Comptes rendus analytiques officiels du 25 février 2026

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi constitutionnelle visant à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et à renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement, présentée par Mme Cécile Cukierman et plusieurs de ses collègues, à la demande du groupe CRCE-K.

Discussion générale

Mme Cécile Cukierman, auteure de la proposition de loi constitutionnelle .  - L'heure est venue d'ouvrir le débat sur le devenir de nos institutions. Avec modestie mais détermination, nous mettons en débat cette proposition de loi constitutionnelle pour enclencher un mouvement inéluctable et faire savoir à nos concitoyens que leur désir profond d'évolution démocratique est pris en compte.

Nous n'avons pas la prétention de réécrire la Constitution de 1958, mais entendons mettre en lumière des enjeux déterminants pour modifier le rôle du Président de la République et ouvrir la voie à un régime parlementaire sans ambiguïté ni faux-semblants.

Nous refusons le simplisme du « tout va bien » comme celui du « Macron démission » ou du « Macron destitution ». Mais la situation politique, économique et sociale de notre pays exige un élan démocratique nouveau.

Depuis les élections législatives de 2022 et plus encore celles de 2024, issues de la dissolution, nous vivons l'accélération d'une crise politique et institutionnelle qui couve depuis des années. Depuis que l'interprétation présidentialiste de la Constitution a été portée à son firmament par Emmanuel Macron, la rupture entre le peuple et les institutions nationales est réelle.

L'incapacité de nos institutions à répondre aux défis démocratiques, économiques et sociaux est à la source des maux. On n'apportera pas de solution durable à la crise politique sans sortir d'un cadre institutionnel périmé.

Après la perte de la majorité absolue par le Président de la République, Élisabeth Borne puis Gabriel Attal ont maintenu un semblant de stabilité, la première par l'utilisation massive du 49.3, le second par l'inaction. Emmanuel Macron a ensuite sauté dans l'inconnu en décidant la dissolution pour masquer sa défaite aux européennes.

Le rôle d'arbitre que jouerait le Président de la République n'a pu exister qu'entre 1958 et 1962. Les professeurs Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel parlent d'ailleurs de la Constitution de 1962, théorisée par le général de Gaulle dans sa conférence de presse du 31 janvier 1964 : « Il doit être évidemment entendu que l'autorité indivisible de l'État est confiée tout entière au Président de la République par le peuple qui l'a élu et qu'il n'en existe aucune autre, ni ministérielle, ni civile, ni militaire, ni judiciaire, qui ne soit conférée ni maintenue par lui ».

Il est donc logique que Georges Pompidou, au crépuscule de sa vie, ait prédit : « Je crois que nous n'avons d'autre alternative que le retour camouflé mais rapide au régime d'assemblée ou l'affirmation du caractère présidentiel des institutions ».

Voilà de quoi nuancer votre affirmation, monsieur le rapporteur, selon laquelle la V^e République serait un régime parlementaire.

Après le fait du prince que fut la dissolution, Emmanuel Macron persévéra dans une attitude de monarque républicain en refusant d'appeler la force arrivée en tête en nombre de députés à former un gouvernement. Si nous étions dans un régime parlementaire, cette exigence démocratique aurait prévalu.

M. Pierre Ouzoulias.  - Très juste !

Mme Cécile Cukierman.  - Emmanuel Macron, dans sa lettre aux Français du 10 juillet 2024, se présente comme le garant des institutions tout en parlant du choix du Premier ministre et non de la nomination de celui-ci, prévue par la Constitution. Choisir et nommer, ce n'est pas la même chose. Or, après cinquante jours de gouvernement démissionnaire, le choix des électeurs a été bafoué. C'est ce déni de démocratie qui a plongé notre pays dans une crise sans fin.

Le hiatus est toujours là et s'accentue même, d'autant que le Président de la République est toujours aux commandes. Il agite la menace d'une nouvelle dissolution pour contraindre à des accords et garde la maîtrise du temps institutionnel.

Monsieur le rapporteur, vous dites vous-même que nous vivons dans un régime parlementaire étrange, compte tenu des armes aux mains de l'exécutif pour contraindre le Parlement. Emmanuel Macron, lui, s'est trompé d'époque en tentant d'endosser le costume de l'homme du référendum de 1962. Si le général de Gaulle a pu mener à bien la présidentialisation du régime, c'est du fait de son poids dans l'histoire, mais aussi des barricades à Alger en janvier 1960, qui ont accentué l'aspiration à un pouvoir fort. Emmanuel Macron a agi non « en même temps », mais à contre-temps.

Une remise en ordre démocratique est nécessaire pour redonner confiance en la politique. Il est temps, comme le dit le professeur de droit constitutionnel Dominique Rousseau, de débrancher le Président de la République pour permettre au Premier ministre, pleinement responsable devant le Parlement, de mettre en oeuvre l'expression de la volonté générale incarnée par les représentants de la nation.

Bien entendu, la question du mode d'élection du Président de la République doit être débattue. Mais nous avons fait le choix de ne traiter, dans le cadre de cette initiative, que de la dyarchie de l'exécutif. Plus précisément, nous proposons le transfert du pouvoir de dissolution au Premier ministre et l'obligation pour ce dernier de se soumettre à un vote de confiance dès sa nomination. Il s'agit de retirer au Président de la République un élément essentiel de domination sur le pouvoir législatif et d'acter l'établissement d'un régime parlementaire, ce qui poussera à la clarification démocratique en rendant nécessaire l'affichage du compromis par ceux qui le souhaitent ou peuvent le juger nécessaire.

Par ailleurs, nous proposons plusieurs mesures réduisant les prérogatives du Président de la République, notamment en matière de nominations et de signature des ordonnances et décrets. Nous supprimons la possibilité pour lui de s'adresser au Congrès et lui retirons la présidence du conseil des ministres.

Selon le rapporteur, cette proposition de loi constitutionnelle manque sa cible. Nous ratons peut-être la vôtre, mais nous touchons la nôtre : redonner un sens à notre démocratie. Vous proposez le statu quo, nous pensons qu'il est temps d'agir pour que le peuple se réapproprie ses institutions. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K)

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur de la commission des lois .  - Le Président de la République est la clé de voûte de notre régime parlementaire : l'expression célèbre est de Michel Debré, exposant devant le Conseil d'État l'esprit de la Constitution de 1958. Celle-ci institue bien un régime parlementaire, puisque le Gouvernement est responsable devant le Parlement, mais le Président de la République y occupe assurément une place singulière.

De Gaulle disait : « Tout se tient dans les malheurs d'un peuple ». Pour lui, l'instabilité constitutionnelle de la France était l'une des causes de ses malheurs aux XIX^e et XX^e siècles. Le constituant de 1958 savait précisément ce qu'il ne voulait plus. Fini les régimes autoritaires ou monocratiques, fini les renversements de gouvernement à répétition.

Si la souveraineté appartient naturellement au peuple, notre pays a souhaité se doter d'un exécutif fort, dans un rapport mieux équilibré avec le Parlement, afin que le pays soit gouverné. Notre pays aspirait à une Constitution qui résiste aux crises et à la fragmentation de la vie politique. C'est la marque de fabrique de notre Constitution d'avoir institué des outils de parlementarisme rationalisé, afin de garantir au pays un gouvernement et un budget même en l'absence de majorité.

La fragmentation actuelle de la chambre basse en trois blocs dont chacun refuse de gouverner avec les autres met à l'épreuve la solidité de notre régime constitutionnel. Force est de constater que notre Constitution a résisté. Après des mois de débats au sein d'une Assemblée nationale bien en peine d'élaborer une loi de finances cohérente, le Premier ministre a recouru au 49.3 pour doter notre pays d'un budget. Réjouissons-nous que notre cadre constitutionnel nous prémunisse contre un shutdown.

Les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle ne se satisfont pas de la capacité d'adaptation de notre Constitution. Ils partent du postulat que la France traverse une crise multiforme, qui révélerait un divorce entre nos concitoyens et leurs institutions, accentué par la nomination, depuis la dissolution de 2024, de gouvernements ne tenant pas compte de la composition de l'Assemblée nationale. En filigrane, ils reprochent à notre Constitution d'avoir soumis à un conflit de légitimité le Premier ministre, tiraillé entre un Président de la République qui le choisit et un Parlement auquel il n'est pas tenu de demander la confiance, mais sans le soutien duquel il ne peut durer. S'ensuivrait une forme de confusion, les Français se demandant qui gouverne.

La question est légitime. Il faut le reconnaître, la V^e République est un régime parlementaire atypique - je crois à son raffinement. La place qu'y occupe le chef de l'État n'est pas anodine, définie par l'article 5 de la Constitution comme celle d'un arbitre.

Cet arbitre gouverne-t-il ? J'entends par gouverner imprimer une direction à la politique gouvernementale. Il est une configuration dans laquelle le Président de la République est amené à peser sur notre politique intérieure. Elle est le produit d'une concordance des majorités présidentielle et législative. Mais ce pouvoir de faire faire du Président de la République a ses limites : il ne gouverne pas à proprement parler quand la majorité de l'Assemblée nationale ne lui est pas favorable.

Est-ce une anomalie que le chef de l'État puisse influer sur la conduite du pays dans un régime parlementaire ? Je ne le pense pas et crois nos concitoyens profondément attachés à cette spécificité. Car il est acquis dans la culture politique française que les candidats à l'élection présidentielle font campagne sur la base d'un projet politique. Priver le Président de la République de tout moyen d'imprimer une direction à l'appareil d'État irait à rebours de cette culture.

Je ne crois pas qu'en retirant au Président de la République des prérogatives consubstantielles à son rôle d'arbitre, on fasse oeuvre de clarification, d'autant que ces pouvoirs n'ont jamais empêché le Premier ministre de mener sa politique.

Le Président de la République s'assure que les textes délibérés en conseil des ministres le sont dans le respect de la Constitution. C'est ce à quoi Jacques Chirac a veillé en 2001, en demandant au Gouvernement de réexaminer les difficultés constitutionnelles liées au projet de loi relatif à la Corse. De même, François Mitterrand, en refusant de signer des ordonnances relatives à la privatisation d'entreprises nationalisées avant 1981 et au redécoupage des circonscriptions, n'a fait que retarder la mise en oeuvre de ces réformes.

Le transfert au Premier ministre de l'intégralité du pouvoir de nomination irait également à l'encontre de notre tradition institutionnelle. Même sous la IV^e République, les nominations à certains emplois supérieurs revenaient au chef de l'État.

Enfin, la proposition de loi institue un face-à-face asymétrique, pour ne pas dire déséquilibré, entre le Premier ministre et le Parlement. Elle transfère le pouvoir de dissolution au Premier ministre : mais quel recours ce dernier aurait-il s'il n'obtient pas la confiance qu'il devrait solliciter ? On peut penser, en effet, qu'un Premier ministre non investi ne pourrait dissoudre l'Assemblée nationale. Le conflit entre le Premier ministre et le Parlement se trouverait alors privé d'arbitre.

Loin d'apporter de la stabilité à notre pays et de corriger la verticalité du pouvoir qu'elle dénonce, cette proposition de loi constitutionnelle remet en cause les équilibres fondamentaux de la V^e République. C'est un changement de régime qui nous est proposé, et je ne crois pas qu'il y ait une aspiration populaire à changer de Constitution. Au contraire, il apparaît que sept Français sur dix sont attachés aux institutions de la V^e République, qui ont su s'adapter à la composition actuelle de l'Assemblée nationale.

Gardons-nous de répondre à une situation politique, aussi dysfonctionnelle qu'elle puisse apparaître, par la remise en cause de nos institutions. La commission des lois vous invite à repousser ce texte. (Applaudissements à droite et sur des travées au centre)

M. Laurent Panifous, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement .  - Cette proposition de loi constitutionnelle modifie significativement les rapports institutionnels prévus par la V^e République, en transférant certaines prérogatives du Président de la République au Premier ministre. Ses auteurs entendent répondre à la crise multiforme que traverserait la France par une réforme institutionnelle supposée renforcer le caractère démocratique de nos institutions. Si l'intention est louable, le Gouvernement est défavorable à leur initiative.

La Constitution de 1958 repose sur une dyarchie : un Président de la République arbitre, un Premier ministre capitaine. Elle institue bien un régime parlementaire, puisque le Gouvernement est responsable devant le Parlement. Mais ce régime a été rationalisé afin de limiter l'instabilité politique constatée sous les III^e et IV^e Républiques.

L'article 5 de la Constitution prévoit que le Président de la République assure le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité de l'État. C'est pourquoi certaines attributions majeures sont exercées par le chef de l'État, qui, depuis 1962, tient sa légitimité du suffrage universel direct. C'est ce qui a conduit une partie de la doctrine à qualifier le régime de semi-présidentiel, à tort.

L'article 9 de la Constitution prévoit que le chef de l'État préside le conseil des ministres, l'article 13 qu'il signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres et procède aux nominations aux emplois supérieurs de l'État. Il dispose aussi de pouvoirs propres, dont celui de dissoudre l'Assemblée nationale.

Quant au Premier ministre, il dirige l'action du Gouvernement, lequel, responsable devant le Parlement, détermine et conduit la politique de la nation et dispose de l'initiative législative. Conformément à la conception parlementaire du régime, le Premier ministre est le seul élément de la dyarchie exécutive à pouvoir s'exprimer devant les assemblées.

La présente proposition de loi constitutionnelle revient sur le parlementarisme rationalisé. Son exposé des motifs évoque une VI^e République comme une nécessité démocratique.

Dans son article 1^er, elle retire des prérogatives importantes au Président de la République, abrogeant l'article 9 de la Constitution, sur la présidence du conseil des ministres, l'article 12, sur le pouvoir de dissolution, et l'article 13, sur la signature des ordonnances et décrets. L'article 2 abroge l'alinéa 2 de l'article 18 de la Constitution, introduit en 2008, qui permet au Président de la République de s'exprimer devant le Congrès. Les articles 3, 4 et 5 transfèrent ces pouvoirs au Premier ministre.

L'article 6 oblige le Premier ministre à engager sa responsabilité devant le Parlement dès sa nomination.

Il s'agit donc de faire revenir les institutions vers un régime parlementaire traditionnel, avec un chef de l'État au rôle surtout symbolique, l'équilibre du pouvoir se trouvant entre le Premier ministre et le Parlement.

L'hypothèse d'un changement aussi majeur de régime, déjà étudiée en 2008, n'est toutefois pas adaptée à la situation politique française.

Depuis l'instauration du quinquennat en 2000 et l'inversion du calendrier électoral par la loi organique de 2001, le « fait majoritaire » a contribué à la présidentialisation accrue de la V^e République.

La révision constitutionnelle de 2008 a toutefois écarté tout basculement vers un régime parlementaire classique, au motif que l'élection du chef de l'État au suffrage universel direct justifiait l'importance des prérogatives du Président de la République : des attributions purement protocolaires seraient inadaptées à la légitimité que lui confère cette élection.

En revanche, la révision de 2008 a mieux encadré les prérogatives du Président de la République, en conditionnant les nominations au titre de l'article 13 à l'avis favorable des commissions compétentes du Parlement ou en prévoyant un contrôle par le Conseil constitutionnel des pouvoirs de l'article 16. Quant au droit pour le Président de la République de s'exprimer devant le Congrès, le comité Balladur y a vu un renforcement du rôle du Parlement.

Pour autant, la transition vers un régime strictement parlementaire avait été écartée en raison de l'attachement des Français à l'élection au suffrage universel direct du Président de la République.

Enfin, les modifications proposées par la proposition de loi constitutionnelle ne sont pas de nature à répondre à la crise politique que nous traversons. En rendant obligatoire le vote de confiance après la nomination du Premier ministre, on interdit à un Premier ministre renversé par le Parlement de dissoudre l'Assemblée nationale - ce qui revient à éliminer toute possibilité d'arbitrage du peuple en cas de conflit. Ce serait de nature à aggraver la crise plutôt qu'à la résoudre.

Je remercie néanmoins la présidente Cukierman d'avoir déposé cette proposition de loi qui ouvre un débat intéressant.

Mme Isabelle Florennes .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) « De toute évidence, la V^e République ne répond pas à la situation politique actuelle », affirme le groupe CRCE-K pour justifier cette proposition de loi constitutionnelle. Nous ne partageons pas ce postulat et considérons que ce texte, qui touche au coeur de notre architecture institutionnelle, loin de remplir son objectif de redonner l'horizontalité au pouvoir, pourrait éroder la légitimité démocratique sur laquelle se fonde l'action publique.

Le Président de la République, seule autorité élue par les citoyens sur l'ensemble du territoire national, dispose d'une légitimité sans équivalent. Il est donc naturel qu'il préside le conseil des ministres, décide des grandes orientations de la nation et puisse dissoudre l'Assemblée nationale.

Remettre ce pouvoir entre les mains d'un Premier ministre révocable à tout instant serait une erreur, alors que notre Constitution s'appuie sur un équilibre des pouvoirs clair : le Président pour l'exécutif et le Parlement pour le législatif, chacun dépositaire de la légitimité populaire. Tout désaccord profond ne peut être tranché que par les urnes.

La proposition de loi revient sur cet équilibre en retirant au pouvoir exécutif ses pouvoirs d'action en cas de désaccord.

Un Premier ministre censuré ne pourrait dissoudre l'Assemblée ; pire, avec la question de confiance obligatoire, un Premier ministre non investi serait dépourvu de tout recours. L'absence de majorité absolue ferait courir un risque de blocage complet, sans issue.

À une symétrie des pouvoirs d'égale légitimité, on substituerait un déséquilibre fondamental, qui risque d'aboutir à une course destructrice entre censure et dissolution, avec à la clé une grande instabilité.

Notre Constitution prévoit un équilibre réfléchi qu'il serait dangereux de modifier à la hâte.

Selon les auteurs du texte, les institutions de la V^e République seraient responsables de la crise actuelle. Pour notre part, nous estimons, avec le rapporteur, que la crise politique tient principalement à l'absence de majorité à l'Assemblée nationale. Elle n'est pas liée aux institutions, mais au choix des électeurs.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - Absolument.

Mme Isabelle Florennes.  - Aucun changement institutionnel ne peut modifier cela. Une assemblée sans majorité reste une assemblée sans majorité ! Aux élus de négocier et de trouver des compromis. Modifier la Constitution n'est pas une solution magique pour mettre fin à la tripolarisation électorale actuelle.

La Constitution de 1958, pensée en période de crise, fournit les outils pour assurer la continuité de l'État dans un tel contexte. Les instruments du parlementarisme rationalisé ont permis de faire adopter des budgets et de poursuivre l'action publique. Priver le Gouvernement de tels moyens d'action serait ajouter à la crise politique une crise budgétaire, financière, puis économique. Bref, on ne ferait qu'aggraver les choses !

La France a plus que jamais besoin de stabilité et de concorde. Cette stabilité nous a été apportée par la V^e République : deux pouvoirs égaux qui peuvent être départagés par les urnes, un président arbitre, des outils de parlementarisme rationalisé. Briser cet équilibre, c'est revenir aux difficultés de la IV^e République, renforcer l'instabilité politique et les incertitudes de l'avenir, remettre en cause la légitimité démocratique.

Plutôt que de changer des règles qui ont fait leurs preuves, nos concitoyens demandent une plus grande écoute, une plus grande proximité des élus. Cela ne se fera pas en brisant le cadre institutionnel.

Je salue l'investissement de M. Le Rudulier. Le groupe UC suivra son avis en votant contre cette proposition de loi constitutionnelle.

Mme Marie-Claude Lermytte .  - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Je suis surprise que l'on prétende résoudre une crise politique en modifiant la Constitution, comme si celle-ci était un texte amendable au gré des humeurs ou des circonstances. (On s'en offusque sur les travées du CRCE-K.)

Il faut sortir de l'hyper-présidentialisation, martèle Cécile Cukierman, tandis que L'Humanité qualifie la V^e République « d'entourloupe ».

La V^e République fait du Président de la République la « clé de voûte » des institutions. Après la présidence « pot de fleurs » de la IV^e République, soutenue par les communistes, il s'agissait pour le général de Gaulle de restaurer l'autorité de l'État, d'ériger le Président en arbitre au-dessus des partis, et donc de le doter de pouvoirs propres lui permettant d'assurer la pérennité de l'État et la défense des libertés.

L'équilibre repose sur le Président de la République, garant des institutions, et un Premier ministre, chargé de conduire la politique de la nation. Cet équilibre n'est pas figé et a toujours évolué en fonction des configurations politiques et de la pratique du pouvoir.

Attribuer l'instabilité actuelle à l'excès des pouvoirs présidentiels repose donc sur un constat erroné.

La V^e République est le régime le plus résistant de notre histoire constitutionnelle. D'un revers de main, vous voudriez confier le pouvoir de dissolution à un Premier ministre qui n'est pas élu ? Retirer au Président le droit de nomination ou le droit de message ?

Ce texte se veut une réponse à la verticalité du pouvoir - mais ne fait que déplacer le centre de gravité au sein de l'exécutif. Le rôle de contrôle du Parlement n'est pas renforcé, la participation citoyenne est inchangée. En somme, vous revenez au régime de la IV^e République, qui réduisait la fonction présidentielle à l'inauguration des chrysanthèmes.

Nul ne peut dire si nous traversons une crise politique ou une crise structurelle. Ce n'est pas le moment de renouer avec l'instabilité gouvernementale. Nous ne voterons pas ce texte, mais sommes prêts à ouvrir la réflexion. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)

Mme Muriel Jourda .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Je me suis penchée sur l'exposé des motifs, qui m'a surprise : « de toute évidence, la V^e République ne répond plus à l'évolution de la société, marquée en particulier par une exigence d'association des citoyens aux mécanismes de décision dans une forme de démocratie continue », y lit-on. Qu'est-ce que la démocratie continue ? Quelles sont les aspirations de nos concitoyens ? Aristote disait que c'est le convive et non le cuisinier qui jugera du festin...

La démocratie suppose un retour régulier aux urnes et la possibilité d'une alternance. C'est le cas en France. La France est une démocratie représentative : les citoyens élisent ceux d'entre eux qu'ils estiment capables de s'occuper des affaires de la nation, et dont ils partagent l'opinion. Le recours à la consultation directe est toutefois également possible, y compris à l'échelle locale. D'ailleurs, le présent texte, s'il devait aller au terme de son cheminement, serait adopté par référendum.

Mais cette « démocratie continue », cette association permanente de la population n'est pas si simple. Quiconque a mené une réunion locale pour une révision de voirie sait que l'intérêt général en est généralement absent : chacun défend ses plates-bandes !

Celui qui a du pouvoir doit en répondre. Dans notre démocratie représentative, ce sont les élus qui sont responsables. Donner la parole - et donc le pouvoir - à la population, c'est lui donner le pouvoir sans la responsabilité. Il y a une forme d'injustice à exercer le pouvoir sans en avoir la légitimité. Cela doit nous retenir.

Quiconque a déposé une proposition de loi sait qu'après le travail du rapporteur, les meilleures idées ne le sont plus : pour que la démocratie directe fonctionne de manière éclairée, il faudrait que tout le monde soit au même niveau d'information.

Est-ce d'ailleurs la demande de nos concitoyens ? Je pense que ceux-ci s'accommoderaient fort bien de la démocratie représentative si les élus mettaient en oeuvre leurs promesses, si les résultats des consultations n'étaient pas passés par pertes et profits, comme sur Notre-Dame-des-Landes ou sur le traité européen de 2005 (Mme Silvana Silvani s'exclame), bref, s'il y avait une confiance restaurée, qui ne tient pas aux institutions, mais à notre pratique politique.

Le groupe Les Républicains ne votera pas le texte. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Bernard Buis .  - (Applaudissements sur les travées du RDSE) La fatigue démocratique est réelle ; profonde, elle nourrit la défiance, l'abstention, parfois la colère.

Quand le pays doute, il est tentant de brandir une réforme constitutionnelle. Pourtant, les institutions ne remplacent pas le personnel politique, et une révision constitutionnelle n'est pas un remède magique à une crise de représentation et de compromis.

Je comprends l'intention du texte, c'est pourquoi je m'y oppose.

Tout d'abord, il ne répond pas aux causes réelles des blocages actuels.

La V^e République repose sur une architecture singulière, assumée depuis 1958.

La proposition de loi constitutionnelle transfère au Premier ministre des prérogatives attachées au Président de la République, qui forment un ensemble cohérent. On peut juger la pratique du pouvoir présidentiel, souhaiter des contrepoids, mais retirer ces prérogatives, c'est changer la nature même du régime.

Ensuite, ce texte fragiliserait le Premier ministre lui-même. En apparence, un tel transfert renforcerait ses pouvoirs, mais l'article 6 oblige le Premier ministre à engager la responsabilité de son gouvernement devant le Parlement dès sa nomination. En cas de majorité relative ou morcelée, la formation du Gouvernement serait plus incertaine. La stabilité initiale serait fragilisée. Bref, le texte réduit le Président de la République et affaiblit aussi le Premier ministre.

Je m'oppose à ce texte car les tiraillements actuels de notre vie politique ne sont pas dus à notre Constitution. La crise institutionnelle serait le fait d'une hyper-présidentialisation et d'une verticalité excessive ? Elle résulte plutôt du morcellement du paysage politique, de l'affaiblissement des partis traditionnels, de notre difficulté à construire des coalitions et, plus largement, d'une défiance qui dépasse les seules institutions. Changer la Constitution ne créera pas du jour au lendemain une culture du compromis et une volonté de dialogue.

Dans la configuration actuelle, l'essentiel n'est pas de déplacer les pouvoirs mais d'apprendre à construire des coalitions, à négocier, à rendre compte. C'est un travail politique, que nous faisons au Sénat.

Le RDPI ne votera pas ce texte, mais cela ne signifie pas que nous sommes opposés à toute évolution. Notre Constitution a souvent évolué : en 1962, en 2000, en 2008. Et d'autres voies existent pour remettre le Parlement au centre : le renforcement de ses moyens de contrôle et d'évaluation, l'encadrement et le contrôle des ordonnances, l'amélioration des conditions du débat législatif, l'accès à l'expertise. Surtout, il faut remettre au goût du jour la notion de compromis. La France a besoin d'une présidence qui agit, non d'un figurant qui inaugure les chrysanthèmes. (Applaudissements sur les travées du RDSE)

M. Éric Kerrouche .  - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) La commission considère que la crise actuelle serait politique et non institutionnelle. Je ne souscris pas à cette distinction : les institutions ne sont jamais extérieures au jeu politique.

Depuis l'échec de la réforme de 2018, la promesse d'un renouveau démocratique s'est heurtée à une concentration du pouvoir au profit du Président : les passages en force, la répression des mouvements sociaux, la marginalisation du Parlement, la faible prise en compte de l'expression citoyenne ont éloigné gouvernants et gouvernés. On a vu combien l'architecture institutionnelle permettait une centralisation excessive du pouvoir.

La proposition de loi constitutionnelle est donc bienvenue. La démocratie étouffe : 80 % de nos concitoyens se méfient du monde politique, les deux tiers considèrent que notre démocratie fonctionne mal. La participation aux élections s'effrite, scrutin après scrutin. Les citoyens ont l'impression que leur voix ne pèse plus et que les décisions se prennent loin d'eux, sans eux. Le non-respect des résultats du référendum de 2005 ou des législatives de 2024 ont nourri une défiance. Notre régime répond de plus en plus mal aux attentes de la société.

À cette crise s'ajoute la progression des modèles autoritaires qui se présentent comme des alternatives. Résultat : une crise de foi civique. La participation décline mais la contestation parfois violente progresse.

Notre régime est semi-présidentiel - je renvoie notre rapporteur aux travaux fondateurs de Robert Elgie - caractérisé par un chef de l'État élu au suffrage universel et un gouvernement responsable devant lui et devant la chambre basse.

Dès l'origine, la Constitution a donné un poids particulier au Président de la République. L'élection au suffrage universel est venue en 1962, puis le fait majoritaire est devenu quasi-automatique dès le milieu des années 1960. Le Parlement s'est retrouvé marginalisé dans la définition des orientations politiques - sans parler de la rationalisation sans précédent du parlementarisme.

Si la révision constitutionnelle de 2008 a tenté de corriger cette faiblesse, l'indice réel de pouvoir de notre Parlement n'a guère évolué.

Nous devons renouveler nos institutions, redonner de l'oxygène à la démocratie. Notre triptyque est clair : déprésidentialisation, parlementarisation et démocratisation.

Déprésidentialiser, ce n'est pas affaiblir la fonction présidentielle, mais la replacer dans son rôle d'arbitre et de garant plutôt que de chef de la majorité. À mesure que la période de grâce présidentielle se raccourcit, la concentration des attentes sur une seule personne nourrit mécaniquement la désillusion. Il faut aussi supprimer des symboles, comme le droit de s'adresser au Congrès.

Parlementariser, c'est redonner au Parlement toute sa centralité : suppression du 49.3, de l'article 40, maîtrise de l'ordre du jour et renforcement de ses pouvoirs de contrôle. Transférer certaines prérogatives au Premier ministre, issu des rangs de la majorité parlementaire et responsable devant l'Assemblée, c'est affirmer que celui qui gouverne doit être pleinement responsable devant le Parlement.

Dans une configuration fragmentée, la dissolution n'est plus un gage de clarification, nous l'avons vu récemment, et peut accentuer l'instabilité. Si elle demeure, elle doit être articulée à la responsabilité gouvernementale.

Penser que nous reviendrons à des jours meilleurs relève du voeu pieux. Pour débloquer la situation, commençons par adopter le scrutin proportionnel, comme tous nos voisins. Nous avons déposé un texte en ce sens avec des collègues des groupes GEST, UC, RDPI et RDSE.

Ce sujet touche le quotidien des Français. À concentrer le pouvoir, à comprimer le débat, à réduire les contre-pouvoirs, nous risquons un effondrement silencieux de la confiance républicaine. À l'inverse, si nous ouvrons la démocratie à la délibération et au consentement, nous renforcerons durablement la République. Nous faisons un choix clair : une démocratie forte, exigeante et délibérative, où le Parlement n'est pas un décor. C'est pourquoi nous voterons cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes SER et CRCE-K ; M. Michel Masset applaudit également.)

M. Fabien Gay .  - Notre objectif n'est pas d'ouvrir un débat de spécialistes, mais de mettre à un terme à une dérive présidentialiste débutée sous Nicolas Sarkozy et poussée à son paroxysme par Emmanuel Macron.

Ce texte veut remettre au coeur de notre système le peuple et ses représentants. La période actuelle nous oblige. La crise démocratique est totale, elle touche les institutions nationales et locales et se manifeste partout dans la cité et dans le monde du travail.

Comment ne pas comprendre la colère qui monte quand l'exécutif s'enfonce dans une dérive autoritaire en utilisant tous les stratagèmes de la Constitution pour imposer coûte que coûte ses décisions impopulaires en s'essuyant les pieds sur le Parlement ?

Le non-respect du résultat des législatives anticipées en a été l'illustration criante : malgré votre défaite dans les urnes, les mêmes personnes ont été nommées. Cette fêlure démocratique est du même niveau que le vote non respecté sur la Constitution européenne de 2005. Et que dire de la réforme des retraites, imposée sans vote de l'Assemblée nationale ?

Désormais, Emmanuel Macron cristallise la défiance populaire en pratiquant un pouvoir solitaire, faisant dériver notre pays vers l'oligarchie.

Le Président de la République oppose aux mobilisations populaires une réponse étatique de plus en plus violente. L'échec du référendum d'initiative partagée conforte le sentiment d'impuissance. L'exemple de la loi Duplomb est frappant : malgré une pétition signée par deux millions de personnes et une censure partielle, rien ne bouge. Il faut remettre le pouvoir au service de l'intérêt général et non des intérêts privés.

La défiance populaire grandit, en témoigne l'étude du Cevipof : 78 % de nos concitoyens n'ont plus confiance dans la politique ; seuls 23 % considèrent que la démocratie fonctionne bien, contre 53 % en Allemagne, mais 72 % sont favorables à une participation directe des citoyens aux décisions. Il n'y a donc pas de fatalité ou de désintérêt pour la politique, mais une perte de confiance alimentée par une distance entre les décisions prises et les aspirations populaires.

Monsieur le rapporteur, pouvez-vous soutenir que ce texte manque sa cible alors qu'il répond aux exigences citoyennes en retirant le droit de dissolution du Président ?

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - Oui.

M. Fabien Gay.  - Nous renforçons les pouvoirs du Parlement et faisons redescendre le Président sur terre, afin de le ramener à un rôle d'arbitre et non de décideur. Nous n'avons pas besoin d'un Jupiter ou d'un monarque républicain. Non, ce n'est pas au Président de la République de « faire faire », mais au peuple et ses représentants.

Finissons-en avec la notion absurde de régime parlementaire présidentialisé, et enclenchons un changement de régime pour répondre aux défis qui se présentent devant nous. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K et du GEST)

Mme Mélanie Vogel .  - (Applaudissements sur les travées du GEST) Nous sommes passés d'une crise politique à une crise de régime. L'absence de majorité absolue à l'Assemblée nationale est banale, en témoigne la situation de nos voisins, qui y font face sans que cela ne provoque de crise politique, institutionnelle ou budgétaire.

La V^e République est un régime hybride, ni parlementaire, ni présidentiel. Sa Constitution autorise des dérives en confiant au Président de la République des pouvoirs excessifs.

Ces dérives ont atteint leur paroxysme en 2024 quand le Président de la République a nommé un Premier ministre sans tenir compte du résultat des élections. La dissolution n'était pas une réponse à un blocage institutionnel, mais visait à renforcer la majorité présidentielle. Le Président de la République a nommé des Premiers ministres qui ont choisi de ne pas demander la confiance du Parlement. Résultat : un Gouvernement minoritaire à la tête du pays, sans l'accord du Parlement.

Bref, notre Constitution ne nous préserve pas, dans une situation politique pourtant banale, des crises.

La logique voudrait que le Premier ministre préside le conseil des ministres, qu'il détienne le droit de dissolution : nous passerions enfin à un système équilibré et symétrique où le Gouvernement peut dissoudre le Parlement et où le Parlement peut renverser le gouvernement. Il serait également logique que le Premier ministre signe les ordonnances, qui entérinent des actes de gouvernement.

Nos collègues communistes veulent que vote de confiance soit obligatoire. Or il l'est déjà, puisque la Constitution utilise le présent de l'indicatif : le Premier ministre « engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement ». Mais elle n'est pas respectée.

Il est aberrant qu'un gouvernement gouverne sans soutien du Parlement, ce qui n'est pas constitutionnel, et que nous ne puissions pas contrôler la formation du gouvernement. Nous voterons cette proposition de loi constitutionnelle. (Applaudissements sur les travées du GEST et du CRCE-K ; M. Jean-Claude Tissot applaudit également.)

M. Michel Masset .  - (M. Bernard Buis applaudit.) La question cachée est : la crise que nous connaissons est-elle une crise de régime ? Comment en conjurer les effets ? Le débat est ancien, en témoignent les comités Vedel et Balladur.

Notre régime parlementaire présidentialisé est singulier. Trois niveaux de lecture existent : l'esprit, la lettre et la pratique constitutionnelle.

L'esprit de notre Constitution est clair : le Président de la République est le point stable du régime, au-dessus des partis, chargé d'assurer la continuité de l'État.

La lettre de la Constitution lui confie des prérogatives qui détonnent dans un régime parlementaire : signature des ordonnances, présidence du conseil des ministres, pouvoir de dissolution...

En tant qu'arbitre, le chef de l'État est préservé des soubresauts de la vie politique.

Mais la pratique des institutions nous interroge sur la réalité de l'équilibre entre légitimité, responsabilité et pouvoir présidentiel. Le chef de l'État est sans cesse impliqué dans la détermination et la conduite de la politique nationale. Entre présider et gouverner, il n'y a qu'un pas - franchi trop régulièrement pour éviter que le Président ne cristallise les tensions. La légitimité du suffrage direct ne suffit pas à compenser les inconvénients. Comme le disait notre ancien collègue Jacques Mézard, le président est devenu un super-élu surexposé, responsable individuellement des malheurs collectifs.

Changer la lettre ne suffit pas pour changer les implications de la norme. Si la crise politique actuelle est un motif de révision, elle empêche de réviser la Constitution. Réviser la Constitution à chaud nous conduirait à nous fourvoyer. Nous remercions le groupe CRCE-K pour ce débat, mais la majorité du RDSE s'abstiendra sur ce texte. (Applaudissements sur les travées du RDSE ; M. Bernard Buis et Mme Mélanie Vogel applaudissent également.)

Discussion des articles

Article 1^er

M. Gérard Lahellec .  - Outre la suppression du pouvoir de signer des ordonnances, cet article abroge le droit de dissolution du Président de la République. Cette prérogative assoit la domination du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif.

Monsieur le rapporteur, je suis surpris par votre silence sur la dérive présidentialiste actuelle. Vous ne dites rien de juillet 2024, quand Emmanuel Macron a usé de manière incontrôlée de ses pouvoirs. Vous décrivez une autocratie : la dissolution serait un moyen de faire pression sur l'Assemblée nationale, selon Guy Carcassonne et Marc Guillaume, qui rappellent que « cette crainte révérencielle est gage de sagesse ». Selon moi, c'est la pédagogie du père Fouettard. Notre proposition écarte cette conception verticale du pouvoir.

Oui, nos institutions ont tenu bon. Le Président de la République a sa légitimité, c'est vrai. Mais imagine-t-on Michel Debré suggérer au général de Gaulle de constituer un gouvernement en s'appuyant sur les forces minoritaires du pays ? C'est pourtant ce qu'il se passe !

La Constitution de 1958 n'a pas été conçue pour l'usage qui en fait. D'où notre volonté de revenir aux sources de la République, gouvernée par le peuple à travers ses représentants.

À la demande du groupe Les Républicains, l'article 1^er est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°203 :

L'article 1^er n'est pas adopté.

Article 2

Mme Marianne Margaté .  - Emmanuel Macron ne fut pas le premier à adopter une forme d'hyper-présidentialisation du régime ; Nicolas Sarkozy, chef de l'État omniprésent, fut un précurseur en la matière. Lors de la réforme de 2008, présentée comme favorable au Parlement, nous avions voté une diminution du temps d'examen par le Parlement des projets de loi -  deux semaines par mois  - , mais aussi l'introduction du discours du Président de la République devant le Congrès. Cette innovation était un renoncement à la séparation stricte des pouvoirs.

Un professeur de droit cité par M. le rapporteur considère que cela ne sert à rien de supprimer ces dispositions. Mais était-il utile de les instaurer ? Plus qu'un affront au Parlement, le discours du Congrès vise à instaurer la prééminence du Président de la République au sein du pouvoir exécutif. Comme l'a montré Emmanuel Macron en 2017 et 2018, si le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation en théorie, en pratique c'est le Président de la République qui le fait...

En 2017, le Président de la République disait : « Je veux aujourd'hui vous parler du mandat que le peuple nous a donné, des institutions que je veux changer ». Le Président de la République a prononcé son discours comme celui d'un discours de politique générale, mais sans possibilité de censure. Loin d'être du folklore, c'est son moyen d'instaurer sa primauté absolue dans les institutions.

Comble de cynisme, Emmanuel Macron expliquait aux parlementaires qu'ils devaient être moins nombreux et plus efficaces, dans une révision constitutionnelle qui ne fut jamais votée.

Ce que nous proposons est non seulement un symbole, mais une nécessité démocratique.

M. Pierre Ouzoulias .  - J'ai ressenti une forme de mépris dans la façon dont vous nous avez expliqué que ce texte était un geste d'humeur, alors qu'il s'inscrit dans une vision historique très claire de nos institutions. La Constitution mise en oeuvre aujourd'hui n'est pas celle de 1958. Il s'est passé énormément de choses dans l'intervalle !

Mme Cathy Apourceau-Poly.  - Tout à fait !

M. Pierre Ouzoulias.  - Je ne suis pas sûr que nous soyons encore dans la V^e République, ni même que nous soyons dans une VI^e ou une VII^e République...

En 1962, l'élection du Président de la République au suffrage universel direct avait été imposée par le général de Gaulle sous une forme non constitutionnelle. Le président du Sénat avait parlé à l'époque de « forfaiture ».

Il y a eu l'inversion du calendrier, le quinquennat. Nous ne sommes plus du tout dans l'esprit de la Constitution de 1958. Le Président de la République organise l'intégralité des travaux du Gouvernement.

Qui peut dire qu'Emmanuel Macron est dans une attitude de clef de voûte et d'arbitre ? À Matignon est présent un directeur de cabinet du Président.

Vous dites que la situation fonctionne plutôt bien, bon gré mal gré ? M. Lecornu détient le record de France du Gouvernement qui a duré le moins longtemps, ne l'oublions pas : 14 heures, contre deux jours pour M. Queuille en 1950... Non, les choses ne fonctionnent pas bien !

Mme Cécile Cukierman .  - Cet article peut paraître anecdotique, car, depuis son instauration, en 2008, les discours du Président de la République devant le Congrès ont été rares ; cela a eu lieu, et cela a été dévoyé. Un seul message a été justifié : lorsque, à la suite du drame des attentats de 2015, François Hollande a réuni en urgence le Parlement en Congrès à Versailles. Il s'adressait ainsi à l'ensemble de la nation pour un message de communion républicaine.

Nous avons connu les discours du président Macron en 2017, 2018, et 2019, jusqu'à ce que le covid y mette un terme - ou les gilets jaunes, peut-être ? Nous avons tous en mémoire le caractère disproportionné de ce message. Il s'agissait davantage d'une feuille de route orientant le travail parlementaire que d'un échange entre les parlementaires et le Président de la République.

Peut-être faudrait-il réfléchir à un dispositif en cas de crise grave ? Mais il faut supprimer ce message devant le Congrès, un symbole majeur de l'hyper-présidentialisation de la V^e République.

M. Pierre Ouzoulias.  - Très bien !

À la demande du groupe Les Républicains, l'article 2 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°204 :

L'article 2 n'est pas adopté.

Article 3

Mme Michelle Gréaume .  - Cet article est le pendant du retrait du droit de dissolution. Nous proposons que le Premier ministre investi par l'Assemblée nationale dispose de ce droit, nécessaire pour résoudre des situations de blocage.

Monsieur le rapporteur, vous estimez que le pouvoir de dissolution est déterminant pour l'exercice par le Président de la République de son rôle d'arbitre. Mais dans de nombreux pays où la dissolution résulte d'une décision du Premier ministre, elle doit être validée par le Président de la République ou le monarque à titre purement formel. Il faut établir sans ambiguïté le pouvoir du Premier ministre en la matière. Aucun autre pays de l'Union européenne ne connaît une telle dyarchie dominée par le chef de l'État.

Parmi les partisans inflexibles de la V^e République, personne ne s'interroge sur le fondement de la toute-puissance présidentielle ni sur cet anachronisme par rapport aux aspirations démocratiques.

Le rapporteur propose une forme d'automaticité de la dissolution au bout de deux mois d'échecs pour investir un nouveau gouvernement. Cette proposition issue de l'exemple espagnol est pertinente. Si vous aviez déposé un amendement pour améliorer notre texte, nous l'aurions voté sans hésitation !

À la demande du groupe Les Républicains, l'article 3 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°205 :

L'article 3 n'est pas adopté.

Article 4

M. Pierre Ouzoulias .  - Je suis content que nous soyons au moins d'accord sur un point fondamental : la vie politique française est tripolaire et les prochaines élections n'y changeront rien.

Alors, notre Constitution est-elle encore adaptée ? Non. Inspirons-nous de nos voisins européens : après les élections, les partis politiques se réunissent, forment des coalitions, présentent des programmes de compromis et un budget et désignent un Premier ministre, responsable devant le Parlement.

Nous avons tout fait à l'envers. M. Lecornu ne tient sa légitimité que du Président de la République. Le président Macron a décidé une dissolution plébiscitaire. Il aurait dû démissionner à l'issue des résultats des élections, comme le général de Gaulle avant lui !

Vous avez demandé à M. Lecornu d'organiser sa coalition dans le cadre de la discussion budgétaire. Résultat : un échec absolu.

Il faut changer la Constitution.

À la demande du groupe Les Républicains, l'article 4 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°206 :

L'article 4 n'est pas adopté.

Article 5

Mme Cécile Cukierman .  - Nous sommes passés d'un régime semi-présidentiel, dont la dyarchie est une faiblesse, à un régime présidentialiste, voire hyper-présidentialiste.

Si nous voulons préserver la vie parlementaire, il nous faut agir sur les causes d'une telle évolution.

Évidemment, des systèmes hiérarchiques sont nécessaires ; nous ne promouvons pas l'anarchie. Cela dit, nous préconisons de retirer au Président de la République des prérogatives pour les confier au Premier ministre. Les ordonnances, les décrets délibérés en conseil des ministres, les nominations importantes doivent relever du Premier ministre, dans une logique démocratique.

À la demande du groupe Les Républicains, l'article 5 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°207 :

L'article 5 n'est pas adopté.

Article 6

M. Pierre Barros .  - Nous posons un principe clair : tout gouvernement doit se soumettre à un vote de confiance devant l'Assemblée nationale.

C'est une disposition essentielle pour instaurer un régime parlementaire. Il faut souligner que le Gouvernement émane du pouvoir législatif et non du pouvoir d'un seul homme.

La nomination est bien un acte de nature politique, comme Emmanuel Macron l'a confirmé en juillet 2024 dans sa lettre aux Français en disant qu'il encadrerait les discussions pour la nomination d'un Premier ministre.

Ce temps où le choix d'un Premier ministre dépendait d'un seul homme doit être révolu.

Soumettre le Premier ministre à un vote de confiance, c'est placer son action et son programme sous le contrôle de l'Assemblée nationale - et du Sénat.

Qui peut s'opposer à une telle méthode ? Peut-être M. Lecornu, qui a échappé à plusieurs motions de censure, ne s'exposant qu'à des motions de censure qui exigent une majorité absolue de vote pour... Une majorité simple favorise les choix démocratiques.

Il faut de la transparence et de l'honnêteté, notre texte y pourvoit.

M. le président.  - Si l'article 6 est rejeté, il n'y aura pas de vote sur l'ensemble, puisqu'il n'y aurait plus de texte.

Mme Cécile Cukierman.  - Quand nous avons inscrit ce texte, nous connaissions l'issue du vote. Monsieur le rapporteur, je vous remercie ; vous êtes le seul dans cet hémicycle à avoir apporté un peu de contradiction. Nous en avons profondément besoin en démocratie.

Le silence est parfois très inquiétant, en particulier dans la période trouble que nous vivons.

Peut-être que cette proposition de loi ne semble pas pertinente - je ne crois pas au Grand Soir, encore moins à celui du constituant. Notre pays n'y est pas prêt. Mais nous, représentants du peuple et des territoires, avons une responsabilité : nos institutions doivent fonctionner non pas pour préserver le pouvoir en place mais pour développer des politiques publiques qui répondent aux attentes des Français. (M. Stéphane Le Rudulier le confirme.)

Il y aurait bien d'autres propositions à mettre en débat. Je salue nos collègues de gauche qui ont fait des propositions.

L'analyse de la Constitution ne relève pas seulement des professionnels et constitutionnalistes. Nous en sommes aussi des acteurs, des écrivains. Lorsqu'elle ne fonctionne pas ou provoque des dérives, nous devons en être les réformateurs. C'était le sens de cette proposition de loi constitutionnelle.

Je souhaite que ce débat mûrisse, car il sera imposé de toute façon par le rendez-vous de 2027. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K)

L'article 6 est mis aux voix par scrutin public ordinaire.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°208 :

L'article 6 n'est pas adopté.

En conséquence, la proposition de loi constitutionnelle n'est pas adoptée.

La séance est suspendue à 20 heures.

Présidence de Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidente

La séance reprend à 21 h 30.