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Les dispositions relatives aux collectivités territoriales dans la loi de finances pour 2009 et les lois de finances rectificatives pour 2008 et 2009

LES DISPOSITIONS RELATIVES
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2009
ET LES LOIS DE FINANCES
RECTIFICATIVES POUR 2008 ET 2009

Ce document peut également être consulté

sur le site « Carrefour des collectivités locales »

(carrefourlocal.senat.fr)

N° CT 09-01

2008-2009

AVERTISSEMENT

Ce document présente l'analyse des dispositions de la loi de finances pour 2009 n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 et des lois de finances rectificatives pour 2008 n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 et pour 2009 n° 2009-122 du 4 février 2009.

Il s'agit d'un document de travail élaboré à l'intention de Mesdames et Messieurs les Sénateurs par le service des collectivités territoriales. Il a un caractère informatif et il ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat.

INTRODUCTION

La loi de finances pour 2009, la loi de finances rectificative pour 2008 et la loi de finances rectificative pour 2009 contiennent comme à l'accoutumée de nombreuses dispositions concernant les collectivités territoriales et leurs groupements.

Comme l'année précédente, la plupart de ces dispositions ont un caractère très technique et peu d'entre elles traduisent des réformes importantes. Les mesures les plus significatives se rapportent davantage aux dotations de l'Etat aux collectivités territoriales qu'à la fiscalité locale, malgré le constat globalement partagé de la nécessité d'une réforme en profondeur de celle-ci.

Concernant d'une part les dotations, l'année 2008 avait vu la transformation du contrat de croissance et de solidarité, qui assurait une progression de la majorité des concours de l'Etat aux collectivités selon un indice égal à l'inflation plus le tiers de la croissance du PIB, en un contrat de stabilité fondé sur la seule inflation. En 2009, l'enveloppe soumise à cette contrainte de progression selon l'inflation est élargie à la quasi-totalité des dotations de l'Etat. Et, au sein de cette enveloppe, le principal concours, la dotation globale de fonctionnement (DGF), est à son tour indexé sur l'inflation.

Cette entrée de nombreuses dotations dans l'enveloppe normée, certaines en forte augmentation comme le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), met sous pression les dotations chargées de réaliser l'ajustement, qui connaîtront en 2009 une baisse de plus de 14% en moyenne.

Une autre disposition importante concernant les dotations de l'Etat est la prise en compte, conformément à ce que prévoyait la loi n°2002-276 relative à la démocratie de proximité, des nouvelles règles du recensement de la population. Les nouveaux chiffres qui en résultent ont une incidence sur les nombreuses dotations de l'Etat qui sont indexées sur la population des collectivités territoriales. Ainsi, celles qui ont perdu de la population depuis 1999, date du dernier recensement général, connaitront-elles nécessairement une baisse de leurs dotations. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, les parlementaires ont néanmoins introduit quelques dispositifs pour atténuer cette baisse dans certains cas.

Par ailleurs, le budget 2009 devait voir une réforme de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), visant à la recentrer fortement sur les communes les plus défavorisées. Finalement, de nombreux élus ayant manifesté leur inquiétude, l'année 2009 sera une année de transition entre le système tel qu'il existait jusqu'alors et celui qui devra aboutir en 2010.

Enfin, la loi de finances rectificative pour 2009 du 4 février 2009, adoptée dans le cadre du plan de relance, instaure un paiement anticipé du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Le gouvernement a annoncé à la fin de l'année 2008 une série de mesures destinées à lutter contre le ralentissement de la croissance ; elles s'appuient en partie sur les collectivités territoriales, dont les investissements, qui représentent les trois quarts de l'investissement public civil, ont un fort impact sur l'économie. Les collectivités qui s'engageront à investir de manière importante en 2009 recevront ainsi un versement du FCTVA correspondant à leurs investissements de l'année précédente. Elles recevront en 2009 un double versement, afférent à leurs investissements de 2007 et à ceux de 2008.

Concernant d'autre part les mesures fiscales, il faut noter une floraison de mesures à caractère environnemental : création d'une taxe sur les poids lourds, assujettissement de nouvelles activités à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), exonérations visant à encourager les économies d'énergies dans la construction ou l'agriculture biologique, etc. En revanche, les nombreux rapports publiés ces dernières années sur le thème d'une éventuelle réforme de la fiscalité locale ne débouchent pas encore sur des mesures importantes. En particulier, la taxe professionnelle (TP) continue à être l'objet de mesures d'aménagement, sans être globalement réformée. Ainsi la loi de finances rectificative pour 2008 institue-t-elle un dégrèvement permanent de TP pour les nouveaux investissements effectués entre le 23 octobre 2008 et le 31 décembre 2009, dans le cadre du plan de relance déjà évoqué.

Les conséquences de la crise financière et économique
pour les collectivités territoriales

En premier lieu, la crise affecte les conditions de financement des collectivités car elle se caractérise notamment par une augmentation des taux d'intérêt. Selon certaines enquêtes, 41 % de l'encours de la dette des collectivités territoriales (131,7 milliards d'euros au deuxième trimestre 2008) est constitué d'emprunts à taux variables. Le premier impact direct de la crise financière sur les collectivités territoriales est donc le risque de taux. Pour autant, une majorité de l'encours de la dette des collectivités françaises reste constituée d'emprunts à taux fixe, notamment pour les plus petites collectivités ; de leur côté, les collectivités plus importantes qui seraient plus exposées à ce risque ont souvent développé des opérations de swap ou de cap ou ont contracté des produits structurés qui permettent de limiter l'impact à court terme de ce risque. Cependant, ce dernier type d'emprunt peut se révéler dangereux si les conditions de l'offre de prêt n'ont pas été totalement analysées et anticipées.

Par ailleurs, l'augmentation des taux a une conséquence directe sur le coût des nouveaux emprunts des collectivités, qu'ils soient contractés à taux fixe ou à taux variable ou qu'ils soient structurés.

Les collectivités sont bien notées sur les marchés financiers. En période de raréfaction du crédit, les banques vont favoriser les emprunteurs à faible risque, notamment publics (avec ou sans garantie explicite d'un Etat souverain) et/ou notés AAA par les agences de notation.

Les collectivités sont donc plutôt moins touchées que les autres emprunteurs, à condition de disposer d'une qualité élevée de signature. Il demeure cependant que les banques et les institutions financières auront naturellement tendance en cette période de tension à augmenter leurs marges, ce qui renchérit les conditions de financement.

Notons que la loi de finances rectificative n°2008-1061 du 16 octobre 2008 pour le financement de l'économie a pour but de restaurer la confiance du marché, en réinjectant des liquidités dans l'économie du fait de financements apportés aux établissements de crédits par une société détenue et garantie par l'Etat et en renforçant les fonds propres des organismes financiers. Les banques devraient donc être incitées à prêter davantage aux acteurs économiques ; la rédaction de la convention entre elles et l'Etat est un moyen d'améliorer à cet égard le financement des collectivités territoriales, qui, par leurs investissements, soutiennent l'activité économique.

Par ailleurs, le ralentissement économique pèse sur les rentrées fiscales des collectivités territoriales et de leurs groupements, principalement sur la taxe professionnelle et sur les droits de mutation. La crise a un effet décalé sur la taxe professionnelle, puisque celle-ci est calculée en année N sur le bilan des entreprises de l'année N-2. Ainsi, une éventuelle dégradation des bilans des entreprises en 2008 aura un impact sur la taxe professionnelle payée et perçue en 2010. Il sera également nécessaire de prendre en compte les effets du dégrèvement prévu dans la loi de finances rectificative pour les nouveaux investissements. Cependant, lorsqu'un établissement cesse son activité sans être repris, la taxe professionnelle cesse immédiatement d'être due. Une partie de la perte consécutive à une telle fermeture est, il est vrai, compensée par l'Etat de manière dégressive sur trois ans. De manière beaucoup plus rapide, la crise immobilière a un effet direct sur le produit des droits de mutation, qui bénéficient aux communes et aux départements. Ces droits sont versés aux collectivités dans les mois qui suivent la transaction et sont très dépendants à la fois du nombre de transactions immobilières et de leur montant. Le projet de loi de finances pour 2009 anticipe ainsi une baisse de 5,6% du montant total des recettes des droits de mutation à titre onéreux par rapport aux recettes encaissées en 2007.

Les taxes « ménages » (taxe d'habitation, taxes foncières, taxe d'enlèvement des ordures ménagères...) sont moins sensibles à la conjoncture, puisqu'elles sont principalement assises sur la valeur locative des biens immobiliers, qui ne dépend pas en l'état actuel du droit de la valeur de ces biens sur le marché.

En période de ralentissement économique, l'augmentation du nombre de personnes pouvant bénéficier de tarifs sociaux dans les services publics (allocataires des minima sociaux...) a par ailleurs un impact relatif sur le produit des services rendus par la collectivité (piscine, bibliothèque, centre aéré, etc.).

Enfin, la crise économique tend à peser sur les dépenses des collectivités. Elles ont en effet tendance à jouer un rôle contracyclique, par exemple en recrutant du personnel ou en attribuant plus d'aides sociales. La crise devrait ainsi avoir un impact assez direct sur les finances des départements, dont l'aide sociale représente environ 46 % des dépenses.

Cependant, la situation financière des collectivités territoriales françaises reste globalement saine, notamment du fait des contraintes légales et comptables qui leur sont imposées. Ainsi, les budgets locaux doivent être votés en équilibre réel et sincère et les nouveaux emprunts ne peuvent financer ni des charges de fonctionnement, ni le remboursement des emprunts antérieurs. De plus, elles n'ont pas de fonds placé en titres ou en créances sur les marchés financiers.

I. LES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

A. AU SEIN D'UNE ENVELOPPE NORMÉE ÉLARGIE, LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT EST INDEXÉE SUR L'INFLATION (ARTICLE 42 LFI 2009)

Les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales s'inscrivent depuis 1996 dans un cadre régulé. En 1999, un « contrat de croissance et de solidarité » entre l'Etat et les collectivités a été institué pour trois ans puis reconduit chaque année jusqu'en 2007. Il s'agissait de la mise en place d'une « enveloppe normée » rassemblant les deux tiers des concours de l'Etat, et progressant selon un indice ajoutant une part de la croissance du PIB (20% en 1999, 25% en 2000 et 33% entre 2001 et 2007) au taux prévisionnel d'inflation.

La loi de finances pour 2008 a remplacé le contrat de croissance et de solidarité par un contrat de stabilité, c'est-à-dire par un gel en volume de la progression des dotations de l'Etat sous enveloppe. Parallèlement, l'enveloppe normée s'est élargie à de nouvelles dotations, et la dotation globale de fonctionnement (plus de 85% de l'ensemble) a continué à croître, comme les années précédentes, selon l'inflation plus la moitié de la croissance.

La loi de finances pour 2009 accentue les tendances de 2008 : d'une part l'enveloppe, qui progresse toujours selon l'inflation, est élargie à la quasi-totalité des dotations de l'Etat, d'autre part la DGF est à son tour indexée sur la seule inflation. Pour 2009, le taux d'évolution des concours de l'Etat aux collectivités territoriales sera ainsi de 2%. Le nouveau chiffre de l'inflation (1,5%), publié pendant l'examen du projet de loi, ne sera pas pris en compte, ce qui représente un avantage d'environ 275 millions d'euros pour les collectivités.

Le principe de cette évolution est d'appliquer aux collectivités la règle que l'Etat s'impose désormais à lui-même en limitant la croissance de ses dépenses à l'inflation. Ainsi, l'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 dispose qu'au cours de la période 2009-2012, « l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et par les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est égale, chaque année et à périmètre constant (...), à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation ».

L'application d'un taux de progression égal à l'inflation à la DGF semblait inévitable au sein d'une enveloppe ne progressant elle-même pas plus vite que l'inflation. En effet, continuer à garantir une progression plus rapide à la DGF conduisait nécessairement à contraindre trop fortement l'ensemble des autres dotations de l'enveloppe.

En revanche, l'intégration de nombreux autres concours au sein de l'enveloppe, et en particulier celle du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), a suscité de nombreux débats. En effet, si la nouvelle enveloppe globale peut augmenter d'environ 1048 millions d'euros, la seule croissance du FCTVA, qui ne dépend que des choix d'investissement passés des collectivités, est déjà d'environ 663 millions d'euros, soit 63 % de l'augmentation de l'enveloppe. Il ne reste donc qu'environ 37% pour la progression des autres concours. Ainsi, quand bien même de nombreuses dotations auraient été soulagées par la stabilisation de la DGF, l'intégration du FCTVA au sein de cette enveloppe les remet sous pression.

En outre, l'intégration du FCTVA semble remettre en cause sa nature de remboursement automatique. Le gouvernement a d'ailleurs souhaité que le comité des finances locales crée un groupe de travail sur cette question, mais le comité a refusé cette création, notamment car la note de présentation du gouvernement proposait, parmi divers scénarios, la transformation du FCTVA en dotation. Pour autant, le ministre du budget a réaffirmé devant le Parlement que le FCTVA était bien un remboursement et non une dotation.

B. LES COLLECTIVITÉS POURRONT BÉNÉFICIER D'UN VERSEMENT ANTICIPÉ DU FCTVA DANS LE CADRE DU PLAN DE RELANCE DE L'ÉCONOMIE (ARTICLE 1 LFR 2009)

Le FCTVA est versé en référence à une partie des dépenses réelles d'investissement grevées de TVA inscrites au compte administratif des collectivités. La compensation s'établit depuis 2003 à un taux de 15,482% de la dépense éligible toutes taxes comprises. Le versement du FCTVA se fait en principe au titre de l'année N-2. En effet, les investissements réalisés lors de l'année N sont constatés dans les comptes administratifs de l'année N+1 pour une compensation lors de l'année N+2. Par exception, les communautés d'agglomération et les communautés de communes bénéficient du remboursement de TVA lors de l'année N, au vu des mandats émis trimestriellement.

Dans le cadre du plan de relance de l'économie, la loi de finances rectificative pour 2009 du 4 février 2009 prévoit que les collectivités territoriales qui s'engagent à maintenir leurs dépenses d'investissements en 2009 à un niveau au moins égal à la moyenne de celles inscrites dans les comptes administratifs de 2004, 2005, 2006 et 2007 pourront désormais bénéficier d'un versement du FCTVA au titre des investissements de l'année précédente, sans plus attendre deux ans. En 2009, les dépenses d'investissement de 2008 seront ainsi ajoutées à celles de 2007 pour le calcul des attributions de FCTVA.

L'engagement à investir prendra la forme d'une convention conclue avec le préfet avant le 15 avril 2009. Le principe du versement au titre de l'année précédente sera pérennisé pour les collectivités qui auront respecté leur engagement d'investissement, c'est-à-dire pour celles dont les dépenses réelles d'équipement constatées au titre de l'exercice 2009 seront effectivement en progression par rapport à celles des quatre années de référence. Dans le cas inverse, elles se verront appliquer à nouveau le système actuel de remboursement en année N+2 et aucune compensation ne leur sera versée au titre du FCTVA en 2010, puisque le versement correspondant à l'année 2008 aura déjà été effectué en 2009.

Sur la base de l'estimation du gouvernement selon laquelle la moitié des collectivités territoriales sera concernée par le dispositif, celui-ci augmenterait le FCTVA pour l'année 2009 de 2,5 milliards d'euros. Notons que cette augmentation ne sera pas prise en compte dans l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités et n'aura donc pas pour effet une nouvelle diminution des variables d'ajustement.

C. AUTRES MESURES CONCERNANT LES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. La suppression de la régularisation de la DGF (article 42 LFI 2009)

La DGF était jusqu'à présent régularisée pour prendre en compte le niveau définitif des indices macroéconomiques.

Le Comité des finances locales (CFL) devait ainsi constater, chaque année avant le 31 juillet, le montant définitif de la DGF de l'année antérieure N en révisant son indexation en fonction du dernier état connu de l'inflation de l'année N et de la croissance du PIB de l'année N-1. Ce montant faisait apparaître une régularisation positive ou négative par rapport à la DGF inscrite en loi de finances initiale. Cette régularisation était imputée aux collectivités territoriales au cours du deuxième exercice suivant la DGF régularisée (par exemple, 2008 pour la régularisation de la DGF 2006). En cas de régularisation positive, celle-ci était redistribuée - après ouverture en loi de finances ou en loi de finances rectificative - entre les bénéficiaires de la DGF. En cas de régularisation négative, celle-ci était imputée sous forme d'ajustement sur la DGF de l'année suivante, telle qu'inscrite dans la loi de finances.

L'Assemblée nationale a décidé, en anticipant sur une disposition que le gouvernement avait prévu d'intégrer au projet de loi de finances rectificative pour 2008, d'adopter un amendement présenté par le rapporteur général de la commission des finances, M. Gilles Carrez, visant à supprimer ce mécanisme de régularisation de la DGF, jugé à la fois trop complexe et peu légitime (dans la mesure où l'Etat ne tient pas compte pour lui-même de la révision des indices macro-économiques).

Or, le Comité des finances locales avait pris acte, en juillet dernier, d'une régularisation négative de la DGF définitive pour 2007 à hauteur de 66,8 millions d'euros à imputer sur la DGF 2009. Toutefois, la DGF 2008 aurait certainement fait l'objet en 2010 d'une régularisation positive importante, en raison de la forte inflation constatée en 2008, nettement plus élevée que la prévision inscrite en loi de finances initiale.

2. Le « gel » de certaines dotations de fonctionnement (article 43 LFI 2009)

D'importantes dotations ne progressent pas pour que la stabilisation de l'enveloppe globale, compte tenu de la forte progression du FCTVA, ne pèse pas uniquement sur les dotations d'ajustement habituellement utilisées (en particulier la dotation de compensation de la taxe professionnelle).

La dotation générale de décentralisation (1 433 millions d'euros), la dotation générale de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage (1 686 millions d'euros), la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (37,5 millions d'euros) ne progresseront pas en 2009, ce qui signifie une perte de valeur en raison de l'inflation, alors qu'à droit constant, elles auraient progressé comme la DGF, soit de 2 %.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale est à l'origine d'une diminution des crédits du fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles, qui se monteront finalement à 10 millions d'euros contre 20 prévus par le Gouvernement. Le rapporteur général a en effet constaté que ce fonds, mis en place assez tardivement durant l'année 2008, connaît un fort reliquat et qu'il est donc inutile de le pourvoir à nouveau du même montant que celui inscrit pour 2008.

En ce qui concerne la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI), elle apparaissait pour un montant de 5,6 millions d'euros seulement dans le montant global retenu pour l'enveloppe élargie en 2008. La DSI avait en effet été minorée par l'article 39 de la loi de finances pour 2008, qui avait dérogé à la règle classique d'affectation de son reliquat comptable, en prévoyant que le montant de celui-ci serait mis en répartition au titre de la DSI 2008. Le montant de ce reliquat ayant été de 47,3 millions d'euros, le projet de loi de finances pour 2008 avait réduit d'autant la DSI prévue pour l'année, ce qui explique que le montant affiché ait été relativement faible.

Il en résulte que l'augmentation affichée de la DSI, entre la loi de finances pour 2008 et le projet de loi de finances pour 2009, est de + 572 %. Celle-ci passe en effet, en apparence, de 5,6 millions d'euros à 37,5 millions d'euros. Or, le calcul de l'augmentation de 2 % de l'enveloppe élargie se faisant à partir du montant de 5,6 millions d'euros, cette hausse, artificiellement élevée, du montant de la DSI, pèse sur les variables d'ajustement de l'enveloppe élargie, et diminue de beaucoup l'impact du gel des autres dotations de fonctionnement citées ci-dessus.

3. Le « gel » de certaines dotations d'équipement (article 44 LFI 2009)

Sera également gelé en 2009 un ensemble de dotations d'investissement actuellement indexées sur le taux de la formation brute de capital fixe des administrations publiques : la dotation globale d'équipement des communes (485 millions d'euros), la dotation globale d'équipement des départements (224 millions d'euros), la dotation départementale d'équipement des collèges (329 millions d'euros), la dotation régionale d'équipement scolaire (662 millions d'euros) et la dotation de développement rural (131 millions d'euros).

Par ailleurs, afin de soulager davantage les variables d'ajustement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement diminuant l'inscription prévisionnelle des amendes forfaitaires de la police de la circulation, en principe réparties entre les communes par le Comité des finances locales (CFL) en vue de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation. Alors que le projet de loi proposait de faire passer le produit prévisionnel de ces amendes de 600 millions d'euros en 2008 à 700 millions en 2009, il est ainsi finalement maintenu à son montant de 2008.

4. L'éligibilité au FCTVA des dépenses pour investissement dans les infrastructures de téléphonie mobile est prorogée pour deux ans (article 45 LFI 2009)

A l'initiative de M. Gilles Carrez, l'Assemblée nationale avait supprimé cet article du projet de loi, qui prévoyait une troisième reconduction de l'éligibilité au FCTVA des dépenses engagées pour l'équipement en téléphonie mobile des zones qui en sont dépourvues. Le rapporteur général avait en effet considéré que cette mesure, qui avait déjà été reconduite par deux fois, pesait de fait, en raison de l'intégration du FCTVA dans l'enveloppe normée, sur les variables d'ajustement de l'enveloppe. Cependant, cet article a été rétabli par le Sénat et son champ a été étendu aux infrastructures d'internet à haut débit.

5. L'ajustement global de l'enveloppe est essentiellement supporté par les compensations d'exonérations (article 48 LFI 2009)

L'ajustement du périmètre global des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales sera opéré par une baisse des compensations d'exonérations de fiscalité locale, au premier rang desquelles la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui diminue déjà depuis douze ans. En effet, cette dotation devant compenser des exonérations de TP, il a été considéré que les principaux bénéficiaires des compensations étaient des collectivités disposant d'importantes bases fiscales : la baisse de la DCTP dans l'enveloppe aurait ainsi un effet péréquateur.

D'autres compensations d'exonérations subissent un ajustement en 2009, après avoir déjà diminué en 2008 du fait de la mise en oeuvre du contrat de stabilité. Il s'agit de la fraction des recettes des titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC), de la compensation d'exonération des parts départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles et de la DCTP au titre de la réduction pour création d'établissement.

Enfin, le principe de l'ajustement de l'enveloppe par les compensations d'exonérations fiscales étant généralisé, le prélèvement sur recettes « compensation d'exonérations de fiscalité locale », regroupant les compensations d'une vingtaine d'exonérations diverses, est également diminué, à quelques exceptions près, dont les plus notables sont la dotation de compensation de la taxe d'habitation, qui profite essentiellement à des collectivités dont de nombreux contribuables sont de condition modeste, et la compensation de la part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles.

Afin d'assurer une progression globale de l'enveloppe de 2% et compte tenu du fort dynamisme du FCTVA, le projet de loi de finances pour 2009 prévoyait une diminution de 22,81% pour l'ensemble de ces variables d'ajustement.

Cependant, le Sénat a adopté un amendement de M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances du Sénat, tendant à diminuer de 25 millions d'euros la dotation de compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP). En effet, les FDPTP sont essentiellement alimentés par une ressource très dynamique, l'écrêtement sur les bases de taxe professionnelle des établissements dits « exceptionnels ». La hausse de cette ressource ne devrait pas être inférieure pour 2009 à 4%, soit 25 millions d'euros. L'amendement voté par le Sénat devrait ainsi avoir pour effet de fixer les ressources des FDPTP au même niveau en 2009 qu'en 2008.

Cette diminution s'ajoute à celles, déjà évoquées, du fonds « catastrophes naturelles » (cf. article 43 LFI 2009) et surtout du prélèvement au titre des amendes de police (cf. article 44 LFI 2009). Le gouvernement a, en outre, accepté de réserver pour 2009 une partie du produit des amendes de la circulation de 2008, ces recettes ne devant être réparties qu'en février 2009. Il a fait voter dans ce sens un amendement à la loi de finances rectificative pour 2008 qui met en réserve 50 millions d'euros. Ces crédits seront ainsi versés aux collectivités bénéficiaires des dotations d'ajustement plutôt qu'à celles qui reçoivent le produit des amendes de police. En tenant compte de ce mouvement de crédits supplémentaire, la diminution des variables d'ajustement sera au total d'environ 14%.

6. Un dispositif limite la baisse de la DCTP pour les communes défavorisées (article 170 LFI)

Un dispositif de péréquation limitera la baisse de la DCTP subie par les communes qui répondent aux deux conditions suivantes : un potentiel financier par habitant inférieur, en 2008, à 95 % du potentiel financier moyen par habitant de leur strate démographique, et une DCTP représentant plus de 5 % de leur dotation globale de fonctionnement. Cette modulation conduira à ce que la diminution de DCTP en 2009 par rapport à 2008 soit égale à la moitié de la diminution moyenne de la dotation de compensation.

7. Les règles d'évolution de la DGF sont modifiées en faveur de certaines dotations de péréquation et deux dispositifs visent spécifiquement à amortir l'effet du nouveau recensement (article 167 LFI 2009)

a) Les mesures en faveur des dotations de péréquation

En 2009, la DGF aura une progression limitée à 2%. En outre, la prise en considération, pour sa répartition, des résultats du nouveau recensement de la population, se traduisant par une charge supplémentaire d'environ 140 millions d'euros, favorisera mécaniquement sa part forfaitaire au détriment de sa part péréquatrice. L'article 167 de la loi de finances pour 2009 modifie donc certaines règles d'évolution de la DGF pour éviter que ces contraintes ne pèsent trop sur la péréquation.

La loi propose d'abord trois séries de mesures pour assurer le ralentissement de la croissance des dotations forfaitaires au profit de la péréquation, visant respectivement les communes, les départements et l'intercommunalité :

-le pouvoir de décision du Comité des finances locales (CFL) sur le complément de garantie de la dotation forfaitaire des communes est supprimé et ce complément, dû à chaque commune, est diminué forfaitairement de 2 % par rapport à son montant de 2008. Cette mesure concernerait 34 500 communes et aurait pour conséquence de diminuer la croissance de la dotation forfaitaire de 105 millions d'euros. Cette marge de manoeuvre sera mécaniquement affectée au bénéfice intégral de la dotation d'aménagement de la DGF, donc de la péréquation ;

-depuis 2005, la dotation forfaitaire des départements se décompose en une dotation de base et un complément de garantie. Ce dernier a tout d'abord évolué selon un taux identique à celui de la dotation de base, fixé par le CFL entre 35 % et 70 % du taux de croissance de la DGF. Puis, la LFI pour 2007 a distingué le taux de progression de la dotation de base de celui de son complément de garantie, le CFL pouvant faire évoluer le premier dans une fourchette inchangée, le second dans une fourchette de 0 à 50 % du taux de la DGF. La loi de finances initiale pour 2009 supprime le plancher d'évolution de la dotation de base, offrant ainsi au CFL la possibilité de faire évoluer celle-ci entre 0 et 70 % du taux de croissance de la DGF, et de libérer ainsi des crédits pour la péréquation ;

-la loi de finances pour 2004 a complété la dotation forfaitaire des départements par une dotation de compensation. Cette dotation regroupe deux concours de compensation de transferts : les montants dus, en 2003, au titre du concours particulier de compensation de la suppression des centres communaux d'action sociale (CCAS) et 95 % de la dotation générale de décentralisation (DGD). Cette dotation de compensation est actuellement indexée comme la DGD, et évolue donc comme la DGF. La loi substitue à ce taux d'évolution obligatoire une fourchette allant de 0 à 100 % du taux d'évolution de la DGF.

-deux mesures permettent de ralentir la progression de la dotation d'intercommunalité. D'une part, la dotation des communautés d'agglomération et des communautés à DGF bonifiée augmentera « au plus » comme l'inflation, et non plus « au moins » comme l'inflation. D'autre part, le mode de calcul de la dotation d'intercommunalité des communautés urbaines est également modifié. En effet, la dotation par habitant de cette catégorie est pour le moment plus élevée que celle des autres formes d'EPCI. En outre, deux nouvelles communautés urbaines vont être créées prochainement (Nice et Toulouse) et l'application à ces nouveaux EPCI du régime actuel conduirait à une forte augmentation de la dotation d'intercommunalité. En 2009, la dotation de chaque communauté urbaine sera ainsi le produit de la population de celle-ci rapportée à un montant moyen par habitant de la catégorie, fixé à 60 euros. A partir de 2010, cette dotation par habitant évoluera selon un taux fixé par le CFL, qui ne pourrait excéder celui de l'évolution de la dotation forfaitaire des communes, et donc n'y serait plus automatiquement égal comme actuellement. La dotation par habitant ainsi obtenue sera néanmoins majorée par un complément de garantie pour les communautés urbaines déjà instituées, afin de les prémunir contre un recul de leur attribution. Les syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle percevront quant à eux une attribution qui progressera « au plus » comme la dotation forfaitaire, et non plus comme la dotation forfaitaire (décision du CFL).

Le comité des finances locales s'est réuni le 3 février 2009 pour procéder à la répartition de la DGF selon ces nouvelles règles (cf. annexe 5).

Par ailleurs, la dotation de péréquation urbaine des départements bénéficiera à moins de départements. Seront dorénavant éligibles, parmi les départements urbains (soit les départements dont la densité de peuplement est supérieure à 100 habitants/km² et dont le taux d'urbanisation est supérieur à 65 %), ceux dont le potentiel financier par habitant est inférieur ou égal à 1,5 fois la moyenne, et non plus ceux dont le potentiel financier est inférieur ou égal au double de la moyenne.

b) Les dispositifs visant à amortir l'effet de la prise en compte du nouveau recensement

La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a prévu qu'à compter de 2009, un dispositif rénové de recensement de la population permettrait d'actualiser tous les ans la population à prendre en compte dans le calcul des dotations de l'État. Cette nouvelle procédure repose, pour les communes de plus de 10 000 habitants, sur un recensement par sondage, et pour les communes de moins de 10 000 habitants, sur une enquête exhaustive, à raison d'un cinquième des communes chaque année.

Ce recensement aura comme conséquence, pour les collectivités dont la population aura diminué, la baisse de nombreux concours financiers de l'Etat, au premier rang desquels la dotation de base par habitant, principale part de la DGF.

Dans un souci d'égalité de traitement, les communes qui ont bénéficié d'un recensement complémentaire de confirmation, postérieur au 1er janvier 2006, reviendront de fait, pour la répartition des dotations 2009, à la valeur de référence de leur population au 1er janvier 2006.

Ainsi, pour les communes qui ont fait l'objet d'un recensement en 2004 et 2005, leur chiffre de population pour 2006 sera authentifié en 2009, établi à partir d'une extrapolation des résultats de recensement arrêtés en 2004 et 2005 ; pour les communes qui ont fait l'objet d'un recensement dans ce cadre en 2006, le décret d'authentification de leur population sera applicable à compter de 2009 ; enfin, pour les communes qui auront fait l'objet d'un recensement en 2007 ou 2008, les résultats de ces recensements ne leur seront respectivement applicables qu'en 2010 ou 2011 ; les données applicables au 1er janvier 2009 seront calculées par « rétropolation » du chiffre 2006 à partir des résultats établis par l'INSEE pour ces communes en 2007 ou 2008. De fait, une baisse de la population prise en compte pour le calcul des dotations résultera parfois de ce mode de calcul. Ce phénomène entraînera, comme pour les communes dont la population a réellement diminué, la baisse de nombreux concours financiers de l'Etat.

Les députés ont voté un amendement introduisant un mécanisme de garantie permettant de compenser en partie, pour les communes, les pertes éventuelles de DGF dues au nouveau mode de calcul. Ainsi, pour les communes dont la population, authentifiée au 1er janvier 2009, sera inférieure de 10 % ou plus à celle prise en compte pour l'attribution des dotations en 2008, la dotation de base sera majorée d'un montant égal à 50 % de la différence entre le montant de la dotation de base perçue en 2008 et le montant de la dotation qui devrait être perçue selon les nouvelles règles en 2009.

En outre, MM. Denis Badré, Philippe Dallier et Jean-Jacques Jégou ont fait adopter au Sénat un amendement pour prendre en compte le problème des communes qui, étant devenues éligibles à la dotation de solidarité urbaine à la suite d'un recensement complémentaire, risquent de perdre cette dotation en 2009 du fait du retour à 2006 comme année de référence. A partir de cet amendement, la commission mixte paritaire a élaboré un dispositif spécifique pour les communes de plus de 10 000 habitants concernées par ce problème, à condition que leur potentiel financier par habitant soit inférieur en 2008 de 25 % au potentiel financier moyen par habitant au niveau régional des communes de 10 000 habitants et plus. Pour ces communes, la population à prendre en compte en 2009 et en 2010 sera ainsi celle ayant servi au calcul de la dotation globale de fonctionnement au titre de l'exercice 2008.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, issu des travaux du Comité des finances locales, lissant sur cinq ans les baisses de population subies par les communes membres de syndicat d'agglomération nouvelle (SAN). En effet, ces communes seraient particulièrement touchées par la réforme du recensement, en raison des règles de dénombrement avantageuses dont elles ont bénéficié durant plusieurs années (prise en compte de six personnes par logement en construction contre quatre pour les autres communes), qui ont conduit à majorer leur population réelle. Ces règles tombant d'elles-mêmes avec le nouveau recensement, certaines baisses de population seront brutales pour les SAN.

8. Les effets du nouveau recensement sont neutralisés pour les départements d'outre-mer, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et Saint-Martin (article 175 LFI 2009)

Les départements d'outre-mer, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et Saint-Martin bénéficient d'une quote-part de la dotation de péréquation, constituée d'une quote-part de la dotation de péréquation urbaine et d'une quote-part de la dotation de fonctionnement minimale. Pour neutraliser les effets de la prise en compte du nouveau recensement, à compter de 2009, la loi de finances pour 2009 prévoit que ces deux quotes-parts seront au moins égales à celles perçues l'année précédente.

9. La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) est partiellement réformée (article 171 LFI 2009)

Le projet de loi de finances pour 2009 prévoyait une réforme en profondeur de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, mais la discussion parlementaire et les travaux en cours du Comité des finances locales ont fait évoluer le dispositif.

Dans le projet de loi, la DSU voyait ses critères de répartition modifiés, d'une part par un resserrement du nombre de communes éligibles à la moitié des communes de plus de 10 000 habitants plutôt qu'aux trois quarts d'entre elles et, d'autre part, par une simplification des critères de classement des communes. Il s'agissait de n'utiliser que trois critères : le potentiel financier pour 50%, le nombre de bénéficiaires d'aides au logement pour 35% et le revenu moyen des habitants pour 15%. Enfin, le projet supprimait la majoration de dotation accordée au titre des populations en zone franche urbaine et réduisait, voire supprimait, le poids de la majoration de DSU relative aux populations en zone urbaine sensible.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'Intérieur, de l'outre-mer et des Collectivités territoriales, après avoir reçu le 23 octobre 2008 l'ensemble des grandes associations d'élus locaux en présence de M. Gilles Carrez, président du Comité des finances locales, a proposé d'aménager cette réforme. Le dispositif a ainsi été largement amendé par le gouvernement lors de son examen à l'Assemblée nationale. L'année 2009 sera finalement une année de transition entre le système tel qu'il existe et celui qui devra voir le jour en 2010 :

- l'essentiel de l'augmentation de la DSU, soit 70 millions d'euros, sera concentré sur les 150 villes les plus défavorisées ;

- les 327 autres villes qui avaient été ciblées pour bénéficier elles aussi de l'augmentation de la DSU dès cette année, se verront garantir une progression minimale de 2 % ;

- toutes les villes éligibles seront assurées de percevoir en 2009 un montant au moins équivalent à celui perçu en 2008.

Le ministre a proposé qu'au-delà de cette première étape, l'année 2009 soit mise à profit pour travailler sur les critères d'attribution de la DSU, afin de finaliser la réforme. Le Comité des finances locales continuera ainsi ses travaux sur cette question.

10. Une dotation de développement urbain (DDU) de 50 millions d'euros est créée (article 172 LFI 2009)

Parallèlement, la loi de finances pour 2009 crée une dotation de développement urbain, destinée aux communes percevant la DSU et confrontées par ailleurs à des charges particulièrement lourdes au regard de la politique de la ville. L'objectif de cette dotation est de financer, sur la base d'un partenariat entre l'État et les collectivités territoriales, certains projets d'aménagement et de développement urbain. Un amendement de M. Marc Laffineur adopté par l'Assemblée nationale prévoit plus précisément que les crédits attribués pourront servir soit au financement d'équipements structurants, soit au développement de services pour améliorer la situation économique, à l'exclusion des dépenses de personnels.

Cette dotation, dont le montant s'élève à 50 millions d'euros en 2009, est attribuée dans chaque département par le préfet à un nombre restreint de collectivités. Il faut noter que, ces 50 millions d'euros étant intégrés dans l'enveloppe normée des dotations de l'Etat aux collectivités locales, ils ne peuvent être considérés comme des crédits nouveaux, puisqu'ils se répercutent en une baisse des dotations d'ajustement.

11. L'affectation du produit des amendes de police est à nouveau modifiée (article 3 LFR 2008)

Le Comité des finances locales devait répartir en faveur des collectivités locales, au début de 2009, au titre des amendes forfaitaires de l'année 2008, un montant d'environ 658 millions d'euros. Cet article diminue ce prélèvement de 85 millions d'euros, d'une part au profit de la dotation d'aménagement de la DGF pour 2009 (50 millions d'euros), d'autre part, pour 35 millions d'euros, au profit de l'ACSE (agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances) afin qu'elle finance des actions de prévention de la délinquance par le biais du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

Enfin, cet article met en réserve 50 millions d'euros sur les produits de 2008 afin d'abonder les compensations d'exonération de fiscalité locale en 2009 (cf. ci-dessus). Le montant des amendes 2008 à répartir début 2009 par le CFL sera ainsi finalement de 573 millions d'euros.

12. Une partie de l'augmentation du produit des amendes forfaitaires des radars automatiques est affectée au compte d'affectation spéciale « contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » (article 59 LFI 2009)

Le produit des amendes forfaitaires des radars automatiques (à l'exclusion des amendes majorées), dont la répartition obéit à un régime particulier, est en augmentation constante : son montant devrait être de 475 millions d'euros en 2008 et de 550 millions d'euros en 2009. L'article 49 de la loi de finances pour 2006 et l'article 40 de la loi de finances pour 2008 ont prévu la répartition suivante :

- une affectation variable au CAS (compte d'affectation spéciale) « contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » : 194 millions d'euros en 2008 ;

- une affectation fixe de 100 millions d'euros pour les communes et leurs groupements et 30 millions d'euros pour les départements, la collectivité territoriale de Corse et les régions d'outre-mer ;

- le solde est affecté à l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) afin de contribuer à renforcer la sécurité des infrastructures.

La loi de finances pour 2009 augmente de 18,05 millions d'euros la fraction de recettes issues du produit des amendes des radars automatiques dont bénéficiera le CAS « contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », ce qui fait passer son montant de 194 à 212,05 millions d'euros. Les montants alloués aux collectivités territoriales restent inchangés. L'augmentation des recettes du CAS sera utilisée pour installer 2 250 nouveaux dispositifs de contrôle automatisé sur la période 2009-2012, afin de porter leur nombre à 4 500 à la fin de l'année 2012.

Au Sénat, un amendement de M. Louis Pinton a été adopté contre l'avis du gouvernement : il tendait à allouer l'augmentation du produit des amendes des radars automatiques de 18,05 millions d'euros aux départements plutôt qu'au CAS, mais il n'a pas été retenu par la commission mixte paritaire.

13. Le régime de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) est réformé (article 5 LFR 2008)

La dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) a été créée en 1982 pour compenser aux communes le transfert de la charge du logement des instituteurs ; elle évolue depuis 1986 selon le rythme de progression de la DGF. Cependant, la création du corps des professeurs des écoles conduit à l'extinction progressive de la dotation, puisque ce statut ne comporte pas de droit au logement, et la dotation est annuellement régularisée pour tenir compte du nombre exact d'instituteurs, qui continuent à bénéficier de ce droit.

La loi de finances rectificative pour 2008 simplifie d'abord le dispositif de régularisation de la DSI. Celle-ci sera ainsi effectuée en tenant compte notamment du nombre effectif d'instituteurs et non plus uniquement du nombre de personnels sortis du corps des instituteurs, comme auparavant.

Cette réforme devrait permettre de réduire la surestimation constante de la DSI et les régularisations massives qui en résultent. En outre, le reliquat persistant ira désormais financer prioritairement le montant de la DSI de l'année suivante. Enfin, l'affectation automatique à la dotation d'aménagement de la DGF de la part du reliquat qui ne serait pas utilisé pour abonder la DSI est supprimée. Par conséquent, ce ne sera plus le Comité des finances locales qui décidera de la part du reliquat affecté au montant de la DSI.

14. Une dotation pour les titres sécurisés est instituée en faveur de certaines communes (article 136 LFI 2009)

Le décret n° 2008-426 du 30 avril 2008, lui-même pris en application du règlement (CE) n° 2252/2004 du Conseil du 13 décembre 2004, a rendu obligatoire la délivrance d'un nouveau passeport biométrique à compter du 28 juin 2009.

La nouvelle dotation forfaitaire, qui profitera aux communes équipées d'une ou plusieurs stations d'enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité électroniques, s'élèvera à 5 000 euros par an et par station en fonctionnement dans la commune au 1er janvier de l'année en cours. Ce montant évoluera chaque année, à compter de 2010, en fonction du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement.

Pour les stations en fonctionnement avant le 1er janvier 2009, le montant de la dotation 2009 est fixé à 5 000 euros par station. Pour les stations entrées en fonctionnement au cours du 1er semestre 2009, le montant est proratisé à compter du 1er juillet 2009, ce qui correspond à une dotation 2009 de 2 500 euros.

15. La compensation des transferts de compétences

a) La compensation des transferts de compétences aux départements (article 2 LFR 2008, article 49 LFI 2009)
(1) L'ajustement annuel des compensations en fonction des charges transférées

· Article 2 LFR

La loi de finances rectificative pour 2008 actualise les montants des compensations versées par l'Etat aux départements en raison des transferts de compétences opérés par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et par la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI et créant le RMA. L'ajustement pour 2008 résulte essentiellement de la prise en compte de données plus précises sur certains transferts comme celui des TOS. Il prend également en compte l'augmentation des charges des départements causée par l'allongement de la formation initiale obligatoire des assistants maternels et par l'instauration d'une formation d'initiation aux gestes de secourisme, issues du décret du 20 avril 2006.

· Article 49 LFI

La loi de finances pour 2009 fixe les montants de ces compensations pour 2009 et en actualise les modalités de financement.

Tout d'abord, comme la loi de finances rectificative, la loi de finances pour 2009 prend en compte l'augmentation des charges pesant sur les départements du fait de la formation de plus en plus poussée des assistants maternels. Le montant de cette nouvelle compensation a été fixé à 21 millions d'euros. Le texte prévoit ensuite un ajustement des charges pour l'année 2009, lié à de nouveaux transferts de personnels : il s'agit notamment de prendre en compte la dernière tranche des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des collèges ayant décidé d'opter pour l'intégration dans la fonction publique territoriale. Le montant des charges transférées au titre de 2009 est ainsi estimé à 192 millions d'euros pour les agents TOS et à 68 millions d'euros pour le transfert des personnels de la DDE.

Enfin, a été adopté un amendement du gouvernement qui ajuste, selon les dernières données connues, les compensations des transferts de compétences ayant été effectués jusqu'en 2008 et des transferts de compétence prévus pour 2009, pour un montant de 122 millions d'euros.

Il s'agit notamment de prendre en compte des transferts de personnels du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, du ministère de l'agriculture et de la pêche, ainsi que des ministères chargés de la santé et de l'action sociale qui participent à l'exercice des compétences transférées aux départements, principalement au titre du RMI.

Le montant total de la compensation allouée aux départements sera ainsi en 2009 d'environ 2 700 millions d'euros dont 355 millions d'euros au titre de la nouvelle tranche de transfert de 2009.

(2) Le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FDMI) est reconduit pour 2009 (article 47 et 176 LFI 2009)

Le FDMI, créé par la loi de finances rectificative pour 2006, est reconduit pour 2009 et son montant reste identique, (500 millions d'euros).

En outre, la loi de finances pour 2009 prévoit que les expérimentations du revenu de solidarité active (RSA) et du contrat insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA) menées en 2008 seront prises en compte pour la répartition de la troisième part (part insertion) du FMDI.

Par ailleurs, les dépenses relatives au RSA seront retracées dans un chapitre individualisé du budget du département, comme devaient l'être jusqu'alors celles relatives au RMI.

(3) Un mécanisme de compensation des dépenses des départements liées au nouveau revenu de solidarité active est créé (article 51 LFI 2009)

La loi du 1er décembre 2008 crée le RSA (revenu de solidarité active), qui se substituera au RMI et à l'API (allocation de parent isolé) à compter du 1er juillet 2009. Cette réforme se traduit par une nouvelle répartition, entre l'Etat et les départements, de la charge de financement des minima sociaux. Ainsi le département se voit-il déchargé du financement des dispositifs d'intéressement liés au RMI. Inversement, il est maintenu dans sa compétence relative au RMI, celui-ci devenant le RSA de base. Il se voit également confier la charge équivalant à l'actuelle API, hors dispositifs d'intéressement liés à cette prestation. L'ensemble de ces mouvements se traduit par une charge financière supplémentaire que les départements devront assumer à partir du 1er juillet 2009, date des premiers versements de RSA. L'article 3 du projet de loi généralisant le RSA prévoit une compensation intégrale de cette charge supplémentaire. Cette compensation sera assurée par le transfert d'une part de produit de TIPP.

Le RSA étant versé à partir du 1er juillet, le montant de la compensation est fixé par la loi de finances pour 2009 à la moitié des dépenses exposées par l'Etat en 2008 pour l'API, diminuées de la moitié des dépenses exposées en 2008 dans le cadre de l'intéressement lié à l'API et au RMI :

Mode de calcul de la compensation aux départements
(en millions d'euros)

 

France entière

Métropole

Prévision des dépenses d'API en 2008

1.070 (1)

 

Prévision des dépenses d'intéressement liées à l'API en 2008

41 (2)

 

Prévision des dépenses d'API moins l'intéressement lié à l'API en 2008

1.029
(1)-(2)

919,2 (3)

Prévision des dépenses d'intéressement lié au RMI en 2008 hors cumul de 100 % les 3 premiers mois

320

275,2 (4)

Base de compensation annuelle

 

644
(3)-(4)

Source : Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté

La loi du 1er décembre 2008 portant généralisation du RSA prévoit en outre des garanties pour que la compensation financière des charges des départements soit véritablement complète. Tout d'abord, les fractions de TIPP seront ajustées à la fin de l'année en loi de finances rectificative pour 2009, c'est-à-dire une fois que seront connues les dépenses engagées par l'Etat et les départements au titre de l'année 2008. En outre, le montant de la compensation au titre de l'année 2009 sera régularisé au vu des comptes administratifs des départements de 2009. Il sera ainsi tenu compte des dépenses réellement engagées par les départements. Enfin, le montant définitif de la compensation sera établi au regard des montants des comptes administratifs des départements pour 2010, disponibles au plus tard en juin 2011. Par conséquent, c'est la future loi de finances pour 2012 qui déterminera le montant définitif de la compensation de l'extension de compétence des départements.

b) La compensation des transferts de compétences aux régions (article 1 LFR 2008 et article 50 LFI 2009)
(1) L'ajustement annuel des compensations en fonction des charges transférées

· Article 1 LFR 2008

La loi de finances rectificative pour 2008 actualise les montants des compensations versées par l'Etat aux régions en raison des transferts de compétences opérés par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Cet ajustement résulte principalement de la prise en compte de données plus précises sur les montants des transferts réalisés depuis 2004.

· Article 50 LFI 2009

La loi de finances pour 2009 procède à l'actualisation des montants des fractions de TIPP nécessaires à une compensation des transferts de compétences aux régions résultant de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Il convient de rappeler que le niveau des fractions régionales de tarifs de TIPP, que les régions peuvent légèrement moduler, ne pourra être fixé définitivement que lorsque les montants définitifs des droits à compensation financière des régions seront connus, c'est-à-dire pas avant la fin de l'année 2009, du fait du droit d'option de certains personnels entre la fonction publique territoriale et la fonction publique d'Etat.

Pour 2009, le montant total du droit à compensation des régions, après ajustement par un amendement gouvernemental au Sénat, s'élèvera à 3 190 millions d'euro contre 2 930 millions en 2008, soit une compensation supplémentaire pour 2009 de 255,5 millions d'euro environ.

Cet ajustement est dû, d'une part, aux transferts de compétences prévus en 2009, correspondants à la poursuite du transfert des agents techniciens et ouvriers de services (TOS) de l'éducation nationale et des lycées agricoles ainsi qu'au dernier volet du transfert de la formation professionnelle des adultes, et d'autre part, à des mesures de révision du droit à compensation au titre de transferts de formations dans le domaine social.

(2) Le droit à compensation des régions au titre de la compétence « services régionaux voyageurs » est révisé (article 168 LFI 2009 et article 4 LFR 2008)

· Article 168 LFI 2009

La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain a notamment confié aux régions, à compter du 1er janvier 2002, l'organisation et le financement des transports ferroviaires d'intérêt régional exploités par la SNCF : exploitation du service régional de voyageurs (SRV), renouvellement du parc de matériel roulant, mise en oeuvre de tarifs sociaux à la demande de l'Etat. La compensation des charges correspondantes est prise en compte dans la dotation générale de décentralisation (DGD) attribuée aux régions.

La loi de finances pour 2009 révise le montant de cette compensation à compter de 2009. En effet, la compensation versée par l'État aux régions comprenait jusqu'à présent un montant destiné à compenser l'assujettissement des subventions versées par les régions à la SNCF à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Or, à la suite de l'évolution de la jurisprudence communautaire (arrêts CJCE, 22 novembre 2001, Office des produits wallons ABSL et CJCE, 15 juillet 2004, Commission européenne contre République italienne), les subventions d'exploitation versées par les régions à la SNCF ne sont plus assujetties à la TVA. Le montant du droit à compensation des régions doit donc être modifié afin d'en tenir compte.

Cette modification réduit le montant du droit à compensation des régions de 82,8 millions d'euros et se traduit, en 2009, par une minoration à due concurrence de leur dotation générale de décentralisation. L'opération reste neutre pour les régions : l'Etat ne compensera plus ce que les régions elles-mêmes ne paieront plus à la SNCF.

· Article 4 LFR 2008

Parallèlement, la loi de finances rectificative pour 2008 tire les conséquences, pour le passé, de cette évolution. En effet, les régions se trouvent aujourd'hui fondées à réclamer le remboursement de la TVA versée indûment depuis 2002 à la SNCF.

D'abord, l'Etat procédera rétroactivement aux dégrèvements de TVA nécessaires en faveur de la SNCF, pour un montant de 594,1 millions d'euros. Ensuite, la SNCF reversera le montant du remboursement précité aux régions. Enfin, la DGD des régions sera réduite par l'Etat, pour tenir compte de la moindre charge qu'entraîne, pour elles, le remboursement de la TVA indûment perçue par la SNCF.

Cependant, la réfaction exercée par l'Etat sur la DGD sera exercée à hauteur de 508,1 millions d'euros seulement, soit 86 millions d'euros de moins que le remboursement de TVA dont les régions auront bénéficié en provenance de la SNCF, et qui leur resteront acquis. En effet, une partie de la TVA ainsi reversée par la SNCF aux régions correspond à des dépenses engagées entre 2002 et 2008 pour développer le transport régional au-delà de la stricte compétence « SRV » qui fait l'objet de la compensation par l'Etat. Ni ces dépenses, ni la TVA afférente n'ayant été compensées, les régions n'ont pas à reverser la TVA récupérée. Cette mesure représente ainsi pour l'Etat un coût net, et pour les régions un gain net, de 86 millions d'euros.

En revanche, du fait de la situation spécifique de l'Île-de-France au regard des transports ferroviaires et de leur financement, le mécanisme de fin d'assujettissement à la TVA dans cette région est encore à l'étude.

c) Une base légale est créée pour le traitement par les communes des demandes et de la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports (article 103 LFR 2008)

La loi de finances rectificative pour 2008 met fin au contentieux entre l'Etat et les communes concernant le transfert à celles-ci du traitement des demandes et de la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports par deux décrets du 25 novembre 1999 et du 26 février 2001.

Le Conseil d'Etat a en effet annulé partiellement le décret de 2001 relatif aux passeports (CE, 5 janvier 2005, Commune de Versailles n°232888) et indiqué que le décret de 1999 relatif à la carte nationale d'identité était illégal (avis CE, 6 avril 2007, n°299825, Commune de Poitiers). Il a estimé que seul le législateur était compétent pour confier aux maires la mission de recueillir et de délivrer les titres d'identité, cette mesure ayant pour conséquence indirecte d'augmenter les charges des communes. Certaines communes ont engagé des recours contentieux. Au 1er septembre 2008, 336 requêtes étaient ainsi en cours pour un montant total de 118,2 millions d'euros de demandes indemnitaires.

La loi de finances rectificative pour 2008 dispose que la réception et la saisie des demandes de cartes d'identité et de passeports ainsi que la remise aux intéressés de ces titres relèvent de la mission des maires en tant qu'agents de l'Etat. Les communes ne pourront plus, désormais, se prévaloir d'un préjudice du fait de l'incompétence du pouvoir réglementaire en la matière. En échange, il est prévu de créer une dotation exceptionnelle ayant pour objet d'indemniser les communes au titre des charges leur incombant. Son montant est de 97,5 millions d'euros (soit 3 euros par titre), répartis entre les communes en fonction du nombre de titres délivrés entre 2005 et 2008. De manière à éviter une double indemnisation, les communes qui ont engagé un contentieux indemnitaire ne seront éligibles à cette dotation exceptionnelle qu'à la condition qu'elles renoncent à leur action contre l'Etat.

16. Autres mesures concernant les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales

· Article 6 LFR 2008

La loi de finances rectificative pour 2007 avait tiré les conséquences de la création des deux nouvelles collectivités d'Outre-mer (COM), Saint-Martin et Saint-Barthélemy, par la loi organique du 21 février 2007, en organisant, à titre provisoire, le financement des transferts de compétences correspondants à compter du 1er janvier 2008. Ce faisant, elle avait mis en oeuvre les dispositions des articles L.O. 6271-5 et L.O. 6371-5 du code général des collectivités locales, qui prévoient que les charges transférées à chaque COM sont compensées par le transfert d'impôts, par la dotation globale de fonctionnement (DGF), par une dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES) et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation globale de compensation (DGC), dont la loi de finances précise chaque année le montant et qui évolue comme la DGF.

Cet article de la loi de finances rectificative pour 2008, qui résulte d'un amendement proposé par le gouvernement, a pour objectif de tenir compte des travaux menés par les commissions consultatives d'évaluation des charges (CCEC) pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, qui se sont réunies au premier semestre 2008. Il apporte ainsi des modifications à la compensation transitoire prévue ci-dessus et ajuste pour 2008 et 2009 les montants des compensations résultant des transferts entre l'Etat, la Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

Enfin, cet article proposait de prolonger pour trois nouvelles années le reversement d'une partie de l'octroi de mer perçu par la Guadeloupe à Saint-Martin, institué par la loi du 21 février 2007. Ce maintien visait à tenir compte du temps nécessaire à Saint-Martin pour adapter sa fiscalité à son nouveau statut et notamment pour mettre en oeuvre une fiscalité indirecte. Cependant, ce dispositif a été censuré par le Conseil constitutionnel. En effet, la loi organique précitée, qui fixe les modalités du transfert de compétences entre l'Etat, la région et le département de la Guadeloupe, et les collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, contient une liste limitative des modalités de compensation financière possibles pour ces transferts, liste qui ne comprend pas l'octroi de mer.

· Article 122 LFR 2008

La loi de finances supprime la compensation dans la DGF de la perte éventuelle des recettes fiscales liées à la taxe locale d'électricité. En effet, la loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit avait prévu qu'un département peut, comme c'est déjà le cas pour les syndicats intercommunaux, décider lui-même d'établir la taxe sur les fournitures d'électricité ou la percevoir en lieu et place des communes de moins de 2.000 habitants s'il exerce la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité. Cette disposition conduisant à un transfert de fiscalité des communes vers le département, la perte de recettes qui en découle pour les communes devait être compensée à due concurrence par une majoration de leur dotation globale de fonctionnement (DGF). Or une telle compensation à partir de la DGF est jugée inapplicable dans la mesure où les règles de répartition et d'évolution de la DGF ne sont pas compatibles avec un système qui ferait varier chaque année les attributions de chaque collectivité en fonction de données non forfaitaires.

· Article 46 LFI 2009

Le Sénat a adopté un amendement rendant explicitement éligibles au fonds de compensation de la TVA (FCTVA) les dépenses de numérisation du cadastre effectuées à compter du 1er janvier 2007. Ces dépenses étaient auparavant exclues du remboursement de la TVA au motif que le cadastre relève de la propriété intellectuelle de l'Etat.

· Article 158 LFI 2009

La dotation exceptionnelle liée à la réforme de l'état civil dans les communes de Mayotte (environ 300 000 euros par an) et la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires de Mayotte (environ 4,5 millions d'euros par an) seront versées jusqu'en 2011, et non plus 2008.

· Article 169 LFI 2009

Du fait de l'adoption d'un amendement présenté par M. François Patriat au Sénat, le potentiel fiscal des régions, servant de référence pour l'attribution de la dotation de péréquation de la DGF des régions, sera désormais calculé en référence aux données de l'année précédente et non plus de l'avant dernière année.

· Article 173 LFI 2009

Un fonds d'accompagnement des communes au titre de la refonte du plan de stationnement des armées est créé et doté de 5 millions d'euros. Il s'agit d'une aide au fonctionnement destinée à permettre l'adaptation progressive des ressources de ces communes aux nouvelles conditions démographiques résultant du nouveau plan de stationnement des armées qui doit être mis en oeuvre entre 2009 et 2015.

Cette aide peut être destinée à équilibrer temporairement les budgets des services publics locaux affectés par une variation sensible du nombre d'usagers potentiels. Elle est versée aux communes, qui peuvent la reverser à des budgets annexes communaux.

Les deux autres volets, fiscal et immobilier, liés à la refonte du plan de stationnement des armées, sont examinés ci-dessous (in dispositions fiscales).

· Article 174 LFI 2009

A compter de 2009, la quote-part de la dotation d'aménagement revenant aux deux communes de Saint-Pierre et de Miquelon-Langlade est augmentée respectivement de 445 000 euros et 100 000 euros.

D. L'EFFORT FINANCIER DE L'ETAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'ensemble de « l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales » est récapitulé dans un « jaune » budgétaire annexé au projet de loi de finances. Ce document très disparate analyse les prélèvements sur recettes du budget général (54% du total de cet effort financier), les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui ne représentent que 2,5% du total (ces crédits comprennent notamment la dotation globale d'équipement des communes et des départements), la fiscalité transférée (22%), les dégrèvements de fiscalité locale (17,8%), la DGD « formation professionnelle » (1,7%) et diverses subventions ministérielles (1,8%).

L'enveloppe normée, dont la progression est limitée à 2%, rassemble les prélèvements sur recettes, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », ainsi que la DGD « formation professionnelle », pour un montant total d'environ 56 milliards d'euros en 2009. Le montant total des prélèvements sur recettes figure à l'article 52 de la loi de finances pour 2009 ; il s'élève à 52,2 milliards d'euros. Le montant des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales figure à l'Etat B annexé à la loi de finances pour 2009 : il s'élève à 2,6 milliards d'euros, dont 802 millions d'euros pour les communes et leurs groupements, 489 millions pour les départements et 811 millions pour les régions.

Montant des concours financiers de l'enveloppe élargie en 2009

(en milliers d'euros)

Prélèvements sur recettes

Dotation globale de fonctionnement

40 846 531

Amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

600 000

Dotation spéciale pour le logement des instituteurs

37 500

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

164 000

Dotation de compensation de la taxe professionnelle

638 057

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

5 855 000

Compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale

1 908 622

Dotation élu local

64 618

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse (TIPP corse)

43 697

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

75 195

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500 000

Dotation départementale d'équipement des collèges

326 317

Dotation régionale d'équipement scolaire

661 186

Compensation d'exonération au titre de la réduction de la fraction
des recettes prises en compte dans les bases de taxe professionnelle
des titulaires de bénéfices non commerciaux

299 842

Compensation d'exonération de la taxe foncière relative au non-bâti agricole (hors la Corse)

216 009

Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

10 000

Dotation globale de construction et d'équipement scolaire

2 654

Total prélèvements sur recettes

52 249 228

Mission Relations avec les collectivités territoriales

Dotation de développement urbain

50 000

Mesure de compensation relative aux cartes nationales d'identité

6000

Fonds de soutien pour le redéploiement territorial des armées

5000

Dotation de développement rural

131 300

Dotation globale d'équipement des communes

484 600

Dotation globale d'équipement des départements

224 500

Dotation générale de décentralisation

1.156 400

Dotation générale de décentralisation Corse

276 900

Autres dotations mission Relation avec les collectivités territoriales

2 600

Dotation générale de décentralisation formation professionnelle

1 685 800

Total enveloppe

56 294 000

La Dotation générale de décentralisation formation professionnelle appartient à la mission Travail et Emploi.