La fin des surtranspositions des règles européennes : où en est-on ?
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle le débat sur le thème : « La fin des surtranspositions des règles européennes : où en est-on ? », à la demande du groupe Les Républicains.
M. Jean-François Rapin, pour le groupe Les Républicains . - (Applaudissements) Mon groupe a tenu à inscrire à notre ordre du jour ce débat sur la surtransposition des directives et la suradaptation des règlements. De fait, nous sommes souvent confrontés à des demandes de désurtransposition, émanant notamment d'agriculteurs et de chefs d'entreprise.
La semaine dernière, le Conseil européen a appelé la Commission européenne, le Parlement et les États à continuer à simplifier les règles et à réduire la charge administrative, afin d'établir un cadre réglementaire propice notamment à l'innovation et aux PME. En particulier, il a invité les États à éviter les exigences nationales dans la transposition et la mise en oeuvre des règles européennes.
L'enjeu n'est pas nouveau, tant s'en faut. En 2017, une circulaire du Premier ministre demandait aux ministères de faire preuve de vigilance en la matière, proscrivant en principe toute mesure allant au-delà des exigences minimales de la directive et insistant sur la nécessité de mener ce travail aussi sur le stock de règles.
L'année suivante, la commission des affaires européennes et la délégation aux entreprises du Sénat ont souligné dans un rapport d'information que la surtransposition sert souvent de session de rattrapage de l'insuffisante présence française dans la phase d'élaboration des actes et au sein des comités techniques européens. Hélas, le projet de loi supprimant certaines surtranspositions, adopté par notre assemblée, n'a jamais été examiné par l'Assemblée nationale : la démarche de réduction du stock de surtranspositions s'est arrêtée là, même si les projets de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Ddadue) permettent telle ou telle correction.
Nous demandons donc au Gouvernement un état des lieux global des surtranspositions et suradaptations et lui rappelons la nécessité de veiller scrupuleusement à la bonne mise en oeuvre du droit européen.
La circulaire du Premier ministre du 22 mars 2024 relative à la mise en oeuvre du droit de l'Union européenne rappelle que toute mesure allant au-delà des exigences minimales de l'acte législatif est en principe proscrite. Des dérogations peuvent résulter de choix politiques ; elles supposent le dépôt d'un dossier justifiant la mesure.
De son côté, la commission des affaires européennes a pris cet enjeu à bras-le-corps. J'ai demandé l'an dernier la réunion du comité de liaison Gouvernement-Parlement sur la mise en oeuvre du droit de l'Union européenne, une structure supposée se réunir chaque trimestre au niveau des services et une fois par an à haut niveau. Monsieur le ministre, ce rythme trimestriel doit être respecté et ce comité prochainement réuni, avec la désurtransposition inscrite à son ordre du jour.
C'est d'autant plus nécessaire que, dans le prolongement des rapports Letta et Draghi, l'Union européenne a lancé une démarche de simplification par le biais des « paquets Omnibus ». Il est crucial de prendre rapidement en compte ces démarches dans notre droit, afin que nos entreprises en bénéficient pleinement.
La lutte contre la surrèglementation est un combat vital pour la compétitivité de notre économie, mais aussi pour l'adhésion de nos concitoyens à l'Union européenne. La commission des affaires européennes examinera cette semaine trois propositions de résolutions européennes mettant l'accent sur cet enjeu.
À la fin de 2024, j'ai publié avec Catherine Morin-Desailly et Didier Marie un rapport dénonçant la dérive normative de l'Union européenne ; nous déplorions notamment la préférence pour les règlements plutôt que les directives et un recours abusif aux actes d'exécution et délégués. Le Conseil européen vient justement d'inviter la Commission à limiter le recours à ces actes, qui devraient être centrés sur des éléments techniques. Mais l'examen du paquet sur les réseaux d'énergie montre que la Commission peine à entendre le message... Or ce flux de normes alimente l'impression d'étouffement que ressentent les acteurs économiques, confrontés à une compétition internationale aiguë.
Enfin, il est essentiel que des échanges réguliers et approfondis aient lieu entre le Gouvernement et le Parlement sur les actes législatifs en cours de négociation. Cela permettrait au second non seulement de peser dans le processus, mais aussi de préparer correctement l'adaptation de notre droit. L'enjeu est d'autant plus grand que la tendance à un recours accru aux règlements prive les parlements nationaux de l'essentiel de leurs prérogatives en aval.
Je me réjouis de ce débat qui témoigne de la mobilisation constante du Sénat pour la bonne mise en oeuvre du droit de l'Union européenne et la défense de la compétitivité de nos entreprises. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et INDEP ; Mme Nicole Duranton applaudit également.)
M. Benjamin Haddad, ministre délégué chargé de l'Europe. - Je remercie le Sénat, en particulier le groupe Les Républicains, pour l'organisation de ce débat. Merci, monsieur le président de commission des affaires européennes, pour votre vigilance sur ce sujet important.
Je m'engage à ce que le comité de suivi dont vous avez parlé se réunisse le plus rapidement possible et de manière plus fréquente.
Oui, nous devons simplifier la charge administrative et normative qui pèse sur nos entreprises, nos agriculteurs et nos concitoyens. Depuis une circulaire du Premier ministre de 2017, un principe simple s'applique : la proscription des mesures allant au-delà des exigences minimales de la directive. Il a été réaffirmé par une circulaire du Premier ministre de 2024 et même étendu à tous les actes législatifs européens. Des dérogations sont possibles, mais, en clair, la règle est : plus aucune surtransposition.
Bien sûr, il peut arriver que le Gouvernement ou le législateur décide d'anticiper des normes - je pense par exemple à la majorité numérique, pour laquelle nous voulons jouer un rôle pilote. Reste que nous devons veiller le plus possible à lutter contre la surtransposition, qui fait peser sur les acteurs français des contraintes plus lourdes que sur leurs homologues européens.
M. Jacques Fernique . - (Applaudissements sur les travées du GEST et du groupe CRCE-K) Revoilà la surtransposition ! On connaît le refrain : il faudrait y mettre un terme, et on n'en prendrait pas le chemin... Nos difficultés seraient renforcées par un excès de zèle, une forme de syndrome du bon élève, qui veut toujours en faire plus. Ce diagnostic est au mieux simpliste, au pire un peu trompeur.
Une évidence, d'abord : ce n'est pas Bruxelles qui surtranspose, c'est nous. Lorsque la France décide d'aller plus loin qu'une directive, ce n'est pas une contrainte imposée de l'extérieur, mais un choix souverain, qui devrait être assumé.
Oui, nous avons fait le pari dans certains secteurs de standards plus élevés pour protéger l'environnement, garantir les droits des salariés ou encore défendre les consommateurs. Il s'agit souvent d'anticiper, de montrer la voie - comme sur l'économie circulaire ou les Pfas (substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées).
Oui, la France a parfois renforcé certaines obligations, notamment sur la qualité de l'eau ou la protection de la biodiversité. Est-ce une faute ? Non. Sommes-nous allés trop loin ? Je ne crois pas. C'est une réponse à des problèmes bien réels : pollution des nappes phréatiques, effondrement de la biodiversité, artificialisation.
De même, certaines transpositions françaises ont prévu des garanties supplémentaires en matière de temps de travail ou de protection contre les licenciements abusifs. Est-ce une surcharge inutile ou l'expression d'un modèle social que nous entendons conforter ? Voulons-nous nous aligner systématiquement sur le moins-disant ?
Derrière le procès systématique fait à la surtransposition, il y a souvent la tentation de réduire notre ambition collective. Voyez les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) : depuis quelques années, nous détricotons notre législation, initialement plus volontariste ; le Gouvernement a fait le choix d'une régression, la France s'alignant sur le minimum européen. Pourtant, les Français ne nous demandent pas de moins protéger, mais de protéger mieux !
Par ailleurs, il y a des domaines où notre pays n'est pas en avance, loin de là : qualité de l'air, énergies renouvelables, surpopulation carcérale... Mais, on l'a bien compris, le débat sur la désurtransposition se polarise fortement sur la transition écologique et l'agriculture. Hélas, les démanteleurs du Pacte vert européen sont à l'offensive avec la montée de l'extrême droite en Europe, appuyés par une partie du PPE.
Quand ils détricotent nos règles et parfois bradent notre souveraineté à Poutine ou Trump, notre responsabilité pour gagner le combat du Pacte vert, c'est d'en faire plus, en surtransposant quand il le faut. (Applaudissements sur les travées du GEST)
M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Sur le Pacte vert, il faut un équilibre entre simplification des normes, accompagnement de nos entreprises dans la voie de la décarbonation et maintien de la trajectoire de décarbonation, qui est un enjeu de compétitivité et de souveraineté en même temps que de lutte contre le réchauffement climatique. Pour les directives CSRD et CS3D, les objectifs ont été conservés, mais les entreprises sont mieux accompagnées et les contraintes de reporting, allégées.
Un comité de liaison Gouvernement-Parlement a été mis en place pour favoriser la coconstruction des textes et répondre à nos obligations européennes sans surcharge administrative. Par ailleurs, les dispositions du projet de loi de désurtransposition de 2018 ont été largement adoptées dans le cadre d'autres textes.
M. Henri Cabanel . - (Applaudissements sur les travées du RDSE ; M. Vincent Louault applaudit également.) La norme est devenue centrale dans notre débat public ; c'est un enjeu de compétitivité, de lisibilité du droit et, plus fondamentalement, de crédibilité de la décision publique.
La France se distingue par une application rigoureuse du droit de l'Union européenne. Dans de nombreux cas, les dispositions nationales vont au-delà des obligations fixées par les textes européens. De 20 à 25 % des mesures de transposition comportent de telles extensions.
Cette pratique entraîne une complexité accrue du droit, allonge les délais d'instruction et affaiblit la sécurité juridique. Elle crée des écarts de charges normatives entre États, alors que l'équilibre du marché intérieur repose sur des règles communes. Ces écarts pèsent sur la compétitivité de nos entreprises - notre délégation aux entreprises a mis en évidence les charges supplémentaires liées aux surtranspositions.
Dans le domaine agricole aussi, ces surcharges pèsent lourdement sur la compétitivité et les capacités d'investissement. Elles mettent en péril notre capacité à maintenir une production agricole sur notre territoire. Nos agriculteurs ne contestent ni les objectifs environnementaux ni les exigences sanitaires ; ils contestent l'accumulation, souvent incohérente, de contraintes qui les placent en situation d'infériorité sur leur propre marché.
M. Vincent Louault. - Très bien !
M. Henri Cabanel. - Nous avons pris l'habitude d'aller plus vite et plus loin, bien souvent tout seuls. Interdictions anticipées de substances, normes environnementales plus strictes, exigences administratives plus lourdes : ces choix ont un coût direct pour les exploitations. Dans le même temps, nous demandons aux agriculteurs de faire face à une concurrence européenne et internationale toujours plus intense. Voyez l'accord avec le Mercosur : comment imposer à nos agriculteurs des exigences toujours plus élevées tout en acceptant l'entrée sur notre marché de produits ne respectant pas les mêmes contraintes ?
M. Vincent Louault. - Bravo !
M. Henri Cabanel. - Ces contradictions alimentent un sentiment d'abandon que nous aurions tort de sous-estimer. Les mobilisations agricoles des derniers mois traduisent une perte de confiance dans la capacité de la puissance publique à garantir des règles du jeu équitables.
Reste que la réponse ne saurait consister en un alignement systématique sur les exigences minimales européennes. La France a toujours défendu une ambition élevée en matière environnementale, sanitaire et sociale. Cette ambition doit être maintenue, mais s'inscrire dans un cadre cohérent et maîtrisé.
Nous appelons à l'identification claire des surtranspositions, au renforcement des études d'impact et à un investissement accru dans la phase d'élaboration des normes européennes. La surtransposition est le résultat de pratiques administratives et législatives qu'il nous appartient de faire évoluer, en faveur d'une approche plus transparente et plus stratégique. Veillons à ce que la norme reste un outil d'équilibre conciliant nos objectifs de protection, de compétitivité et de souveraineté. (Applaudissements sur les travées du RDSE ; M. Vincent Louault applaudit également.)
M. Michel Masset. - Bravo !
M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Vous avez raison, nos agriculteurs font face à une double contrainte : d'un côté, nos règles sont bien souvent plus strictes que celles de nos voisins européens ; de l'autre, comme on l'a vu dans le débat qui les a émus à juste titre autour du Mercosur, ils sont placés face à une concurrence déloyale, par exemple lorsque nous importons des denrées produites avec des pesticides ou des additifs interdits chez nous, à la faveur de la tolérance permise par les limites maximales résiduelles.
Nous nous battons pour la réciprocité des normes à travers les mesures miroirs. En particulier, nous voulons fixer les limites maximales résiduelles à zéro. Nous avons d'ailleurs pris des mesures d'anticipation en interdisant au niveau national l'importation de cinq substances actives. Nous travaillons avec le commissaire Várhelyi sur la santé et le bien-être animal pour défendre un principe simple : on n'importe pas en Europe des produits ne respectant pas nos standards. C'est un enjeu de protection de la santé et de l'environnement, mais aussi de nos agriculteurs.
M. Henri Cabanel. - Nos agriculteurs n'ont pas peur de la compétitivité ; ils veulent jouer avec les mêmes règles.
M. Vincent Louault. - Tout à fait !
M. Henri Cabanel. - Vous parlez de clauses miroirs, mais avons-nous les moyens de les faire respecter ?
Une politique bien menée est une politique bien comprise. Or, aujourd'hui, nos agriculteurs ne comprennent pas tout. (Applaudissements sur les travées du RDSE)
M. Vincent Louault. - Bravo !
M. Jean-Michel Arnaud . - Les États membres doivent adopter toutes les mesures nécessaires à la satisfaction de l'objectif visé par une directive. Le respect de l'obligation de transposition fait l'objet d'un contrôle par le juge européen et le juge national.
Certains actes européens prévoient que les États peuvent compléter les obligations instaurées ou en faire une application étendue : c'est la surtransposition, laquelle résulte parfois de la loi, mais le plus souvent de textes réglementaires, ou d'ordonnances.
La surtransposition fragilise la compréhension du fonctionnement de l'Union européenne, puisqu'on ne sait plus qui fait quoi. Elle pèse aussi sur la compétitivité des entreprises françaises, comme le montrait le rapport de la commission spéciale du Sénat sur le projet de loi de 2018 portant suppression de surtranspositions : une directive sur quatre fait l'objet d'au moins une mesure de surtransposition.
Je prendrai deux exemples, aux conséquences particulièrement préjudiciables à mon département.
D'abord, la responsabilité élargie du producteur (REP). Quand les textes européens ne prévoient que huit filières, la France en prévoit dix-neuf. La filière REP-BTP est source de complexité pour les collectivités locales : dans mon territoire de montagne, le flux de déchets est insuffisant pour assurer un modèle économique viable aux éco-organismes chargés de la collecte. L'arrêté de février 2024 devrait être assoupli pour permettre une collecte multi-flux, ce qui faciliterait la vie de nos collectivités. (M. Vincent Louault renchérit.)
Ensuite, l'arboriculture. Le Blossom Protect permet de lutter contre le feu bactérien, qui touche les poires Williams et Passe-Crassane. Ce produit fait l'objet de demandes de dérogation depuis plusieurs années, or l'Anses refuse son homologation en raison de la présence d'acide citrique alimentaire E-330 - substance interdite en France, mais autorisée dans les autres pays de l'Union... D'où une distorsion de concurrence au détriment de nos arboriculteurs.
La surtransposition est une maladie administrative française. Le Gouvernement peut-il nous éclairer sur les pratiques qu'il compte mettre en place pour contrer ce phénomène, en particulier sur la filière REP-BTP et en matière d'arboriculture ? (Applaudissements au centre)
M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Les filières REP visent à appliquer le principe pollueur-payeur. Dans certains domaines, comme le BTP, des simplifications sont en effet possibles. Nous sommes prêts à y travailler avec vous.
M. Jean-Michel Arnaud. - Quid de l'arboriculture ? Nos producteurs souffrent d'une distorsion de concurrence très pénalisante, notamment dans la vallée de la Durance.
Quant aux onze filières REP supplémentaires par rapport à celles prévues au niveau européen, elles sont source de surcoûts importants pour les collectivités, notamment dans un département peu dense comme le mien.
M. Vincent Louault . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP ; M. Michel Masset applaudit également.) Où en est-on ? Hélas, nulle part... Et nous serons tous balayés un jour à cause de cela.
On ne cesse de nous vendre la simplification. Il y a eu le rapport des députés Thourot et Warsmann, celui de notre ancien collègue René Danesi, celui des députés Bourlanges et Chassaigne... Notre pays est en train d'être dévitalisé par les excès de zèle à la française - ce besoin de passer toujours pour les premiers de la classe. Nous aimons bien nous tirer une balle dans le pied ! Industriels, agriculteurs, administrations, citoyens : tout le monde en paie le prix, pendant que nos voisins européens prennent des longueurs d'avance.
L'Union européenne est un atout essentiel. Si nous demandons une grande attention en matière de transposition, c'est que nous sommes attachés à la capacité de l'Union à répondre à sa promesse originelle : la puissance économique et la compétitivité de notre continent.
En 2017, une circulaire d'Édouard Philippe a visé à maîtriser le flux des textes réglementaires. Le gouvernement Philippe avait même présenté un projet de loi portant suppression de surtranspositions ; il n'a, hélas, pas pu aboutir, mais plusieurs mesures ont été reprises ailleurs.
La marche arrière ne semble pas faire partie de la boîte de vitesses administrative et parlementaire. Dans le dernier Ddadue, Les Républicains ont refusé l'application stricte du règlement européen en matière d'économie circulaire : sur ce point, je ne vous dis pas bravo...
Les rapports Letta et Draghi ont sonné l'alarme. Il faut assouplir les normes, simplifier, et vite ! Cessons d'enfermer notre économie dans un carcan juridique qui nous fragilise face. En matière agricole aussi, il est urgent de remédier à l'abus de règles européennes.
Les paquets Omnibus se succèdent depuis plusieurs mois, en réaction au décrochage économique de l'Union européenne. Hélas, l'omnibus ne semble pas arriver jusqu'à Paris... Il faut une volonté et une action nationales pour mettre fin aux surtranspositions.
C'est l'esprit du premier tweet du Premier ministre en cette rentrée parlementaire. Encore une fois, on nous refait le coup de la simplification ! Remettez donc à l'ordre du jour la loi de simplification lancée sous Gabriel Attal - à moins que vous ne craigniez son adoption, qui signerait la fin des ZFE... (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)
M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Je partage votre impatience.
Merci d'avoir souligné l'ambition nouvelle de l'Union européenne en matière de simplification. Il ne s'agit pas de déréguler, mais de donner à nos entreprises les moyens de faire face à la concurrence internationale, américaine ou chinoise. D'où une dizaine d'Omnibus : CRSD, contrôle unique pour les agriculteurs, prise en compte des spécificités des RUP dans le régime des aides d'État, etc. Cela se fait en partenariat avec le Conseil et le Parlement.
Accélérons pour réduire la charge normative européenne.
M. Vincent Louault. - Mais nous aimerions que cela aille plus vite !
Des surtranspositions demeurent : sur les déchets - nous avons prévu le réemploi, alors que la directive ne mentionne que la réutilisation -, sur le devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre, sur les filières REP - nous en avons dix-neuf, alors que seules huit sont obligatoires au niveau européen - , sur la loi Agec... Tout aurait pu être fait dans le Ddadue ! Et la directive sur la transparence des salaires va à nouveau être surtransposée !
Mme Béatrice Gosselin . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Ce débat, d'apparence technique, concerne la vie de nos territoires, où de nombreux acteurs économiques sont fragilisés. Une directive sur quatre contient au moins une surtransposition. Sur 1 400 textes, 137 directives étaient concernées. Plusieurs pistes de simplification ont été identifiées, notamment par Jean-Luc Warsmann.
En matière énergétique, la France a choisi d'aller au-delà des exigences européennes en prévoyant 32 % d'énergies renouvelables, contre 27 % prévus dans le texte européen, ce qui n'est pas sans conséquence sur notre souveraineté énergétique. (M. Vincent Louault s'exclame.).
Dans l'industrie du bois, l'exposition aux poussières est limitée à 5 milligrammes par mètre cube en Europe, pour les essences de bois dur. Ce seuil a été abaissé à 1 milligramme par la France, pour toutes les essences de bois. Mais les machines sont conçues pour respecter la norme européenne ; d'où une multiplication de contrôles... Cette surtransposition met l'industrie française du bois en difficulté.
La France a élargi le nombre de filières REP bien au-delà des exigences du droit européen ; d'où des obligations supplémentaires pour les entreprises.
En 2020, la France a été pionnière sur la gestion des déchets. Le règlement européen sur les emballages et les déchets d'emballage vise à harmoniser les réglementations. Mais les industriels doivent sans cesse s'adapter leurs machines, alors qu'ils auraient besoin de stabilité.
Selon Jean-Luc Warsmann, nous ajoutons souvent de nouvelles obligations sans supprimer celles qui existent déjà. Les études d'impact, qui devraient précéder toute nouvelle réglementation, sont insuffisantes. En ajoutant des règles aux règles, on fragilise ceux qui les respectent, alors que ceux qui ne les respectent pas n'en supportent pas les conséquences.
Comment garantir un haut niveau d'exigence sans créer de contraintes supplémentaires pour nos filières ? Grâce à la proportionnalité, à l'harmonisation et à la réactivité. Pour préserver notre compétitivité, sortons de la logique d'empilement, pour aller vers une logique d'efficacité. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Vincent Louault applaudit également.)
M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Le règlement PPWR n'est pas une surtransposition : il a été adopté en 2024 après la loi Agec de 2020. La France a donc été précurseur du cadre européen.
Afin de mieux articuler ces deux textes, nous avons, par exemple, décalé l'interdiction des emballages en polystyrène non recyclable à 2030 au lieu de 2025. Nous sommes prêts à travailler avec vous pour continuer à améliorer leur articulation.
Mme Nicole Duranton . - Merci au groupe Les Républicains pour ce débat qui touche à la souveraineté, à la compétitivité et à la confiance de nos concitoyens dans l'Union européenne.
La mise en oeuvre fidèle et complète du droit de l'Union européenne est un acte de souveraineté, car nous devons aussi défendre notre modèle social, notre environnement, nos entreprises, etc.
La transposition des directives est caractérisée par la liberté de choix des moyens. Mais notre excès de zèle - seuil plus strict, délai plus court, sanction plus lourde, règle plus contraignante... - est très mal vécu par nos compatriotes, même s'il s'agit parfois d'un choix politique assumé, pour peser dans les négociations européennes.
La fin des surtranspositions est une exigence dans un environnement ultra-normé, car ce syndrome du bon élève coûte cher à nos entreprises, crée des distorsions de concurrence et alimente l'inflation.
L'interdiction des néonicotinoïdes en France en 2017 - alors qu'ils restaient autorisés ailleurs en Europe - a déstabilisé certaines filières. Nos agriculteurs doivent pouvoir se battre à armes égales avec leurs concurrents européens ! C'est pourquoi ils demandent la fin des surtranspositions et un choc de simplification.
Depuis 2017, les gouvernements successifs ont fait de la lutte contre les surtranspositions une priorité. Nous avons récemment examiné le projet de loi Ddadue, qui transpose plus de 75 textes européens.
Comment mieux lutter contre ces surtranspositions inutiles et néfastes ? D'abord, en amont, en défendant le modèle français dans le cadre des négociations européennes. Ensuite, au Parlement, en prévenant et en corrigeant des surtranspositions - je salue à cet égard le travail de notre commission des affaires européennes. (M. Jean-François Rapin apprécie.)
Mettre fin aux surtranspositions injustifiées, ce n'est pas renoncer à nos exigences sociales, sanitaires ou environnementales ; c'est faire preuve de bon sens et agir dans le sens des intérêts de nos entreprises, de nos agriculteurs et de nos concitoyens.
Le 11 février dernier, la présidente de la Commission européenne a dénoncé la tendance de certains États membres à surtransposer la législation européenne.
Alors, rentrons dans le rang européen. Cessons d'être le trop bon élève de la classe européenne, qui voudrait remporter tous les ans le prix d'excellence de la norme.
Il faut aussi réfléchir à l'approfondissement du marché unique européen.
M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Je salue votre discours de la méthode et partage ce que vous avez dit sur l'exigence démocratique, car l'image de l'Union européenne pâtit de ces surtranspositions.
Oui, il faut approfondir le marché intérieur. Cela passe par le vingt-huitième régime de droit des affaires, sous l'impulsion de la France, pour faciliter le développement des PME et start-up, ou encore par l'Union pour l'épargne et l'investissement, avec l'autorité de supervision et la titrisation. En surtransposant, nous nous imposons des droits de douane à nous-mêmes et fragmentons notre marché. Donnons à nos entreprises les moyens de se battre à armes égales avec leurs concurrentes et d'aller à la conquête du monde.
Mme Marion Canalès . - La surtransposition est devenue un ennemi commode pour la droite et le Gouvernement. Les appels à la déréglementation sont désormais explicites, notamment via les paquets Omnibus.
Les défis posés par le changement climatique, la santé publique, le respect des droits humains ou la sauvegarde de la biodiversité sont présentés comme des entraves, voire niés. Ils seraient la lubie de grands inconséquents - scientifiques, activistes, ONG et autres.
Je conteste le diagnostic qui fonde ce débat : selon la Commission européenne, la France accuse un retard significatif en matière de transposition et fait l'objet de nombreuses procédures d'infraction - cent, d'après la commission des affaires européennes. Remédier à cette sous-transposition, voilà la priorité ! Nous mettons la santé de nos concitoyens en en danger, tout en nous exposant à de lourdes astreintes. La Commission européenne vient de lancer une nouvelle procédure d'infraction contre la France pour mauvaise transposition de la directive-cadre sur l'eau...
Dans un contexte de crise agricole, la droite sénatoriale dénonce une supposée surtransposition sur la régulation des pesticides, mais il s'agit de règlements, non de directives. On ne peut donc pas parler de surtransposition !
L'autorisation des produits phytosanitaires relève de la compétence des États membres : comment, dès lors, surtransposer ?
La France peut en outre, sur le fondement de l'article 54 du règlement du 28 janvier 2002, interdire l'importation d'aliments traités avec une substance jugée dangereuse. Les États membres peuvent appliquer le principe de précaution lorsqu'il existe une incertitude scientifique quant au risque pour la santé ou l'environnement.
Ce principe de précaution, que Bruno Retailleau voudrait supprimer, est inscrit dans la Constitution, ainsi qu'à l'article 191 du TFUE, au sommet de la hiérarchie des normes !
Sauver l'agriculture en facilitant l'usage de pesticides dangereux ? Pays parmi les plus permissifs en la matière, la France a été condamnée pour son retard en matière de protection des personnes et des zones vulnérables. Selon la jurisprudence européenne, l'objectif de protection de la santé humaine et de l'environnement doit primer sur celui de l'amélioration de la production végétale. La confiance entre producteurs et consommateurs est fondée sur un engagement de qualité. N'exposons pas nos agriculteurs à des reproches infondés alors qu'ils sont les premières victimes de cet empoisonnement.
L'autorisation de pesticides cancérogènes, reprotoxiques, génotoxiques, neurotoxiques, permettrait aux agriculteurs de vivre dignement de leur travail ? L'acétamipride, substance peu efficace et dangereuse, n'a jamais été utilisée par la filière betterave, qui en demandait pourtant l'autorisation.
Mme Kristina Pluchet. - C'est faux !
Mme Marion Canalès. - Elle lui préfère l'imidaclopride, pour lequel la France a accordé en 2022 une dérogation parfaitement illégale.
M. Vincent Louault. - Ce n'est pas vrai !
Mme Marion Canalès. - Dénoncer la surtransposition revient à soutenir que la France en ferait trop en matière de protection sanitaire.
Paradoxe : le législateur français s'autolimite et préfère s'en remettre à la législation européenne. Ceux qui dénoncent la surtransposition s'inquiétaient hier de la perte de souveraineté - or, refuser l'adoption d'une législation nationale plus ambitieuse, c'est renoncer à sa souveraineté ! Il est faux de dire que l'Union légifère et que les États membres enregistrent : les droits nationaux inspirent et façonnent le droit européen. La France a souvent joué un rôle moteur en matière sanitaire et environnementale, en interdisant par exemple un néonicotinoïde dès les années 1990, le dioxyde de titane dans l'alimentation ou les plastiques à usage unique. La France sait légiférer dans le sens de l'intérêt général, ce qu'on attend d'elle. Ce faisant, elle inspire l'Europe et contribue à un modèle viable, durable et compétitif. Toute politique ancrée dans le temps long prêtera toujours le flanc aux critiques d'intérêts particuliers ou court-termistes.
Quand la droite s'engagera-t-elle en faveur d'une harmonisation européenne vers le mieux-disant ? (Applaudissements sur les travées du GEST)
M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Les Ddadue visent justement à assurer la conformité du droit national au droit de l'Union et à clore les procédures d'infraction. Il y a parfois un retard de transposition des directives, car certaines demandent une analyse juridique poussée.
La France a pu être pilote pour protéger l'environnement et la santé, mais veillons aussi à l'articulation avec le reste du marché intérieur. Quand on interdit des substances qui sont autorisées chez nos voisins, et seront donc importées, on aboutit à des situations ubuesques, privant nos producteurs d'atouts dont nos voisins disposent.
Notre droit doit être en adéquation avec celui de nos partenaires.
Nos partenaires commerciaux sur la scène internationale doivent respecter les mêmes standards que ceux imposés à nos producteurs. C'est la bataille que nous menons sur les clauses miroirs dans les accords de libre-échange - qui doivent s'accompagner de contrôles renforcés. D'où la demande de la ministre de l'agriculture d'une police des contrôles au niveau européen. Depuis janvier, la Commission européenne a doublé le nombre de contrôles. Nous travaillerons en ce sens dans le cadre du prochain cadre financier pluriannuel.
M. Vincent Louault. - Parfait.
Mme Cathy Apourceau-Poly . - La colère agricole s'enracine dans une crise profonde : revenu agricole, pression des marchés, volatilité des prix, concurrence internationale, effets du changement climatique...
Paperasserie, bureaucratie : l'empilement des règles peut entraîner une charge administrative réelle et un sentiment d'insécurité juridique. Nous devons simplifier lorsque c'est nécessaire, mais sans aggraver les précarités, affaiblir les protections, ni sacrifier l'environnement.
Or c'est le risque que fait peser la proposition de loi Duplomb, qui s'attaque aux régulations environnementales et aux autorités agricoles scientifiques. On fait le procès des normes au lieu de s'attaquer aux causes de la crise agricole, à commencer par la libéralisation des marchés et les rapports de force défavorables aux producteurs.
La surtransposition n'est pas un dysfonctionnement du droit. Les directives fixent des standards minimaux et laissent aux États la possibilité d'aller plus loin - c'est alors un choix politique.
Derrière la dénonciation de la surtransposition se cache une logique de dérégulation ciblée. En matière de lutte contre l'évasion fiscale, des obligations de transparence et de déclarations de vigilance ont été qualifiées de surtransposition, alors qu'elles visaient à lutter contre les stratégies d'optimisation agressive. Résultat, on réduit les capacités de contrôle de l'État et on affaiblit l'équité fiscale. Idem sur la régulation financière ou la transparence des entreprises. On ne simplifie pas, on dérégule ! Ce glissement revient à restreindre la capacité du législateur à fixer des normes plus exigeantes au nom de l'intérêt général. On transforme un socle en plafond et l'on affaiblit la capacité du Parlement à protéger.
Le droit européen émane de compromis et retient donc le plus petit dénominateur commun - par exemple sur les lanceurs d'alerte. Le droit français va plus loin, pour mieux défendre l'intérêt général. Fallait-il s'en tenir strictement au minimum ?
Enfin, la focalisation sur la surtransposition masque les véritables causes de la complexité normative, qui tiennent à la multiplication des textes, à leur instabilité et à la fragmentation des politiques publiques. Si l'objectif de simplification est légitime, la lutte contre la surtransposition ne doit pas se faire au détriment des intérêts de l'État et du peuple. (Applaudissements sur les travées du groupe SER et du GEST)
M. François Bonneau . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) La construction européenne repose sur une idée simple : harmoniser les règles pour favoriser un marché plus fluide, plus équitable et plus compétitif.
La surtransposition peut parfois sembler vertueuse et répondre à des préoccupations légitimes, mais dans les faits, ses conséquences sur l'économie des entreprises et la compétitivité sont loin d'être neutres.
Première conséquence : l'alourdissement des charges pour les entreprises, confrontées à des obligations plus lourdes que leurs concurrentes. À la clé, des coûts administratifs, des délais rallongés pour la mise sur le marché de certains produits, par exemple.
La surtransposition de la directive Marchés publics de 2014 s'est traduite par des dossiers plus complexes, un coût administratif plus élevé, des délais plus longs. Cela crée une distorsion de concurrence au sein même du marché européen.
Enfin, c'est un frein à l'innovation. Face à ce maquis réglementaire, les entreprises hésitent à investir ou lancer de nouveaux projets.
Il convient de trouver un point d'équilibre entre protection et compétitivité, entre ambition nationale et cohérence européenne. La productivité et l'innovation ne doivent pas être sacrifiées sur l'autel de la surtransposition. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Vincent Louault applaudit également.)
M. Gilbert Favreau . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Le rapport Bourlanges-Chassaigne d'avril 2021 évoquait déjà la tentation permanente de surtransposition des normes européennes. Le Conseil d'État définit cette dérive comme l'introduction en droit interne de normes allant au-delà de ce qu'exige la réglementation européenne. Ses effets sont redoutablement concrets.
Ainsi des directives Nitrates, qui pénalisent les activités agricoles en imposant des investissements supplémentaires, des contraintes administratives et techniques et, in fine, des coûts de production plus élevés, au détriment de projets d'investissement essentiels.
Il existe des possibilités de dérogation, dont se saisissent le Danemark, la Belgique ou l'Irlande - mais pas la France, malgré les demandes de la profession agricole. Résultat, naguère premier producteur européen, elle ne cesse de dégringoler, de perdre des exploitations. Les réactions de la France aux diktats européens sont très rares. Une exception : l'autorisation, en avril dernier, de la pulvérisation aérienne, interdite depuis 2009, grâce au sénateur Henri Cabanel.
Par dogmatisme, notre pays néglige les possibilités de dérogation existantes. Que de temps perdu ! C'est pourtant une question de bon sens. Simplification, compétitivité, souveraineté : la question de la transposition est au coeur de ces trois exigences. Nous devons réagir collectivement, sans temporiser. Nous avons perdu assez de temps ! (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP ; M. Henri Cabanel applaudit également.)
M. Benjamin Haddad. - Une quarantaine d'unités de distribution d'eau, souvent dans de petites communes rurales, sont concernées par la directive Nitrates. Le Gouvernement les accompagne, les préfets sont mobilisés pour la mise en oeuvre la plus simple et efficace possible.
M. Gilbert Favreau. - Je prends note de la bonne volonté du Gouvernement ; nous suivrons de près les décisions qui seront prises.
M. Benjamin Haddad, ministre délégué chargé de l'Europe . - Je salue la qualité du débat. Derrière le mot aride de surtransposition, il y a notre capacité à rester compétitifs. Notre pays a un vieux problème avec la norme, mais il a en pris la mesure, déjà sous le gouvernement d'Édouard Philippe. (M. Vincent Louault le confirme.) La règle est désormais claire : l'exécutif ne surtranspose plus les directives.
Je m'engage à continuer à travailler avec les filières professionnelles et avec les parlementaires pour traquer la surtransposition là où elle se trouve et à aligner notre pays sur les normes de nos partenaires. C'est un enjeu de compétitivité pour nos entreprises, pour nos agriculteurs, un enjeu d'unification de notre marché intérieur. C'est l'agenda de proximité que nous déployons au niveau européen : simplification des textes, approfondissement du marché intérieur, protection de nos industries face à la concurrence déloyale.
Vous pouvez compter sur l'engagement du Gouvernement, notamment dans le contexte de la transition géopolitique.
Nous pâtissons de la fuite en avant normative de l'Union européenne : entre 2019 et 2024, elle a adopté plus de 13 000 textes normatifs, contre 5 500 aux États-Unis. L'Europe a longtemps cru que sa puissance reposait sur sa capacité à produire des normes et ainsi à exporter son modèle - le Brussels Effect. Résultat, quand les autres ont innové, nous avons régulé. Quand le reste du monde produisait Nvidia, ChatGPT ou BYD, nous produisions CSRD, CAFE et RGPD.
Bien sûr, nous devons protéger nos espaces démocratiques, imposer nos règles, mais la véritable norme d'usage de la technologie est faite par l'innovateur, en dehors de nos frontières !
Le rapport Draghi avait posé le diagnostic : l'Europe décroche, car elle étouffe ce qu'elle doit défendre - les innovateurs, les créateurs, les entreprises, les PME, les start-up, ceux qui construisent la souveraineté stratégique de notre continent.
Les choses bougent, heureusement, notamment sous l'impulsion de notre pays. Nous avons fait de la simplification une priorité politique européenne, avec un Omnibus tous les mois. Nous appelons à un choc de simplification et d'investissement.
Il faut six mois pour concevoir et fabriquer une voiture en Chine, deux ans en Europe. L'Omnibus automobile devra y remédier rapidement. Oui, nous avons besoin d'une Europe de la puissance, pas de la paperasse !
La France et l'Europe ne manquent ni de talents ni d'entrepreneurs. Seulement, parfois, d'un peu d'air. Notre responsabilité politique est de leur en redonner, de défendre nos entreprises, la compétitivité française et le marché intérieur européen. (Applaudissements au centre)
Mme Pascale Gruny, pour le groupe Les Républicains . - (Applaudissements à droite) Chacun d'entre nous a rencontré des chefs d'entreprise, des agriculteurs, des artisans, des élus locaux qui déplorent d'être soumis à des obligations, des interdictions, des seuils ou des procédures propres à la France.
Depuis une quinzaine d'années, une certaine prise de conscience a eu lieu, et les gouvernements successifs ont affiché une volonté de limiter les écarts dans la mise en oeuvre des textes européens. Des circulaires ont été adoptées, des audits menés et divers textes ont permis de revenir, ici ou là, sur certaines surtranspositions. Mais les chocs de simplification maintes fois promis se sont perdus dans les méandres de nos procédures administratives et législatives...
Ainsi, le projet de loi de désurtransposition présenté en 2018, initiative novatrice et ô combien utile, n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale après avoir été adopté par notre assemblée. L'expérience, censée devenir récurrente, aura donc tourné court avant de produire le moindre effet.
Où donc en est-on ? Soyons honnêtes : pas bien loin.
Le Sénat, qui représente les territoires, est souvent le premier à entendre les difficultés concrètes liées aux normes : c'est pourquoi il est de longue date mobilisé sur ce sujet. En particulier, il a mis en place un dispositif innovant et rigoureux pour identifier les surtranspositions. Mais, à l'évidence, il ne peut réaliser seul la mise à l'étiage européen de notre droit national.
De fait, la majeure partie des surtranspositions résultent de dispositions réglementaires. Plus largement, il faut agir, au-delà du flux, sur le stock de normes. Un recensement des surtranspositions sous toutes leurs formes est donc essentiel. Le Conseil d'État a déjà mené d'importants travaux sur le sujet : pourquoi ne pas lui confier cette mission, sous forme d'un rapport annuel au Parlement ? Il s'agirait d'un moyen efficace d'obtenir une cartographie des surtranspositions et d'ancrer le sujet dans nos moeurs administratives et publiques.
L'agilité et la pertinence des réglementations sont devenues des déterminants essentiels de la compétitivité, donc de la prospérité. La Commission européenne semble l'avoir compris en s'engageant dans un processus de simplification systématique : les règlements Omnibus.
Nous devons faire écho à Paris à la démarche initiée à Bruxelles. Bien sûr, il ne s'agit pas de désurtransposer sans discernement, car derrière chaque surtransposition ne se cache pas forcément un byzantinisme hors de propos. Souvent, heureusement, elle est l'expression d'un choix politique légitime ou la marque d'une organisation particulière. La désurtransposition ne sera donc jamais un exercice uniquement technique, mais elle doit devenir un réflexe.
La qualité de notre droit est une responsabilité collective du Gouvernement, du Parlement et de l'administration ; elle exige l'écoute de ceux qui vivent la norme au quotidien. C'est un effort indispensable pour restaurer la compétitivité de notre économie et renforcer la confiance de nos concitoyens. L'exécutif semblait l'avoir compris il y a quelques années, puis l'a oublié. Puisse ce débat le lui rappeler. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP et du RDSE)
Prochaine séance demain, mercredi 25 mars 2026, à 15 heures.
La séance est levée à 23 h 05.
Pour le Directeur des Comptes rendus du Sénat,
Rosalie Delpech
Chef de publication
Ordre du jour du mercredi 25 mars 2026
Séance publique
À 15 heures, 16 h 30 et 22 heures
Présidence : M. Gérard Larcher, président, M. Pierre Ouzoulias, vice-président
1. Questions d'actualité au Gouvernement
2. Proposition de loi visant à soutenir et valoriser les commerces de proximité, présentée par Mme Audrey Linkenheld et plusieurs de ses collègues (n°169, 2025-2026)
3. Proposition de loi visant à encadrer l'implantation des centres de données sur le territoire français, présentée par M. David Ros et plusieurs de ses collègues (n°348, 2024-2025)
4. Déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, en application de l'article 50-1 de la Constitution, portant sur la situation au Proche et Moyen-Orient