs, ciblés et plafonnés à 100 000 euros par exploitation et par an. Cette réforme sonne comme un renoncement assumé à toute ambition de soutenir massivement la production et la compétitivité de nos exploitations.
À rebours de cette copie, le Sénat a tracé plusieurs grandes orientations pour la PAC post-2027. L'agriculture doit être repositionnée au centre des priorités européennes. Il faut revenir aux fondamentaux de la PAC. Son budget ne peut s'éroder indéfiniment. Entre 2021 et 2027, les crédits en faveur de la PAC ont baissé de 85 milliards d'euros en valeur. Il faut que les crédits de la PAC soient stabilisés. Toute modification de la répartition des aides directes aurait de fortes conséquences sur le revenu des agriculteurs, alors qu'elles en représentent 53 % en moyenne.
La future PAC doit renforcer la compétitivité et la résilience des exploitations agricoles, notamment grâce à la recherche, à l'innovation et aux nouvelles technologies. L'accord sur les nouvelles techniques génomiques (NTG) va dans le bon sens.
Le renforcement de la résilience passe aussi par le développement d'outils européens pour la gestion des risques climatiques.
Sur le plan environnemental, il faut changer de paradigme et valoriser davantage les externalités positives de l'agriculture. Les efforts de simplification doivent être poursuivis et la charge de travail pour nos agriculteurs drastiquement réduite. La Commission ne semble pas prendre cette direction.
L'avenir de la PAC ne peut s'écrire sans mentionner les répercussions d'un approfondissement de la libéralisation des échanges avec l'Ukraine, puis d'un élargissement de l'Union européenne à ce pays candidat. Ce sujet semble être éludé. (Mme Annie Genevard le confirme.)
Nous vous invitons à rejeter cette proposition avec détermination et à porter ces grandes lignes directrices pour continuer à défendre une véritable ambition agricole et alimentaire de l'Union européenne. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et INDEP ; M. Henri Cabanel applaudit également.)