Comptes rendus analytiques officiels du 26 février 2026

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution, présentée par Mme Élisabeth Doineau et plusieurs de ses collègues, dans le cadre de l'espace transpartisan.

Discussion générale

Mme Élisabeth Doineau, auteure de la proposition de loi constitutionnelle .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC et du RDPI) La proposition de loi que je présente est atypique, cela ne vous aura pas échappé : elle est constitutionnelle et constitue dans mon esprit un point de départ.

Les trois commissions saisies ont oeuvré de concert et se sont entendues sur un texte commun, qui peut nous convenir à tous.

L'objectif est de préciser et d'ajuster les procédures dérogatoires applicables si le Parlement ne s'est pas prononcé sur le PLF ou le PLFSS dans le délai prévu par la Constitution ou si le texte ne peut être promulgué avant le début de l'exercice. Je suis d'accord avec les modifications apportées au texte par la commission des lois.

Rapporteure générale lors de l'examen des deux derniers PLFSS, j'ai eu l'impression que nous poussions la Constitution dans ses derniers retranchements, le sentiment de sauter un peu à l'élastique... Le rapport de la commission des lois évoque d'ailleurs un examen « acrobatique ». Il me semble que la situation a été analogue dans le cas des deux derniers PLF et que le rapporteur général de la commission des finances partage ce sentiment de confusion.

J'ai proposé des solutions sans doute maximalistes, sachant qu'il est plus facile de restreindre une disposition que de l'étendre. Le texte de la commission des lois va parfois moins loin que ma proposition, et c'est bien ainsi. La loi spéciale comme la mise en oeuvre du PLF par ordonnances traduisent un dysfonctionnement collectif qu'il ne faudrait pas encourager. En particulier, la seconde procédure déroge à des principes fondamentaux de notre démocratie : vote du budget par le Parlement, consentement à l'impôt.

Le texte qui vous est soumis cet après-midi constitue un bon équilibre entre la nécessaire précision du texte constitutionnel et les principes fondamentaux de notre démocratie.

D'abord, elle prévoit une loi spéciale relative à la sécurité sociale. Une telle loi spéciale n'est explicitement prévue que pour l'État. Certes, en 2025, la loi spéciale contenait une disposition autorisant la sécurité sociale à emprunter - puisqu'il faut emprunter, ce que nous aimerions mieux ne pas avoir à faire. Le Conseil d'État l'a estimé possible au nom de la continuité de la vie nationale.

Mais le Conseil constitutionnel n'a été saisi d'aucune des deux lois spéciales votées à ce jour. Par ailleurs, on ne peut exclure qu'au début d'une année, il existe une loi de finances, mais pas de loi de financement de la sécurité sociale. Il s'agirait dès lors non d'ajouter une disposition à un texte prévu par la Constitution, mais d'adopter un texte non prévu par la Constitution. Un des constitutionnalistes que nous avons entendus considère que ce ne serait pas possible.

La proposition de loi constitutionnelle lève toute ambiguïté en prévoyant la possibilité d'une loi spéciale relative à la seule sécurité sociale. Les rapporteurs proposent de préciser qu'elle pourra seulement autoriser la sécurité sociale à emprunter, ce qui me semble bienvenu.

Ensuite, nous nous sommes tous demandé - et je soupçonne le Gouvernement de s'être posé la même question - quel texte pourrait être mis en oeuvre par ordonnance : le projet initial ou un texte modifié par certains amendements adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées ?

Ma proposition retenait la seconde option. Les rapporteurs craignent une banalisation des ordonnances et privilégient la première. Leurs arguments m'ont en partie convaincue, mais je ne reste pas sourde non plus aux précisions que le Gouvernement proposera par voie d'amendement.

Faut-il prévoir explicitement que l'ordonnance peut comprendre certains ajustements destinés à mettre en oeuvre des principes constitutionnels ? Par exemple, le principe de sincérité peut impliquer que l'article d'équilibre soit actualisé, le principe de non-rétroactivité de la loi fiscale que des dates d'entrée en vigueur soient ajustées. Il est peut-être trop bavard de le prévoir, mais telle est bien mon intention.

Par ailleurs, la proposition de loi clarifie le régime contentieux des ordonnances budgétaires et sociales en instaurant un contrôle par le Conseil constitutionnel. La commission des lois penche pour un contrôle facultatif. De fait, un contrôle obligatoire portant sur la totalité du texte fermerait la porte à des QPC ultérieures, laissant potentiellement subsister des inconstitutionnalités ; il serait donc paradoxalement moins protecteur.

Enfin, le texte de la commission des lois prévoit la publicité obligatoire de l'avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS. Depuis une décision du Président de la République en 2015...

M. Patrick Kanner.  - François Hollande !

Mme Élisabeth Doineau, auteure de la proposition de la loi.  - ... les avis sont publics sur les principaux projets de loi, à l'exception des PLF et PLFSS : c'est à mon sens une anomalie. En 2007, le comité Balladur ne proposait pas de dérogation pour les PLF et PLFSS. Il convient de conserver une certaine souplesse pour d'autres textes, comme ceux tendant à ratifier une ordonnance ou à approuver un accord international.

Rappelons que le Conseil d'État a considéré en 2021, dans un avis non publié sur une proposition de loi organique de notre ancien collègue Jean-Marie Vanlerenberghe, que cette question relève du domaine constitutionnel.

Je proposais initialement une transmission au Parlement ; la commission des lois propose la publication, et j'y suis favorable.

Cette proposition de loi constitutionnelle ne relève pas d'une fierté quelconque à l'idée de changer la Constitution. Mais, à l'occasion des derniers examens budgétaires, de nombreux questionnements sont apparus -  dans les médias, à l'Assemblée nationale, au Sénat. Il fallait clarifier la Constitution pour y répondre.

Les trois commissions concernées du Sénat y ont donc travaillé. L'Assemblée nationale et le Haut-Commissariat également.

M. le président.  - Veuillez conclure.

Mme Élisabeth Doineau.  - Il est temps que nous en discutions au Sénat. Merci aux rapporteurs de leur travail. (Applaudissements sur les travées du groupe UC, du RDPI, du RDSE et au banc des commissions)

Mme Muriel Jourda, rapporteur de la commission des lois .  - (Applaudissements au banc des commissions). Dix minutes pour vous exposer la position de nos commissions des finances, des affaires sociales, et des lois.

Face aux difficultés dans lesquelles les parlementaires et le Gouvernement se sont trouvés pour le budget ces deux dernières années, ce travail était nécessaire.

Les quatre rapporteurs ont enserré leur réflexion dans deux guides, pour filer une métaphore équestre. Première guide : le vote du budget est l'élément majeur du travail du Parlement - c'est sa raison d'être originelle. Deuxième guide : notre environnement constitutionnel est caractérisé par le parlementarisme rationalisé ; le Parlement décide, le Gouvernement est responsable devant lui, mais ce dernier doit pouvoir gouverner et dispose d'outils pour ce faire.

Les budgets doivent être adoptés dans un délai de 70 jours pour le budget de l'État, et de 50 pour celui de la sécurité sociale.

Mais que se passe-t-il quand ils ne sont pas adoptés ? La Constitution prévoit d'abord la possibilité d'une loi spéciale, quand le budget n'est pas déposé en temps et en heure devant le Parlement. Cela permet au Gouvernement de prélever l'impôt sur la base du budget de l'année précédente. Il en a été ainsi en 1962, lorsque le Gouvernement Pompidou est tombé, en 1979 lorsque le Conseil constitutionnel a annulé le budget, et ces deux dernières années. Mais jamais les critères posés par la Constitution n'ont été parfaitement respectés.

Deuxième possibilité : les ordonnances. Lorsque le budget n'a pas été voté en temps et en heure, le Gouvernement peut mettre en vigueur par ordonnance le budget qu'il avait déposé, se substituant totalement au Parlement. La situation est donc tout à fait différente : il ne s'agit pas de poursuivre un budget, mais d'écraser le Parlement en mettant en oeuvre le budget du Gouvernement.

Alors que la loi spéciale est technique, l'ordonnance est politique, car ainsi le Gouvernement s'impose au Parlement, en prenant sa place. Il y a un prix à payer, toutefois : les ordonnances n'ont jamais été utilisées, mais gageons que le Gouvernement s'exposerait au vote d'une motion de censure.

Lors de la dernière procédure budgétaire, la loi spéciale a été mise en oeuvre hors du cadre prévu par la Constitution.

M. Pascal Savoldelli.  - C'est vrai.

Mme Muriel Jourda, rapporteur.  - Mais aucun groupe n'a saisi le Conseil constitutionnel. En revanche, et M. Kanner l'a rappelé, lorsque le Gouvernement a émis l'idée d'utiliser les ordonnances, les groupes de gauche de l'Assemblée nationale ont annoncé qu'ils déposeraient une motion de censure.

Premièrement, la loi spéciale doit demeurer un texte technique et il convient d'en prévoir une pour la sécurité sociale, afin de permettre le recours à l'emprunt.

Deuxièmement, que faire des ordonnances ? Soit les conserver telles qu'elles sont prévues par la Constitution, soit y introduire des mesures adoptées en termes similaires par l'Assemblée nationale et le Sénat. Cette deuxième possibilité n'est qu'en apparence plus favorable au Parlement. Les ordonnances ont le même rôle que la dissuasion nucléaire -  ce n'est d'ailleurs pas un hasard si elles n'ont jamais été employées... Elles doivent conserver ce rôle. Si le contenu des ordonnances était négocié, le Parlement renoncerait à sa mission de vote du budget et nos institutions en seraient dévoyées.

Quelle est la nature de ces ordonnances : réglementaire ou législative ? Le projet de loi de finances étant de nature législative, les ordonnances doivent l'être aussi. Dès lors, sont-elles soumises au contrôle du Conseil constitutionnel ? Une saisine automatique du Conseil constitutionnel laisserait penser que ce dernier aurait tout étudié dans le texte -  ce qui ne sera pas le cas  - et priverait les parlementaires de faire valoir certains griefs particuliers. Nous proposons donc que le projet de loi de finances mis en oeuvre par ordonnance soit examiné par le Conseil constitutionnel selon les modes classiques de saisine.

Il est normal que, sur cet acte majeur qu'est le budget, où le Gouvernement dispose déjà de pouvoirs exorbitants du droit commun, le Parlement puisse avoir accès aux avis du Conseil d'État.

Nous avons tâché de préserver l'intérêt du Parlement. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et au banc des commissions)

M. Olivier Henno, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC et au banc des commissions) Une proposition de loi constitutionnelle, après avoir a été adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées, ne peut être adoptée que par référendum. L'entrée en vigueur de ce texte est donc incertaine. En revanche, il pourrait servir de base à un projet de loi constitutionnelle qui serait adopté par le Congrès.

Le Sénat, l'Assemblée nationale, le Gouvernement, et les constitutionnalistes doivent se constituer une doctrine en cas de nouvelles difficultés lors des prochaines discussions budgétaires et envisager une éventuelle révision constitutionnelle.

Merci à Mme Doineau pour ce texte, pertinent.

La proposition de loi constitutionnelle vise, d'une part, à nous donner les moyens de mieux faire face à un examen mouvementé du PLF et du PLFSS et d'autre part, à rendre publics les avis du Conseil d'État sur ces textes budgétaires.

Sur ce texte transpartisan, les trois commissions sont parvenues à un consensus. Je remercie la présidente Muriel Jourda pour la qualité du dialogue. Ce fut un moment de grâce. (Sourires)

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis de la commission des finances.  - C'est magique !

M. Olivier Henno, rapporteur pour avis.  - Préciser la Constitution, mais d'une main tremblante, comme dirait Montesquieu, voilà l'équilibre auquel nous sommes parvenus.

L'adoption d'une loi spéciale propre à la sécurité sociale serait probablement déjà possible, en vertu du principe de continuité de la vie nationale. Toutefois, ni le Conseil constitutionnel ni le Conseil d'État ne se sont prononcés. Tous nos interlocuteurs, notamment les constitutionnalistes, ont ainsi considéré qu'il était souhaitable de la prévoir explicitement.

Le texte de la commission des lois précise qu'elle doit se borner à autoriser la sécurité sociale à emprunter.

Mme Doineau a également déposé une proposition de loi organique portant loi spéciale en matière de financement de la sécurité sociale, un texte qui pourrait être adopté sans révision de la Constitution. Le renvoi au domaine exclusif des PLFSS de l'autorisation d'emprunter des organismes de sécurité sociale dépend d'une disposition organique et non d'une disposition constitutionnelle.

Je vous propose d'adopter ce texte oecuménique, tel que modifié par la commission des affaires sociales. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et au banc des commissions)

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis de la commission des finances .  - (Applaudissements au banc des commissions) Grâce à ce texte, le Sénat affirme des positions fortes sur les procédures d'examen des textes financiers.

Les quatre derniers budgets ont été adoptés par des procédures particulières : en 2023 et 2024, par 49.3 ; en 2025 et 2026, par des lois spéciales. En 2025, le processus parlementaire s'est poursuivi en janvier, après la censure du Gouvernement en décembre, aboutissant à une CMP conclusive historique entre les deux chambres. Rien de tel en 2026 : la loi de finances aurait toutefois pu être adoptée avant la fin de l'année 2025, si le Gouvernement avait déclenché le 49.3 plus tôt, comme ses prédécesseurs, au lieu d'attendre janvier, ce qui a eu un coût de plusieurs milliards d'euros pour les finances publiques. Grâce à ces lois spéciales, l'État a honoré ses engagements. Notre Constitution a donc bien garanti la continuité de la vie nationale.

Mais cette situation n'est pas satisfaisante, alors que le vote du budget est au coeur du processus démocratique. Pis : on a parlé cette année d'un recours aux ordonnances budgétaires ! Il a même été question d'une ordonnance « négociée », véritable confusion entre pouvoirs législatif et exécutif. Mais la seule négociation possible, c'est le projet de loi de finances.

Les délais prévus de l'article 47 de la Constitution sont essentiels pour permettre aux citoyens et à leurs représentants de vérifier la nécessité de l'impôt, de l'autoriser, puis de contrôler l'emploi des fonds publics. Nous avons cherché à éviter toute banalisation des procédures exceptionnelles, en accord étroit avec les commissions des lois et des affaires sociales.

Rien ne justifie de ne pas rendre publics les avis du Conseil d'État sur les textes financiers. Je suggère au Gouvernement de prendre l'engagement de les publier dès l'automne prochain.

Nous proposons de mettre à jour le contenu de la loi spéciale, en ajoutant l'autorisation de recourir à l'emprunt. Le fonctionnement de l'État dépend, hélas, d'un programme d'emprunt. L'Agence France Trésor (AFT) a ainsi émis 39,5 milliards d'euros de dettes à moyen et long terme au cours du seul mois de janvier.

Une ordonnance donne un budget pour l'année entière ; elle remplace une loi de finances ; elle ne doit pas être négociée en coulisses.

Ce texte permet au Parlement de rester au centre du processus budgétaire, tout en dotant l'État de procédures de secours claires, proportionnées et sécurisées. Puisse la grâce évoquée par M. Henno se poursuivre jusqu'au vote ! (Applaudissements au banc des commissions)

M. Laurent Panifous, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement .  - (Applaudissements sur les travées du RDPI) Le débat ouvert par la proposition de loi de Mme Doineau est central pour l'équilibre des pouvoirs publics. Je salue l'excellent travail mené par les trois commissions.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis.  - Très bon début !

M. Laurent Panifous, ministre délégué.  - Leurs positions sont convergentes.

Depuis la XVII^e législature, l'Assemblée nationale ne dispose pas de majorité absolue. Le débat public s'est donc emparé des mécanismes d'adoption des lois de finances, bien rodés, revus et modernisés en 1996 -  avec la création des LFSS  - et en 2001 -  avec la loi organique du 1^er août 2001 relative aux Lolf, véritable constitution financière de notre pays.

Pendant de nombreux mois, notre vie politique se cristallise autour du budget. L'absence de majorité absolue et l'instabilité gouvernementale ont eu des effets très directs sur l'examen du PLF et du PLFSS.

En 2024 comme en 2025, les discussions budgétaires ont démarré avec retard. Au 31 décembre 2024, notre pays n'était doté d'aucun des deux textes financiers, d'où une loi spéciale, que nous n'avions pas connue depuis 1979. Ce n'est qu'en février que la France fut dotée d'un budget pour l'État et d'un budget pour la sécurité sociale pour 2025...

Si au 31 décembre 2025 nous sommes parvenus à l'adoption d'un budget de la sécurité sociale pour 2026 dans les délais, il a fallu recourir à nouveau à la loi spéciale. Ce n'est que depuis le 19 février que notre pays dispose d'un budget de l'État pour 2026.

Cette situation démontre toutefois la grande solidité de nos institutions, alors que d'autres pays sont régulièrement confrontés à l'arrêt de leurs services publics. Nos procédures financières ont fait la preuve de leur souplesse et la continuité de l'État n'a jamais été empêchée : il faut nous en féliciter.

L'ambition de ce texte n'est pas de répondre à l'ensemble de ces questions, mais celui-ci clarifie et sécurise certains aspects de notre projection budgétaire. C'est une contribution utile au débat politique.

Le Gouvernement s'est attaché à analyser ce texte avec la plus grande ouverture d'esprit et dans le souci, partagé avec le Sénat, d'affermir notre cadre constitutionnel, dans le respect de la séparation des pouvoirs.

Plusieurs éléments sont bienvenus : ainsi de la voie de recours contentieuse en cas de mise en vigueur du budget par ordonnance. Cette procédure dérogatoire ne saurait être banalisée. Mais nos institutions doivent s'adapter à toutes les configurations : il ne faut fermer aucune porte. Dans le cas où l'exécutif serait contraint d'utiliser une telle procédure, une voie de recours doit être ouverte, pour permettre aux parlementaires de contester devant le juge l'usage comme le contenu de l'ordonnance.

La contestation des actes de l'exécutif -  dont les ordonnances de l'article 38 de la Constitution  - relève du Conseil d'État, à l'exception de dispositions qui feraient l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Certains considèrent donc qu'une ordonnance mettant en oeuvre le PLF ou le PLFSS pourrait donc être attaquée devant le juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir. D'autres ont soulevé la compétence du Conseil constitutionnel.

La question de la juridiction compétente n'est pas nouvelle. En 1974, cette question s'était déjà posée. Un amendement confiant expressément cette compétence au Conseil constitutionnel avait été examiné lors des débats, mais n'avait pas été retenu.

Les ordonnances de l'article 47 ou 47-1 se substituent à la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale. À la différence des ordonnances de l'article 38, le Gouvernement tire sa compétence pour se substituer au Parlement directement de la Constitution, et non d'une habilitation. Et la Constitution ne prévoit pas de ratification.

Le texte de la proposition de loi constitutionnelle confie donc au Conseil constitutionnel l'examen d'un éventuel recours à l'ordonnance. Le Gouvernement approuve cette logique protectrice des prérogatives du Parlement, qui pourrait ainsi contester les conditions d'adoption de l'ordonnance, ainsi que son contenu.

La proposition de loi constitutionnelle prévoyait un contrôle systématique et obligatoire des ordonnances avant leur promulgation : c'est excessif. Le contrôle actuel des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale ne porte que sur les dispositions contestées devant le Conseil constitutionnel. La version initiale aurait conduit le Conseil constitutionnel à examiner l'ensemble du texte, charge considérable dans les délais impartis. Le Gouvernement approuve la version modifiée par les trois commissions, qui prévoit que le Conseil constitutionnel pourra être saisi dans les conditions de droit commun.

Un tel mécanisme garantirait l'existence d'une voie de recours parlementaire sans la renvoyer à une décision du juge administratif, qui aurait eu à se poser la question de l'intérêt à agir dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir.

À la différence du texte initial, celui de la commission des lois ne prévoit plus que des dispositions adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées puissent être intégrées aux ordonnances. Le Gouvernement prend acte de cette évolution.

Le Gouvernement estime que la rédaction retenue par les commissions, qui mentionne le « projet initialement déposé », est trop restrictive, car excluant toute modification du PLF ou du PLFSS. Il est souhaitable, voire indispensable, d'apporter des ajustements pour garantir la sincérité de la loi de finances, la non-rétroactivité de la loi fiscale, voire corriger des erreurs matérielles. Interdire de tels ajustements pourrait conduire à rendre impossible le recours à ces deux articles de la Constitution.

Les commissions proposent que les lois spéciales puissent autoriser le recours à l'emprunt, ce qui est bien leur vocation. C'est déjà possible à droit constant, mais le Conseil constitutionnel ne s'étant jamais prononcé sur ce point, une mention expresse sécuriserait la pratique.

Le Gouvernement désapprouve la transmission au Parlement des avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS. Le Conseil d'État étant le conseiller juridique du Gouvernement, les avis qu'il rend ont vocation à rester dans le champ des relations entre le Gouvernement et son conseil.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis.  - Il faut ouvrir les portes et les fenêtres !

M. Laurent Panifous, ministre délégué.  - Certes, depuis 2015, l'exécutif a décidé de rendre systématiquement publics les avis du Conseil d'État sur les projets de loi, mais des exceptions demeurent. Le PLF et le PLFSS sont des exercices annuels obligatoires, imposés par la Constitution. Le Gouvernement ne peut ni renoncer à les déposer ni modifier son projet initial à la suite des réserves ou de l'avis défavorable du Conseil d'État, en raison des délais impératifs d'adoption. Pour ces raisons, le Gouvernement estime indispensable de conserver le caractère confidentiel des avis rendus sur le PLF et le PLFSS par le Conseil d'État.

Malgré cette nuance, je redis l'intérêt de ce texte constitutionnel. (Applaudissements sur les travées du RDPI et du groupe INDEP)

Mme Annie Le Houerou .  - (Applaudissements sur les travées du groupe SER ; M. Marc Laménie applaudit également.) Cette proposition de loi, peu banale, s'inscrit dans un contexte d'incertitude, du fait de l'absence d'une majorité stable et sûre à l'Assemblée nationale. Le texte de Mme Doineau est examiné dans un espace transpartisan, sans beaucoup de recul, mais avec l'objectif partagé de parvenir à un texte commun consensuel.

Ce texte s'attaque à une compétence clef du Parlement : le vote des budgets. En 2024, le Gouvernement est tombé à l'occasion de l'examen du PLFSS, la France s'est trouvée dans l'embarras et chacun s'est plongé dans la Constitution et la jurisprudence pour trouver une solution.

Nous avons alors découvert que si le constituant avait prévu une loi spéciale pour la loi de finances, rien n'était prévu pour le PLFSS. Pourquoi ? Le PLFSS n'existe que depuis 1996 et la Constitution ne prévoit pas le consentement du Parlement à la perception des cotisations sociales. L'introduction d'une mesure pour autoriser certains organismes de sécurité sociale à emprunter a été validée par le Conseil d'État.

Mme Élisabeth Doineau souhaite sécuriser les procédures. Le texte initial prévoyait une loi spéciale en cas de non-adoption du PLFSS. Il sécurise la procédure en cas de rejet ou de retard dans le dépôt ou l'examen. Il garantit une issue pour le Gouvernement, dans toutes les situations de blocage. Le groupe SER considère que cela aurait affaibli le contrôle du Parlement : cette procédure doit conserver son caractère très exceptionnel.

En organisant la non-adoption du PLFSS, un gouvernement peu respectueux pourrait légalement faire adopter une loi spéciale, en éclipsant le débat au Parlement. Depuis 1975, le montant du budget de la sécurité sociale est supérieur à celui de l'État. Les lois de financement de la sécurité sociale ont été instituées par le plan Juppé de novembre 1995 ; auparavant, le Parlement ne se prononçait que sur un rapport annexé au PLF. La réforme de 1996 a donné un droit de regard au Parlement sur les grands équilibres financiers, ainsi que sur les orientations de la politique de santé.

Ce contrôle reste cependant limité : la loi de financement de la sécurité sociale ne fixe pas les recettes, elle ne fait que les prévoir ; elle ne fixe que des objectifs de dépenses, elle ne les contrôle pas. De plus, l'article 40 de la Constitution limite les initiatives parlementaires.

Ce contrôle est néanmoins précieux et essentiel : la représentation nationale doit pouvoir se prononcer sur le budget de la sécurité sociale.

La réécriture du dernier alinéa de l'article 2 prévoit que la loi spéciale pour la sécurité sociale ne pourra être autorisée qu'en cas de retard de dépôt du PLFSS par le Gouvernement. Cette disposition restreinte n'est pas inquiétante pour l'équilibre des pouvoirs ; elle est même probablement superfétatoire.

Les ordonnances sociales se borneront strictement à la mise en oeuvre du PLFSS initialement déposé par le gouvernement. Notre groupe souscrit à cette limitation, qui ferme la porte à d'éventuelles négociations entre le Gouvernement et une partie du Parlement.

L'avis du Conseil d'État est un outil précieux. Sa publication a été systématisée sous la présidence de François Hollande pour les lois ordinaires. L'élargissement de cette publication aux lois de finances renforcera la transparence et l'information du Parlement.

L'article 3 propose de soumettre les ordonnances budgétaires au Conseil constitutionnel. Là encore, cela permet un meilleur contrôle parlementaire des mesures budgétaires prises en l'absence de vote du Parlement.

Globalement, ce texte amendé propose des évolutions intéressantes. Je regrette l'absence d'étude d'impact et les délais courts. Modifier la Constitution ne se fait pas à la légère. L'interprétation des textes est parfois plus vertueuse que leur modification, voire leur clarification, comme nous l'a dit un juriste. Notre groupe votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe SER ; M. Marc Laménie applaudit également.)

M. Pascal Savoldelli .  - Ce texte comporte des ambivalences. La publication des avis du Conseil d'État est un progrès, la clarification du régime des lois spéciales également. Mais l'objet principal reste de baliser la faculté pour le Gouvernement de recourir aux ordonnances budgétaires, dans un contexte politique précis : celui d'un exécutif sans majorité, confronté en 2024 et 2025 à des débats budgétaires difficiles. Cette année encore, l'hypothèse d'un recours aux ordonnances a pesé sur les discussions. L'instrument existait comme moyen de pression, il s'agit désormais de l'inscrire dans un cadre sécurisé en prévision des prochains débats budgétaires.

La portée politique d'une telle évolution doit être correctement pesée. Dans un régime parlementaire, l'absence de majorité oblige à tirer les conséquences du rapport de force issu des urnes. La logique des ordonnances est différente : elles permettent de maintenir une orientation politique « quoi qu'il en coûte », de mettre en oeuvre un budget sans vote, sans engagement de responsabilité. Certains ont parlé à raison de « super 49.3 ».

On invoque la sécurité juridique, mais le contrôle du juge ne saurait remplacer la délibération démocratique. Attribuer à ces ordonnances une valeur législative reviendrait à conférer l'apparence de la loi à un texte qui n'aurait pas été voté. Or en matière budgétaire, le vote n'est pas une formalité : il exprime le consentement à l'impôt et à la dépense. La V? République a déjà profondément rationalisé le parlementarisme, avec le 49.3. Combiné à la possibilité des lois spéciales, il nous semble dangereux d'aller plus loin.

Enfin, une proposition de loi constitutionnelle ne peut aboutir que par référendum. Or les préoccupations des Français portent plus sur le pouvoir d'achat ou les retraites que sur l'encadrement des ordonnances budgétaires. (M. Laurent Panifous sourit.) Merci de sourire, monsieur le ministre...

La question est simple : le vote demeure-t-il la condition de la décision budgétaire ? Il nous semble que oui, c'est pourquoi le groupe CRCE-K votera contre ce texte.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis.  - C'est dommage !

Mme Raymonde Poncet Monge .  - (Applaudissements sur les travées du GEST) Cette proposition de loi constitutionnelle encadre des processus dérogatoires en laissant inchangées les conditions de recours à ces mesures.

Le groupe écologiste est opposé aux ordonnances. La clarification ne vaut pas approbation ou banalisation.

Le recours aux ordonnances, menace atomique, a été envisagé lors du dernier examen budgétaire. Il est opportun de définir enfin leur contenu, en retenant la position assez consensuelle exprimée lors des auditions, à savoir le texte initial présenté par le Gouvernement, avec pour seules modifications celles qui assurent le principe de sincérité et de non-rétroactivité. Consensuelle mais pas unanime, y compris dans notre groupe, car la version initiale atténuait la brutalité d'une sanction privant le Parlement de son pouvoir législatif.

L'absence de majorité à l'Assemblée nationale a mis à jour d'autres lacunes de la Constitution. Ainsi, celle-ci prévoit une loi spéciale pour le PLF, mais pas pour le PLFSS. Il convient d'établir un parallélisme afin de permettre à la sécurité sociale de recourir à l'emprunt pour assurer, de façon autonome, la continuité de son fonctionnement. L'année dernière, il avait fallu le prévoir dans la loi spéciale budgétaire... Il nous semble important que la sécurité sociale reste autonome par rapport au budget de l'État.

Enfin, l'avis du Conseil d'État sera désormais joint obligatoirement aux projets financiers. Nous l'avions demandé, en vain, lors la réforme des retraites. Cet article est donc une vraie avancée.

Nous saluons le travail des trois commissions et la qualité des auditions. Notre groupe dans sa quasi-totalité votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du GEST)

Mme Sophie Briante Guillemont .  - Naguère, la possibilité que les budgets de l'État et de la sécurité sociale ne puissent être adoptés avant le 31 décembre nous aurait paru invraisemblable. Cela n'était arrivé qu'une fois, en 1982. Nous pensions que les règles existantes et la Lolf suffisaient.

Notre Constitution, prévoyante, dispose qu'en cas de dépassement des délais, deux possibilités s'ouvrent : la promulgation du budget par ordonnances ou l'adoption d'une loi spéciale. En 2024 et 2025, ces situations, censées être exceptionnelles, se sont produites. Rien ne nous assure qu'elles ne se reproduiront pas cette année, au vu de la configuration politique de l'Assemblée nationale. La présente proposition de loi sécurise donc les procédures et aligne les règles sur la pratique. Je salue le travail des trois commissions saisies.

Le texte prévoit la publicité obligatoire des avis du Conseil d'État sur le PLF et le PLFSS, ce qui met fin à une anomalie démocratique. Je regrette que le Gouvernement ait déposé un amendement de suppression.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis.  - Dommage, oui.

Mme Sophie Briante Guillemont.  - Nous sommes plus réservés sur le contenu des ordonnances, qui devrait reprendre impérativement le texte initial du Gouvernement. La période récente montre qu'il faut pouvoir faire preuve de souplesse. Avec l'approche retenue, la marge de manoeuvre deviendrait inexistante.

Enfin, le texte clarifie les modalités de contrôle constitutionnel des ordonnances, ce qui permet de réaffirmer leur nature législative. S'il fallait un jour les mettre en oeuvre, autant que les règles soient claires. Le RDSE remercie Élisabeth Doineau et votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis.  - Très bien !

Mme Brigitte Devésa .  - La période récente a mis en lumière des interrogations quant à la lettre même de notre Constitution. Celle-ci doit rester souple, mais pas imprécise - surtout concernant l'impôt. La présente proposition de loi la rend plus lisible et plus protectrice du rôle du Parlement.

Elle comble une lacune en prévoyant une loi spéciale pour le financement de la sécurité sociale. En effet, en l'absence d'autorisation d'emprunt, la sécurité sociale ne serait plus en mesure de verser les prestations dès les premiers jours de janvier - situation juridiquement absurde et socialement dangereuse. Anticipons, plutôt que de contraindre le juge constitutionnel à tordre nos normes.

Depuis 2015, le gouvernement transmet au Parlement les avis du Conseil d'État sur les projets de loi ordinaire - mais jamais sur le PLF et le PLFSS. Or il est indispensable que le Parlement dispose d'une information complète, juridiquement éclairée. La commission a inscrit cette obligation à l'article 39 de la Constitution. C'est un réel progrès qui renforce l'information du Parlement, condition de l'équilibre des pouvoirs.

La proposition de loi initiale retenait comme périmètre des ordonnances le texte présenté en conseil des ministres, modifié des dispositions adoptées conformes par les assemblées et retenues par le gouvernement, sur le modèle de l'article 49.3. Les commissions ont limité ce périmètre au seul texte déposé en conseil des ministres. Reste qu'il sera toujours possible de faire ainsi entrer en vigueur, sans vote du Parlement, des réformes majeures : vigilance ! La Constitution n'est pas un simple outil d'efficacité gouvernementale, elle doit rester une garantie de l'équilibre entre les pouvoirs et du respect du Parlement.

La commission a préféré un contrôle a priori à un contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel sur l'ensemble de l'ordonnance : les parlementaires auront 48 heures pour le saisir. Rien n'empêche le Conseil de se prononcer sur d'autres dispositions que celles visées dans les saisines, et les avis désormais publics du Conseil d'État seront utiles pour motiver les saisines et éclairer les travaux du Conseil.

Ce texte équilibré apporte des solutions concrètes à des problèmes réels. Il est fidèle à l'esprit de notre Constitution. Le groupe UC le votera unanimement. Je remercie Mme Doineau. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP ; M. Jean-François Husson applaudit également.)

M. Marc Laménie .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC ; M. Jean-François Husson applaudit également.) Je salue l'auteure et les rapporteurs. Petit rappel historique : la défaite du roi d'Angleterre Jean sans Terre contre ses barons...

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis.  - Il n'y a pas de permis d'exhumer !

M. Marc Laménie.  - ... et la signature de la Magna Carta en 1215 (on apprécie la référence) ont fait du vote de l'impôt un moment majeur de la vie politique occidentale.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis.  - Yes, sir.

M. Marc Laménie.  - Depuis la fin des tyrannies, le consentement à l'impôt est un des principes fondateurs des démocraties libérales. Nous appliquons aujourd'hui les principes budgétaires imposés par les révolutionnaires à Louis XVI avec les articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Depuis 1958, les procédures inscrites dans notre Constitution - dont un exemplaire trône salle des conférences - ont couvert toutes les situations. Mais l'absence de majorité à l'Assemblée nationale a changé la donne et conduit à s'interroger sur la mise en oeuvre des procédures dérogatoires d'adoption du PLF et du PLFSS. Le Gouvernement s'est rangé derrière les avis des juristes de son secrétariat général concernant les lois spéciales et les ordonnances. Même si nous avons confiance, cela ne nous protège en rien des risques juridiques, qu'il s'agisse du champ de la loi spéciale ou du contenu de l'ordonnance.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis.  - C'est vrai.

M. Marc Laménie.  - Nous espérons que l'Assemblée nationale reprendra ses esprits pour le prochain budget et qu'une majorité claire se dégagera des prochaines élections. L'incertitude des deux derniers exercices budgétaires doit prendre fin.

Mme Doineau nous propose un texte nécessaire, auquel les commissions ont apporté quelques modifications. Il sécurise le Parlement, renforce son information en imposant la transmission de l'avis du Conseil d'État avec les documents budgétaires début octobre, clarifie le processus d'adoption dérogatoire du budget par ordonnance : contenu, modalités du contrôle constitutionnel... Il instaure également la possibilité de passer par une loi spéciale en cas de non-adoption du PLFSS dans les délais.

S'il ne règle pas le problème de l'instabilité de l'Assemblée nationale, ce texte est utile : le groupe Les Indépendants le votera. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et du RDSE ; M. Jean-François Husson applaudit également.)

Mme Alexandra Borchio Fontimp .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Le dépôt de cette proposition de loi en décembre dernier n'est pas anodin. Le 26 décembre 2025, pour la deuxième année consécutive, il a fallu recourir à une loi spéciale pour autoriser la perception des impôts. Si cela tient aux réalités politiques, les règles constitutionnelles peuvent limiter les répercussions indésirables, tout en préservant les garanties démocratiques.

C'est l'objet de ce texte, qui systématise la transmission au Parlement de l'avis du Conseil d'État sur les textes financiers, précise le champ des ordonnances budgétaires et envisage une loi spéciale pour le financement de la sécurité sociale. Malgré le précédent de la loi spéciale adoptée en décembre 2024 - non contrôlée par le Conseil constitutionnel - il fallait sécuriser le mécanisme.

Les rapporteurs ont approuvé les orientations du texte. Leur travail d'approfondissement et de consolidation en a amélioré l'équilibre.

Sur les ordonnances budgétaires, le texte initial avait l'avantage de préserver une part de l'apport du législateur, mais créait une confusion en créant une catégorie inédite de normes quasi légales qui s'imposeraient sans avoir fait l'objet d'un vote définitif. Les rapporteurs ont circonscrit leur champ et prévu un contrôle constitutionnel a priori, ce qui clarifie utilement leur régime juridique.

Bref, ce texte offre des solutions utiles pour améliorer des procédures budgétaires certes exceptionnelles, mais qui nécessitent un calibrage soigneux. Nous le voterons tel que modifié par les commissions. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et INDEP)

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis.  - Excellent !

M. Martin Lévrier .  - Nous débattons pour la troisième fois cette semaine d'une modification de la Constitution. Dans le cas présent, la révision proposée nous semble pleinement justifiée et respectueuse de l'esprit de la Constitution. Quelles règles pour permettre à l'État et à la sécurité sociale de continuer à fonctionner lorsque le Parlement n'a pas pu se prononcer sur le PLF et le PLFSS dans les délais impartis ?

Les récentes séquences budgétaires ont rappelé l'existence de procédures dérogatoires, suscitant diverses interprétations. Nous avons dû parfois avancer à tâtons, au cas par cas. Pour la première fois depuis 1979, la loi spéciale a été utilisée à deux reprises, et le recours aux ordonnances a été sérieusement envisagé.

Le texte d'Élisabeth Doineau clarifie le cadre constitutionnel régissant ces dispositions dérogatoires.

L'interprétation restrictive du champ des ordonnances retenue en commission découle d'une intention louable : ne pas banaliser le recours aux ordonnances, préserver leur caractère dissuasif. Mais il interdit au Gouvernement d'apporter au projet initialement déposé les moindres ajustements ou coordinations.

S'agissant de la transmission au Parlement des avis du Conseil d'État, tout renforcement de l'information du Parlement est bienvenu. Mais faut-il inscrire dans la Constitution une communication systématique, étant donné la nature particulière des textes financiers ?

La pratique a révélé la nécessité de prévoir une loi spéciale en matière sociale, similaire à ce qui existe pour le budget de l'État. L'autorisation pour les administrations de sécurité sociale de recourir à l'emprunt, inscrite dans la loi spéciale de 2024, reposait sur une base juridique fragile. Le présent texte est donc bienvenu.

Si ses chances d'être définitivement adoptée sont minces, cette proposition de loi constitutionnelle ouvre une réflexion utile. Le RDPI le votera. (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP et Les Républicains)

Discussion des articles

Avant l'article 1^er A

M. le président.  - Amendement n°7 de M. Kanner et du groupe SER.

M. Patrick Kanner.  - Pourquoi restreindre l'obligation de publicité des avis du Conseil d'État aux PLF et PLFSS, et non l'étendre à l'ensemble des projets de loi, pour consacrer la pratique existante initiée par François Hollande ?

Le groupe de travail sénatorial sur les institutions présidé par Gérard Larcher en personne proposait, dans sa recommandation 19, « d'inscrire dans la Constitution le principe de la publicité des avis rendus par le Conseil d'État sur les projets de loi, les projets d'ordonnance, les propositions de loi ». D'où notre amendement.

Mme Muriel Jourda, rapporteur.  - Avis défavorable. D'abord, parce qu'il est difficile de modifier la Constitution par amendement. Ensuite, parce que, s'agissant d'un espace transpartisan, il me paraît difficile de modifier en séance les accords trouvés en commission.

Ensuite -  mais ne le répétez pas au président Larcher ! (sourires)  - , il est difficile de demander au Conseil d'État de rendre public un avis sur des ordonnances qui pourront être soumises à sa sanction.

Demande de retrait, pour préserver la concorde qui règne entre nous.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis.  - C'est même un état de grâce !

M. Laurent Panifous, ministre délégué.  - L'article 45 de la Constitution ne trouve pas à s'appliquer sur un texte constitutionnel, mais votre amendement excède le cadre de la proposition initiale.

En 2015, lors de l'examen du projet de loi pour une République numérique, le rapporteur de la commission des lois s'était opposé à la création d'un droit d'accès aux avis du Conseil d'État sur les projets de loi ou d'ordonnance, observant que l'article 39 de la Constitution faisant du Conseil d'État le conseil juridique du gouvernement, il revient à celui-ci de décider de la diffusion ou non des avis qui lui sont remis.

En organiser la transmission systématique reviendrait à retirer au Conseil d'État sa fonction de conseil du gouvernement, sa première et sa plus ancienne mission. Retrait, sinon avis défavorable.

À la demande du groupe UC, l'amendement n°7 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°209 :

L'amendement n°7 n'est pas adopté.

Article 1^er A

M. Patrick Kanner .  - Une révision constitutionnelle s'attaque au coeur du réacteur de notre démocratie. Les travaux en commission ont amélioré le texte et utilement circonscrit sa portée. Je remercie la présidente Jourda.

Deux points de vigilance demeurent. D'abord, la méthode. L'espace transpartisan devrait être réservé à des textes parfaitement consensuels -  ce que ne peut être une révision constitutionnelle qui modifie les équilibres des pouvoirs... Nous avons demandé au président Larcher de revoir le contenu de nos espaces transpartisans, pour les consacrer à des textes signés par l'ensemble des groupes, issus de commissions d'enquête ou en cours de navette, ce qu'il a accepté.

À force d'organiser l'exception budgétaire, nous risquons de la banaliser. Or, renforcer le Parlement, ce n'est pas aménager les mécanismes qui permettent de s'en passer. Ce n'est pas constitutionnaliser les procédures de contournement, mais garantir que, même en période de tension politique, le budget reste débattu et voté.

Lorsqu'on touche au coeur du réacteur, on ne le fait ni à la marge ni dans la précipitation.

M. Grégory Blanc .  - Depuis deux ans, le rapporteur général l'a dit, nous sommes dans une configuration intenable et devons faire appel à des procédures exceptionnelles.

Ce n'est pas un problème de texte, de rédaction de la Constitution, c'est un problème politique ! Ce problème ne concerne pas seulement l'intérieur de l'Assemblée nationale, mais il touche à la légitimité du Président de la République, car ce dernier empêche l'Assemblée nationale de trouver sa majorité. C'est donc un problème d'équilibre des pouvoirs.

Notre procédure budgétaire est-elle appropriée ? Depuis Maastricht, nous avons trois comptes : celui de l'État, celui de la sécurité sociale et celui des collectivités territoriales. Or nous n'avons que deux discussions : le PLF et le PLFSS. Faudrait-il une seule discussion ou trois ? Ce débat mériterait d'être ouvert. Le Sénat aurait été bien inspiré de mener un vrai travail transpartisan sur le sujet.

La façon dont nous procédons est une faute politique. En définitive, le seul texte que nous aurons sur le sujet sera celui-là. Je remercie Élisabeth Doineau, mais il faudrait aller beaucoup plus loin.

M. le président.  - Amendement n°10 du Gouvernement.

M. Laurent Panifous, ministre délégué.  - Le Conseil d'État est le conseiller juridique du Gouvernement ; ses avis appartiennent au champ des relations entre le Gouvernement et son conseil. La décision de rendre ses avis publics relève du seul ressort de l'exécutif, pour ne pas nuire à la qualité de ces relations.

Depuis 2015, la transmission des avis est systématique, comme la rapporteure l'a souligné, à l'exception de trois cas.

Pour les projets de loi de ratification d'engagements internationaux, l'exception à cette règle se justifie par le souci d'éviter de potentielles interférences dans le domaine diplomatique. Pour les projets de loi de ratification d'une ordonnance, elle se justifie par le fait que les avis du Conseil d'État dans ses fonctions consultatives ne peuvent être soulevés devant le juge administratif.

En revanche, vous estimez qu'il n'y a aucun obstacle de cette nature sur les textes financiers. Nous considérons que cette exception se justifie en raison d'un calendrier resserré, de la nature composite de ces textes et de la sensibilité politique et européenne de certaines observations, notamment en matière d'aides d'État. Le Gouvernement n'est donc pas favorable à la publication systématique des avis du Conseil d'État sur le PLF et les PLFSS. Supprimons cet article.

Mme Muriel Jourda, rapporteur.  - Le caractère transpartisan du texte est contesté. Je peux me rallier en partie aux propos de mes collègues.

La doctrine de 2015 prévoit trois exceptions, dont deux parfaitement justifiées comme l'a dit le ministre.

Mais la loi budgétaire est la plus importante aux yeux du Parlement. Le Parlement doit pouvoir débattre de ce sujet essentiel à armes égales avec le Gouvernement. Les avis du Conseil d'État le lui permettent.

J'espère que la majorité des groupes suivra la position de la commission. Avis extrêmement défavorable.

Mme Raymonde Poncet Monge.  - Vous écrivez dans l'objet de votre amendement : « outre qu'il est loisible à l'exécutif de mettre fin à cette pratique » ; pourriez-vous vous expliquer ? Une exception ne peut être mieux-disante que la règle.

M. Laurent Panifous, ministre délégué.  - C'est un usage lancé en 2015 par François Hollande. Les textes financiers font effectivement exception, mais rien n'oblige le Gouvernement à publier les avis du Conseil d'État ; je le répète, il s'agit d'un usage.

L'amendement n°10 n'est pas adopté.

M. le président.  - Amendement n°6 de M. Kanner et du groupe SER.

M. Patrick Kanner.  - Cet amendement vise à inscrire dans la Constitution un principe de publicité des avis rendus par le Conseil d'État sur les projets et propositions de loi.

C'est une proposition du groupe de travail transpartisan, sous l'autorité du Président du Sénat - excusez-moi d'insister, madame la rapporteure... (Mme Muriel Jourda lève les bras au ciel.)

Mme Muriel Jourda, rapporteur.  - La commission, moins-disante que le groupe de travail, a estimé judicieux de conserver les deux exceptions existantes, pour la ratification des traités internationaux et pour les ordonnances. Nous voulons seulement supprimer l'exception qui concerne les textes budgétaires.

M. Laurent Panifous, ministre délégué.  - Je vais me répéter : l'usage concerne les projets de loi ordinaires. Retrait, sinon avis défavorable. Nous souhaitons que cet usage perdure, avec les trois exceptions existantes.

Mme Raymonde Poncet Monge.  - Nous voterons l'amendement n°6, car nous souhaitons également lever l'exception sur les textes financiers. Paradoxalement, le ministre vient de confirmer qu'un exécutif pourrait revenir sur cet usage. On ferait du saute-mouton ! Il faut sortir de l'exception.

À la demande du groupe UC, l'amendement n°6 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°210 :

L'amendement n°6 n'est pas adopté.

À la demande du groupe UC, l'article 1^er A est mis aux voix par scrutin public.

M. le président.  - Voici le résultat du scrutin n°211 :

L'article 1^er A adopté.

Après l'article 1^er A

M. le président.  - Amendement n°4 rectifié de M. Grégory Blanc et alii.

M. Grégory Blanc.  - Nous avançons la date de transmission des textes financiers au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) au début du mois de septembre.

Actuellement, le HCFP émet un avis, mais un peu à la va-vite ; en outre, celui-ci porte exclusivement sur les grands équilibres financiers. Il faut lui laisser le temps d'émettre un avis étayé par mission budgétaire, pour que chaque ministre se justifie.

Le HCFP pourrait aussi émettre une cotation budgétaire pour mieux éclairer le débat. Certains crédits sont inscrits sans jamais être dépensés.

Mme Muriel Jourda, rapporteur.  - Ces dispositions relèvent de la loi organique. Le HCFP n'est pas une autorité constitutionnelle. Il est régi par le droit européen. Figer dans la Constitution de telles mesures n'est pas judicieux, tant le droit européen évolue souvent. Avis défavorable.

M. Laurent Panifous, ministre délégué.  - Je souscris à l'objectif de mieux associer et informer les parlementaires tout au long de la procédure budgétaire.

Toutefois, avancer la date de transmission obligatoire des textes financiers au HCFP n'est pas opportun : les dernières données macroéconomiques ne pourraient pas être intégrées au texte, dont la sincérité pourrait être altérée.

L'information du Parlement est primordiale, mais elle ne se limite pas aux avis du HCFP et prend de nombreuses autres formes : questionnaires, annexes, auditions, travail des commissions. La préparation des textes financiers occupe l'administration dès le printemps. En cas de transmission plus précoce, le Gouvernement disposerait de moins de temps pour élaborer les textes et le Conseil d'État pour les examiner. Résultat : ceux-ci risqueraient d'être de moins bonne qualité.

De plus, une telle disposition relève davantage de la loi organique que de la loi constitutionnelle ; c'est bien la première qui précise la date limite de dépôt des textes financiers.

Avis défavorable.

M. Grégory Blanc.  - Je maintiens mon amendement : la durée des débats financiers figure bien dans la Constitution. Je propose d'améliorer les avis du HCFP.

Avant 2022, les textes budgétaires étaient déposés plus tôt, contrairement à ce que l'on a connu en 2024 et en 2025. Déposer les textes début septembre permettrait aux commissions de faire leur travail. Les parlementaires seraient ainsi mieux éclairés lorsqu'ils votent.

L'enjeu, c'est d'abord la temporalité du débat budgétaire. Ensuite, nous débattrons d'une modification de la loi organique.

À la demande du groupe UC, l'amendement n°4 rectifié est mis aux voix par scrutin public.

M. le président.  - Voici le résultat du scrutin n°212 :

L'amendement n°4 rectifié n'est pas adopté.

M. le président.  - Amendement n°3 rectifié de M. Grégory Blanc et alii.

M. Grégory Blanc.  - Dans aucune autre démocratie européenne, les ordonnances ne peuvent être prises uniquement par le Gouvernement !

Le texte vise à clarifier le fonctionnement du recours aux ordonnances en renforçant l'information en amont et le contrôle par le Conseil constitutionnel. Il ne s'agit en aucun cas d'une réflexion pour renforcer les pouvoirs du Parlement. Tout le monde le reconnaît : il faut réfléchir à l'exécution budgétaire.

On aborde les ordonnances sous leur angle technique, alors qu'il faudrait limiter leur usage. La loi est l'affaire du Parlement. D'où cet amendement qui limite le recours aux ordonnances aux circonstances exceptionnelles, après avis conforme des commissions compétentes des deux assemblées.

Mme Muriel Jourda, rapporteur.  - Avis défavorable. Le travail mené respecte l'équilibre entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

L'ordonnance en fait partie ; c'est le mécanisme ultime du parlementarisme rationalisé : le Gouvernement prend la place du Parlement et le Parlement peut faire tomber le Gouvernement. Chacun prend ses responsabilités.

Avec cet amendement, vous changez la nature des ordonnances. Or celles-ci n'ont pas vocation à intervenir en temps de crise, mais elles s'inscrivent dans le cadre du parlementarisme rationalisé.

L'avis conforme des commissions compétentes des deux assemblées n'est guère possible, puisque le recours aux ordonnances intervient justement lorsque le Parlement est incapable de prendre une décision. Ne dévoyons pas le parlementarisme rationalisé.

Je rappelle que les ordonnances n'ont jamais été utilisées. C'est une arme de dissuasion ; elle doit le rester.

M. Laurent Panifous, ministre délégué.  - Cet amendement contraindrait excessivement le recours aux ordonnances budgétaires, une solution d'ultime recours, du reste jamais utilisée. En cas de blocage politique, les avis conformes pourraient être impossibles à obtenir. Compte tenu du caractère exceptionnel de cette procédure, son usage doit rester à la main de l'exécutif.

M. Grégory Blanc.  - Si un président illibéral était élu avec une minorité au Parlement, le Gouvernement pourrait présenter un budget et le mettre en oeuvre par ordonnance de manière légale, puis tomber. Son budget serait maintenu, et le Parlement n'aurait pas la main puisque seul le Gouvernement peut présenter un budget. Ne pas songer à ce qui pourrait se produire dans des circonstances extraordinaires serait une faute. Nous serions bien inspirés de ne pas préciser le contenu et le fonctionnement des ordonnances, pour garder, demain, la possibilité d'intervenir.

À la demande du groupe UC, l'amendement n°3 rectifié est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°213 :

L'amendement n°3 rectifié n'est pas adopté.

Article 1^er

M. Pierre Barros .  - Soyons très vigilants, car il y va de la nature du régime et de l'équilibre des pouvoirs. C'est une tentation très actuelle de gouverner en contournant durablement le Parlement. En banalisant l'ordonnance budgétaire, on passerait de l'hypothèse à la pratique.

L'histoire européenne contemporaine offre des exemples, justifiés par le fait que le budget serait un acte d'administration, que la continuité de l'État légitimerait de passer outre à l'obstacle parlementaire. Veillons à préserver le lien de responsabilité entre le Gouvernement et le Parlement, déjà abîmé par le contournement de la confiance. Nous refusons des mesures visant à faciliter le dessaisissement du Parlement.

M. le président.  - Amendement n°11 du Gouvernement.

M. Laurent Panifous, ministre délégué.  - Cet amendement revient sur une mesure adoptée en commission qui, prise à la lettre, exclut toute modification du PLF déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. Il est nécessaire de permettre des ajustements analogues à ceux que le Conseil constitutionnel admet par dérogation à la règle de l'entonnoir, pour garantir le respect de la Constitution -  je pense en particulier aux principes de sincérité et de non-rétroactivité. De tels ajustements, limités mais indispensables, doivent demeurer possibles.

Mme Muriel Jourda, rapporteur.  - Je dois vous faire part d'une double incompréhension.

Monsieur Barros, nous sommes revenus sur la proposition initiale de Mme Doineau qui rendait plus souple le recours à cette procédure.

Monsieur le ministre, des modifications peuvent, en effet, être nécessaires. Le Conseil constitutionnel tolère certaines souplesses à la règle de l'entonnoir, vous l'avez dit. Surtout, notre modification est sémantique : il s'agit d'une simple clarification, le texte initial pouvant laisser subsister un certain flou. Nous avons introduit plus de précisions, mais pas plus de contraintes. Retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement n°11 est retiré.

L'article 1^er est adopté.

Article 2

M. le président.  - Amendement n°12 du Gouvernement.

M. Laurent Panifous, ministre délégué.  - Prise à la lettre, votre rédaction exclurait toute modification du PLFSS. Or, là aussi, une forme de souplesse est nécessaire pour assurer la conformité du texte à la Constitution et sa sécurité juridique.

Mme Muriel Jourda, rapporteur.  - Ce qui valait pour l'amendement précédent vaut encore pour celui-ci. Votre décision de retrait est historique, et je vous en remercie. Je vous demande de faire de même pour le présent amendement. (M. Laurent Panifous mime un marteau avec lequel il enfoncerait un clou ; sourires)

L'amendement n°12 est retiré.

L'article 2 est adopté.

Après l'article 2

M. le président.  - Amendement n°5 de M. Grégory Blanc.

M. Grégory Blanc.  - Le texte initial comportait des mesures relevant de la loi organique : la commission des lois a été bien inspirée de les retirer.

Entre le projet de loi de finances rectificative (PLFR) et le projet de loi de finances de fin de gestion, il nous faut un outil supplémentaire, le « projet de loi de finances d'équilibre ». Cela aurait été utile en 2024...

L'amendement n°5 est retiré.

L'article 3 est adopté.

Après l'article 3

M. le président.  - Amendement n°1 rectifié de M. Canévet et alii.

L'amendement n°1 rectifié n'est pas défendu.

M. le président.  - Amendement n°8 de Mme Bellurot.

L'amendement n°8 n'est pas défendu.

Intitulé de la proposition de loi constitutionnelle

M. le président.  - Amendement n°2 rectifié de M. Canévet et alii.

L'amendement n°2 rectifié n'est pas défendu.

M. le président.  - Amendement identique n°9 de Mme Bellurot.

L'amendement n°9 n'est pas défendu.

Vote sur l'ensemble

Mme Muriel Jourda, rapporteur de la commission des lois .  - Merci à Mme Doineau d'avoir ouvert ce débat au sein de notre assemblée. Comme l'a souligné Olivier Henno, nous ne savons pas ce qu'il adviendra de ce texte - le sort des propositions de loi constitutionnelle est souvent funeste... Mais il restera notre travail, qui sera adopté par une majorité des groupes du Sénat : ce sera notre contribution pour clarifier nos procédures, avant peut-être de les changer.

M. Marc Laménie .  - Ce texte transpartisan me semble complexe à saisir pour nos concitoyens. Je salue le travail des trois commissions, car c'est un travail collectif. La loi spéciale n'avait pas été facilement comprise dans l'opinion publique. Nous avons dû faire de la pédagogie. Les Indépendants voteront ce texte.

M. Grégory Blanc .  - À mon tour de remercier Élisabeth Doineau, qui a permis d'ouvrir un débat, qui reste malheureusement inabouti. Je regrette que le Sénat n'ait pas engagé un travail équivalent à celui de l'Assemblée nationale. Je ne prendrai pas part au vote, car je vois ce texte non pas comme notre contribution, mais comme la première pierre d'un travail à poursuivre.

Mme Raymonde Poncet Monge .  - En dehors de Grégory Blanc, le GEST votera cette proposition de loi constitutionnelle, car il considère qu'il faut contrer tout arbitraire du Gouvernement. Celui-ci a laissé circuler des rumeurs selon lesquelles les cartes Vitale allaient cesser de fonctionner au 1^er janvier... Ce n'est pas en agitant des peurs qu'on gouverne. C'est au Parlement de décider.

Ce texte ne change rien aux conditions de recours aux ordonnances. Nous sommes au contraire pour sortir du flou.

M. Pascal Savoldelli .  - Sous couvert de clarification et de sécurisation, ce texte, moins-disant sur le contrôle parlementaire, est trop en prise avec l'actualité politique récente. Il prépare le terrain à un gouvernement minoritaire, dopé par des ordonnances autoritaires.

J'entends votre récit, mais vous semblez oublier les tensions sociales. C'est alors que la tentation est grande d'abréger les débats.

Le texte comporte quelques éléments intéressants, comme la transmission des avis du Conseil d'État ou encore la loi spéciale pour la sécurité sociale, mais cela ne compense pas le déséquilibre.

Le Parlement doit conserver sa place dans notre régime. Consentir à l'impôt, autoriser les dépenses, encadrer l'emprunt, telles sont les bases du parlementarisme. Le groupe CRCE-K votera contre ce texte.

M. Laurent Panifous, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement .  - L'article 49.3 et les ordonnances sont deux outils différents, avec des conséquences différentes, mais les deux engagent la responsabilité du Gouvernement.

Le contexte budgétaire très difficile, associé à l'absence de majorité malgré deux législatives successives, justifie ce débat. Il est normal, voire nécessaire, d'interroger nos procédures pour éviter les blocages.

Je remercie donc Mme Doineau, ainsi que les commissions, pour leur travail de qualité. Merci pour ce débat enrichissant autour de nos procédures budgétaires.

La proposition de loi constitutionnelle est mise aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°214 :

La proposition de loi constitutionnelle est adoptée.

Prochaine séance, mardi 24 mars 2026, à 18 heures 30.

La séance est levée à 19 h 15.

Pour le Directeur des Comptes rendus du Sénat,

Rosalie Delpech

Chef de publication

Ordre du jour du mardi 24 mars 2026

Séance publique

À 18 h 30 et le soir

1. Désignation des vingt-trois membres de la commission d'enquête sur la capacité des universités françaises à garantir l'excellence académique du service public de l'enseignement supérieur (droit de tirage du groupe Les Républicains)

2. Débat sur le thème : « Comment mettre fin à l'explosion de la violence au quotidien ? » (demande du groupe Les Républicains)

3. Débat sur le thème : « La fin des surtranspositions des règles européennes : où en est-on ? » (demande du groupe Les Républicains)