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Étude économique n° 1 - 16 juin 2008 - La mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale : quels indicateurs ?

 

III. QUELLE GRILLE DE LECTURE ?

Le caractère multidimensionnel de la pauvreté rend chaque indicateur insuffisant s'il est considéré isolément. Il est donc nécessaire de synthétiser les données existantes, ce qui peut se faire de deux façons :

- soit par la construction d'indicateurs synthétiques ;

- soit par la présentation de tableaux hiérarchisés d'indicateurs.

A. LES INDICES SYNTHÉTIQUES

On présentera ici trois exemples d'indicateurs synthétiques, tout en considérant, d'emblée, que cette approche, bien que séduisante par la simplicité de ses résultats, n'est toutefois pas satisfaisante. Les indicateurs synthétiques sont en effet trop peu lisibles. Leur niveau et leur évolution ne peuvent être interprétés simplement.

1. Les indicateurs de développement humain du PNUD

Le Programme des Nations-Unies pour le développement (PNUD) calcule depuis 1990 (pour l'indice de développement humain) et 1997 (pour les indices de pauvreté humaine) plusieurs indices composites ayant pour vocation de permettre des comparaisons internationales des niveaux de développement des pays.

- L'indice de développement humain (IDH) est la moyenne de trois indices mesurant respectivement trois aspects du niveau de développement d'un pays. Ces trois aspects sont les suivants :

- l'espérance de vie ;

- le niveau d'éducation ;

- le PIB par tête.

Calcul de l'IDH : un exemple concret

L'IDH est calculé à partir de trois indicateurs élémentaires mesurant les résultats obtenus dans trois domaines fondamentaux du développement humains : l'espérance de vie, l'éducation et le revenu par tête.

Les indices élémentaires sont calculés de la façon suivante : indice = (valeur observée - valeur minimum) / (valeur maximum - valeur minimum). Chaque indice élémentaire varie donc entre 0 (pour le pays dont l'indicateur serait à la valeur minimum) et 1 (pour le pays dont l'indicateur serait à la valeur maximum). L'IDH est une moyenne des indices reflétant ces trois dimensions.

Ainsi, par exemple, pour la Turquie :

1. Indicateur d'espérance de vie : Pour la Turquie, avec une espérance de vie de 71,4 ans en 2005, l'indicateur d'espérance de vie est de 0,773. En effet, les valeurs minimum et maximum d'espérance de vie ayant été fixées respectivement à 25 ans et 85 ans :

Indicateur d'espérance de vie = (71,4 - 25) / (85 - 25) = 0,773

2. Indicateur d'éducation : cet indicateur combine deux indicateurs : un indicateur d'alphabétisation des adultes (ici 87,4 %) et un indicateur d'accès à l'enseignement (ici 68,7 %). Une pondération de 2/3 est attribuée au premier indicateur et d' 1/3 au second.

Indicateur d'éducation = 2/3 (0,874) + 1/3 (0,687) = 0,812

3. Indicateur de PIB / tête : la Turquie ayant un PIB par tête de 8.407 USD, cet indicateur est calculé à partir de valeurs minimum et maximum fixées respectivement à 100 USD / tête et 40.000 USD / tête.

Indicateur PIB = log (8.407) - log (100) / log (40.000) - log (100) = 0,740

4. Calcul de l'IDH : il s'agit d'une moyenne simple :

IDH = 1/3 (indicateur d'espérance de vie) + 1/3 (indicateur d'éducation) + 1/3 (indicateur PIB)

IDH = 0,775

Source : PNUD

La France se situe en 10ème position du classement des pays selon l'IDH avec un score de 0,952. Les meilleurs résultats sont obtenus par l'Islande et la Norvège, avec un score de 0,968. Les Etats-Unis sont en 12ème position avec un score de 0,951, le Royaume-Uni figure à la 16ème place (0,946) et l'Allemagne à la 22ème (0,935).

- L'indice de pauvreté humaine pour les pays en développement37(*) (IPH-1) est une moyenne de 4 mesures relatives à des privations subies dans trois domaines (durée de vie, connaissances et conditions de vie). Les indicateurs pris en compte sont les suivants :

- la probabilité à la naissance de ne pas vivre jusqu'à l'âge de 40 ans ;

- le taux d'illettrisme ;

- le pourcentage de la population qui n'a pas accès à une source d'eau potable ;

- le pourcentage d'enfants en sous poids pour leur âge.

- L'indice de pauvreté humaine (IPH-2) pour les pays développés (pays de l'OCDE sélectionnés) est une moyenne de 4 mesures :

- la probabilité à la naissance de ne pas vivre jusqu'à l'âge de 60 ans ;

- le pourcentage d'adultes privés de compétences en lecture et écriture ;

- le pourcentage de personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté fixé à 50 % du revenu disponible ;

- le taux de chômage de longue durée (12 mois ou plus).

La France se situe en 11ème position du classement des pays en fonction de l'IPH-2.

Si ces indices ont un certain intérêt pour des comparaisons internationales, ils sont en revanche assez peu exploitables au plan national. Comme on le voit, s'agissant de l'IDH, les résultats obtenus sont assez peu discriminants entre pays développés. Leur lisibilité est faible car leur objet n'est pas ciblé. Leur évolution n'est donc pas clairement interprétable.

Néanmoins ces indices ont le mérite de rappeler que certains éléments fondamentaux du bien-être, tels que la santé ou les niveaux d'éducation, sont des éléments à prendre en compte non seulement dans l'analyse du développement des pays mais aussi au plan national pour la compréhension des phénomènes d'inégalité et de pauvreté. Ils montrent que la question des revenus ne saurait résumer celle du bien-être.

2. L'indice BIP 40

Au niveau national, un indicateur synthétique a été élaboré en 2004 par un collectif dénommé « réseau d'alerte sur les inégalités », regroupant des associations, des syndicats et des chercheurs.

Cet indicateur, appelé BIP 40 (baromètre des inégalités et de la pauvreté), est né d'un débat sur la pertinence et l'exhaustivité des statistiques publiées par l'INSEE dans les domaines de la pauvreté et de l'exclusion, au moment où était également critiquée la mesure par cet organisme de l'inflation et du pouvoir d'achat des ménages.

En plus du pourcentage d'individus situés sous le seuil de pauvreté, l'indicateur BIP 40 agrége cinq autres dimensions : emploi et conditions de travail, santé, éducation, logement et justice. Chaque dimension est évaluée par plusieurs indicateurs, ramenés à un chiffre entre 0 et 10. Le BIP 40 est ainsi composé en tout de 6138(*) indicateurs très divers, pondérés d'après des choix effectués par les concepteurs de cet outil.

L'évolution des inégalités depuis 1980 d'après l'indicateur BIP 40

Source : Alternatives économiques

L'évolution de cet indicateur suggère que les inégalités se sont réduites entre 1999 et 2002 avant d'augmenter à nouveau entre 2002 et 2005. La hausse du taux de chômage, l'aggravation des inégalités entre catégories sociales face au chômage et la hausse de la proportion de chômeurs non indemnisés auraient contribué pour un quart à cette montée des inégalités, qui s'expliquerait également par la précarisation de l'emploi et par la dégradation des conditions de travail et de logement.

Cet indicateur soulève toutefois des problèmes théoriques et pratiques : d'une part, il nécessite de définir et de pondérer un certain nombre de données, ce qui implique des choix nécessairement subjectifs ; d'autre part, il se heurte à la difficulté d'agréger des séries hétérogènes et d'interpréter les résultats ainsi obtenus. C'est le type même de l'indicateur « éthiquement non neutre », c'est-à-dire normatif plutôt qu'objectif, selon la terminologie développée par Amartya Sen.

Le débat engendré par la publication du BIP 40 a entraîné la saisine du CNIS, qui a abouti au rapport précité sur les indicateurs de niveaux de vie et d'inégalités sociales. Ce rapport n'est pas favorable aux indicateurs synthétiques. Il préconise plutôt l'établissement d'un panorama d'indicateurs, à partir d'un système d'information national prenant en compte les aspects non monétaires de la pauvreté.

3. L'indice de Sen

Par rapport aux indices présentés précédemment, l'indice construit par Amartya Sen a pour intérêt de synthétiser des indicateurs dont l'analyse conjointe procède d'une certaine logique. Cette analyse conjointe peut même être considérée comme indispensable dans la mesure où chaque indicateur pris isolément pourrait être interprété de façon erronée.

L'apport de cet indice est de tenir compte simultanément de la proportion des pauvres, de l'intensité de la pauvreté et de l'inégalité de répartition des revenus parmi les pauvres.

L'indice de Sen

Le taux de pauvreté d'un pays est mesuré par la proportion d'individus vivant dans des ménages disposant d'un revenu équivalent (c'est-à-dire un niveau de vie) inférieur à un seuil égal à 60 % de la médiane nationale des revenus équivalents.

Le taux de pauvreté ne reflète que la proportion d'individus pauvres dans la population, il ne tient pas compte de l'intensité de la pauvreté. En effet, un même taux peut correspondre à des situations sensiblement différentes selon que les ménages pauvres ont des revenus proches ou éloignés du seuil. Cet écart peut être mesuré en valeur absolue ou en pourcentage du seuil. Ainsi, l'intensité apporte une information différente par rapport au taux de pauvreté : elle mesure une distance moyenne entre les pauvres et la ligne qui définit la pauvreté. Lorsqu'il est mesuré en valeur absolue, l'écart de pauvreté indique le montant du transfert qu'il faudrait en moyenne verser à chaque ménage pauvre pour que tous atteignent le seuil de pauvreté, à un facteur près égal au nombre d'unités de consommation dans chaque ménage (les calculs étant effectués sur les revenus par unité de consommation perçus par chaque ménage).

Enfin, la troisième dimension, l'inégalité de distribution des revenus parmi les pauvres, n'est prise en compte ni par le taux ni par l'écart de pauvreté moyen. En particulier, l'intensité reste identique pour différentes dispersions des revenus de pauvres autour de la même moyenne. L'inégalité de distribution des revenus parmi les pauvres peut se mesurer par l'indice de concentration de Gini calculé sur la sous-population constituée uniquement par les ménages pauvres. Cet indice est compris entre 0 et 1. Il vaut 0 si la répartition des revenus est absolument égalitaire (tous les pauvres disposent du même revenu) ; il vaut 1 si un seul individu concentre tous les revenus, les autres n'ayant aucune ressource.

L'indice de Sen s'écrit : S = T.[I + (1 - I).G]

où T est le taux de pauvreté, I est l'écart de pauvreté moyen (intensité) mesuré relativement au seuil, et G est l'indice de Gini mesuré sur les pauvres.

Source : DREES « Pauvreté et transferts sociaux en Europe », Marc Cohen-Solal et Christian Loisy (n° 18 - juillet 2001).

L'indice de Sen n'étant pas calculable pour un certain nombre de pays, on se référera ici à un indice composite plus simple, produit du taux de pauvreté et de l'intensité de la pauvreté (ou écart de pauvreté, défini ici comme la différence entre le revenu moyen des pauvres et le seuil de pauvreté à 50 % du niveau de vie médian, en % de ce seuil). Cette mesure indique quel transfert de niveau de vie serait nécessaire pour élever le niveau de vie des pauvres jusqu'au seuil de pauvreté. L'indice varie de 7 % de la masse des niveaux de vie au Mexique à moins de 1 % en République tchèque et au Luxembourg.

Indicateur composite de la pauvreté relative dans l'OCDE (2000)

Source : Michaël Förster et Marco Mira d'Ercole (2005, op cit.)

Cet indice est le produit du taux de pauvreté et de l'écart de pauvreté. Il mesure l'ampleur du transfert de revenu équivalent (niveau de vie) qui serait nécessaire pour élever le niveau de vie de la population située sous le seuil de pauvreté jusqu'à ce seuil. Les données pour la Belgique et l'Espagne remontent à 1995.

B. LES TABLEAUX DE BORD

In fine, les indicateurs de la pauvreté et de l'exclusion sociale n'ont de sens que présentés conjointement, afin de donner une vision d'ensemble des phénomènes. Une hiérarchisation est nécessaire, par la distinction entre des indicateurs de base et des indicateurs secondaires ou « de contexte ». Ce type d'approche, préconisé au niveau européen, est également recommandé en France par le CNIS. Il aboutit toutefois au niveau national à une multiplicité de tableaux de bord et de grilles de lecture, au risque parfois de nuire à la lisibilité d'ensemble.

1. La méthode européenne de mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale 

a) Les indicateurs de Laeken révisés

A l'intérieur de l'Union européenne, les dispositifs nationaux de mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale tiennent compte des principes définis dans le cadre de la « méthode ouverte de coordination » (MOC) dans les domaines de la protection et de l'inclusion sociale, qui s'inscrit dans le cadre de la stratégie de Lisbonne39(*).

Le volet social de la stratégie de Lisbonne

Visant à faire de l'Union européenne « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique au monde » et à parvenir au plein emploi avant 2010, la stratégie adoptée lors du Conseil européen de Lisbonne (23-24 mars 2000), et développée au cours de plusieurs conseils postérieurs, repose sur trois piliers :

- un pilier économique ;

- un pilier social ;

- un pilier environnemental.

Le pilier social doit permettre de moderniser le modèle social européen grâce à l'investissement dans les ressources humaines et la lutte contre l'exclusion sociale, dans l'objectif de « donner un élan décisif à l'élimination de la pauvreté ».

Pour atteindre les buts fixés en 2000, une liste d'objectifs chiffrés a été arrêtée. Étant donné que les politiques concernées relèvent presque exclusivement des compétences attribuées aux États membres, une méthode ouverte de coordination (MOC) incluant l'élaboration de plans d'action nationaux a été mise en place.

Lors du Conseil européen de Stockholm, qui s'est tenu en mars 2001, il a été décidé l'élaboration d'un ensemble d'indicateurs devant permettre aux États membres et à la Commission :

- de surveiller les progrès réalisés dans la recherche des objectifs fixés par le Conseil européen de Lisbonne ;

- de favoriser une meilleure compréhension de la pauvreté et de l'exclusion sociale dans le contexte européen, et de repérer et d'échanger les bonnes pratiques.

Dans le cadre de la MOC, chaque État membre rédige tous les deux ans un « plan national d'action pour l'inclusion sociale » (PNAI)40(*) qui fait l'objet d'une revue par les pairs (c'est-à-dire d'un examen croisé entre États membres). La Commission et le Conseil européen présentent conjointement un rapport de synthèse de ces plans nationaux d'action41(*).

Des travaux ont été réalisés par le sous-groupe technique « indicateurs » (SGI) du comité de la protection sociale, à partir de février 2001. Lors de sa réunion de Laeken (décembre 2001), le Conseil européen a avalisé une première série de 18 indicateurs de pauvreté et d'exclusion sociale.

Les indicateurs européens de l'inclusion sociale comportent un noyau dur fondé sur une approche relative de la pauvreté, en termes monétaires, complété par une large palette destinée à rendre compte de toutes les dimensions du phénomène de pauvreté en Europe.

Il a par ailleurs été choisi de privilégier des indicateurs de résultat, plutôt que de moyens, et de refuser l'élaboration d'un indicateur composite unique.

Indicateurs de Laeken : les principes méthodologiques

Dans son rapport sur les indicateurs dans le domaine de la pauvreté et de l'exclusion sociale (octobre 2001), le Comité de la protection sociale propose de mettre l'accent davantage sur les indicateurs qui mettent en évidence les résultats obtenus dans le domaine social plutôt que sur les moyens grâce auxquels ils sont atteints. Les principes méthodologiques généraux retenus sont issus d'un rapport42(*) rédigé par un groupe d'économistes européens coordonné par le professeur Tony Atkinson, qui comporte un ensemble de recommandations méthodologiques pour la sélection des indicateurs sociaux :

- un indicateur doit être bien ciblé pour saisir le coeur du problème et son interprétation doit être claire et acceptée sans réserve ;

- un indicateur doit être solide et statistiquement validé ;

- un indicateur doit s'adapter aux interventions stratégiques sans être sujet à manipulations ;

- un indicateur doit pouvoir permettre la comparaison entre les États membres et, autant que faire se peut, satisfaire aux normes appliquées au niveau international ;

- un indicateur doit pouvoir être actualisé sur la période récente et se prêter à la révision ;

- la mesure d'un indicateur ne doit pas faire peser un fardeau trop lourd sur les États membres, les entreprises et les citoyens de l'Union ;

- le portefeuille d'indicateurs doit être équilibré dans ses différentes dimensions ;

- les indicateurs doivent être cohérents entre eux et le poids des différents indicateurs dans le portefeuille doit être proportionné ;

- le portefeuille d'indicateurs doit être aussi transparent et accessible que possible aux citoyens de l'Union européenne.

Constatant qu'il était nécessaire de pouvoir disposer d'un grand nombre d'indicateurs pour évaluer correctement la nature pluridimensionnelle de l'exclusion sociale, le comité de la protection sociale a proposé de classer ces indicateurs par ordre de priorité en les répartissant en trois niveaux :

- un premier niveau constitué de 10 indicateurs primaires ;

- un deuxième niveau consistant en 8 indicateurs secondaires ;

- un troisième niveau à la discrétion de chaque Etat membre, afin de mettre en évidence les spécificités de domaines particuliers et de contribuer à l'interprétation des deux premiers niveaux d'indicateurs.

Source : Comité de la protection sociale, Rapport sur les indicateurs dans le domaine de la pauvreté et de l'exclusion sociale, Octobre 2001.

A la suite de la révision à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne, un travail de renforcement et de rationalisation de la MOC a été mené, dans un cadre fixé par la Commission européenne43(*). En juin 2006, le SGI a proposé un cadre rénové d'indicateurs communs, consistant en un portefeuille transversal de 14 indicateurs conçus pour refléter le recentrage de la stratégie de Lisbonne sur la croissance et l'emploi, accompagnés de 12 « indicateurs de contexte », ainsi que trois portefeuilles thématiques portant respectivement sur l'inclusion sociale, les retraites et la santé. Le portefeuille relatif à l'inclusion sociale, largement issu des « indicateurs de Laeken », comporte 11 indicateurs primaires, 3 indicateurs secondaires et 11 indicateurs de contexte.

Les indicateurs européens de l'inclusion sociale

Indicateur

Définition

Indicateurs primaires

SI-P1

Taux de risque de pauvreté44(*) (i.e taux de bas revenus)
+ valeur du seuil
+ répartition par âge et par sexe

Pourcentage de personnes vivant dans des ménages dont le revenu équivalent (sur la base de l'échelle de l'OCDE modifiée) est inférieur à 60 % de la médiane

SI-P2

Taux de persistance du risque de pauvreté

Part des ménages dont le revenu est inférieur au seuil de pauvreté à 60 % dans l'année courante et au moins 2 années sur les trois années précédentes

SI-P3

Intensité de la pauvreté

Ecart entre le revenu médian des personnes se situant en dessous du seuil de bas revenu et ce seuil de bas revenu

SI-P4

Taux de chômage de longue durée

Part des chômeurs de plus d'un an au sens du BIT au sein de la population active

SI-P5

Personnes vivant dans des ménages sans emploi

Proportion d'individus vivant dans des ménages sans emploi dans la population totale du même âge (0-17 ans ; 18-59 ans) hors étudiants

SI-P6

Jeunes quittant prématurément l'école et ne poursuivant pas d'études ou une formation quelconque

Part des 18-24 ans ayant un bas niveau d'éducation (= 2 selon la classification internationale type de l'éducation -CITE- de l'UNESCO) et ne poursuivant aucune études ou formation

SI-P7

Écart de taux d'emploi entre personnes immigrées et non immigrées

Écart en points de pourcentage entre le taux d'emploi des non immigrés et celui des immigrés

SI-P8

Indicateur de privation matérielle

En cours de développement

SI-P9

Logement

En cours de développement

SI-P10

Besoins de santé non satisfaits

En cours de développement

SI-P11

Bien-être des enfants

En cours de développement

Indicateurs secondaires

SI-S1

Taux de risque de pauvreté détaillé par tranches d'âge

Pourcentage de personnes vivant dans des ménages dont le revenu équivalent est inférieur à 60 % de la médiane pour les 0-17 ; 18-24 ; 25-54 ; 55-64 ; +65 ans.

SI-S1a

Taux de risque de pauvreté par type de ménages

Taux de risque de pauvreté en fonction de la taille et de la composition du ménage

SI-S1b

Taux de risque de pauvreté en fonction de l'intensité de travail des ménages

L'intensité de travail des ménages se mesure en divisant le nombre de mois travaillés (par les membres du ménage d'âge actif) par le nombre de mois théoriquement « travaillables ».

SI-S1c

Taux de risque de pauvreté selon le statut d'activité

Le statut d'activité (emploi ; chômage ; retraité ; inactif) est celui déclaré par les individus plus de la moitié de l'année de référence.

SI-S1d

Taux de risque de pauvreté selon le statut d'occupation du logement

Propriétaire ou loyer gratuit / locataire

SI-S1e

Dispersion autour du seuil de risque de pauvreté

Nombre de personnes vivant dans des ménages dont le revenu équivalent est inférieur à 40 %, 50 %, et 70 % du revenu médian national équivalent

SI-S2

Personnes ayant un faible niveau d'études

Proportion de la population adulte ( > 25 ans) dont le niveau d'éducation est = 2 selon la classification internationale type de l'éducation -CITE- de l'UNESCO)

SI-S3

Performance en lecture des élèves

Proportion des élèves de 15 ans dont les performances en lecture sont = 1 dans l'enquête PISA (programme international pour le suivi des acquis des élèves) de l'OCDE.

Indicateurs de contexte

SI-C1

S80/S20

Rapport inter-quintiles de revenus

SI-C2

Coefficient de Gini

 

SI-C3

Cohésion régionale

Dispersion des taux d'emploi régionaux

SI-C4

Espérance de vie à la naissance et espérance de vie en bonne santé

 

SI-C5

Taux de risque de pauvreté ancré dans le temps

Proportion de personnes sous le seuil de risque de pauvreté de l'année n-3 augmenté par le facteur d'inflation sur les 3 années

SI-C6

Taux de risque de pauvreté avant transferts sociaux (hors retraites)

 

SI-C7

Taux de ménages sans emploi par type de ménages

 

SI-C8

Taux de risque de pauvreté au travail

En distinguant travail à temps plein et travail à temps partiel

SI-C9

Incitation financière au travail

Trappes à chômage, à inactivité et à bas salaires

SI-C10

Revenu des ménages vivant uniquement de prestations sociales en % du seuil de risque de pauvreté

 

SI-C11

Restrictions d'activité dans la vie quotidienne

 

Source : Commission européenne (rapport sur les indicateurs en date du 7 juin 2006)

b) Des indicateurs à compléter

Le portefeuille d'indicateurs relatif à l'inclusion sociale met l'accent sur des indicateurs relatifs de pauvreté monétaire. Cette orientation était justifiée ainsi45(*) :

« Une notion absolue est moins pertinente pour l'UE, essentiellement pour deux raisons. En premier lieu, le principal défi posé à l'Europe est de permettre à l'ensemble de la population de partager les bénéfices d'une prospérité moyenne élevée, et non d'atteindre des niveaux de vie élémentaires comme dans certaines parties moins développées du monde. Ensuite, ce qui peut être considéré comme un niveau de vie acceptable dépend largement du niveau de développement social et économique général, qui présente des différences considérables selon les pays ».

L'élargissement à douze nouveaux États membres invalide au moins partiellement ce constat, qui était déjà intrinsèquement contradictoire, puisqu'il soulignait l'existence de disparités de développement à l'intérieur de l'UE. Les taux de pauvreté monétaire ne suffisent pas à refléter la diversité des conditions de vie entre États membres, notamment entre les 15 « anciens » et des douze « nouveaux ».

AT Autriche ; BE Belgique ; BG Bulgarie ; CY Chypre ; CZ République tchèque ; DE Allemagne ; DK Danemark ; EE Estonie ; EL Grèce ; ES Espagne ; FI Finlande ; FR France ; HU Hongrie ; IE Irlande ; IT Italie ; LU Luxembourg ; LV Lettonie ; LT Lituanie ; MT Malte ; NL Pays-Bas ; PL Pologne ; PT Portugal ; RO Roumanie ; SE Suède ; SI Slovénie ; SK Slovaquie ; UK Royaume-Uni

Source : SILC 2006, données 2005

Les taux de pauvreté monétaires sont très similaires dans les anciens et les nouveaux États membres. La République tchèque, la Slovénie et la Slovaquie sont ainsi parmi les États les plus égalitaires de l'Union, avec des taux de pauvreté monétaire inférieurs au taux français. Les Etats baltes et la Roumanie figurent au contraire parmi les plus inégalitaires, au même titre que la Grèce, l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni.

La diversité des situations est mieux reflétée par des indicateurs de privation matérielle : ainsi, en 2003, la proportion de la population ne pouvant pas s'offrir un repas composé de viande ou de poisson tous les deux jours si elle le souhaite se situe autour de 30 % dans quatre46(*) des dix nouveaux États membres ayant adhéré en 2004, la moyenne de l'UE-15 étant de 4 %. En France, ce taux est de 2 %.

La mise en place du projet SILC (statistiques sur le revenu et les conditions de vie), pour succéder au panel communautaire des ménages, ouvre des perspectives pour l'évaluation du degré de privation matérielle et donc pour une meilleure connaissance des aspects non monétaires de la pauvreté. SILC vise à fournir deux types de données :

- des données transversales (pour une année donnée) sur le revenu et les conditions de vie ;

- des données longitudinales (sur plusieurs années pour un même individu) permettant d'appréhender des évolutions dans le temps.

Lancé en 2003 sur la base d'un règlement47(*), le projet SILC a conduit l'INSEE à réviser ses enquêtes permanentes sur les conditions de vie, créant une rupture puisque les données ne sont pas comparables. Toutefois, des désaccords persistent entre Etats membres, notamment concernant le mode d'agrégation des données de privation issues de SILC.

Ces désaccords conduisent à une prise en compte insuffisante de la dimension non monétaire de la pauvreté au niveau européen, alors même que cet aspect est essentiel dans la définition que le conseil européen donnait de la pauvreté en 1984 :

« Des personnes vivent dans des situations de pauvreté si leur revenu et leurs ressources (matérielles, culturelles et sociales) sont à ce point insuffisantes qu'elles les empêchent d'avoir des conditions de vie considérées comme acceptables dans le pays où elles vivent. »

Certes le taux de pauvreté monétaire est un outil d'analyse indispensable, mais, comme le souligne la terminologie européenne (« taux de risque de pauvreté »), il constitue davantage un indice du risque de pauvreté qu'un taux de pauvreté avérée.

Il doit être complété par des indicateurs de conditions de vie, et par des informations concernant l'accès à des éléments de bien-être et à des ressources fondamentales telles que le logement, l'éducation, l'accès aux services de santé.

2. Les grilles de lecture en France

De nombreux travaux ont été menés en France pour la construction d'indicateurs de pauvreté et d'exclusion. Il existe ainsi plusieurs grilles de lecture, avec de nombreux indicateurs communs, mais des objectifs différents.

a) Les indicateurs généraux

L'Observatoire National de la Pauvreté et de l'Exclusion sociale (ONPES) a réalisé un tableau de bord d'indicateurs dits « centraux », à l'usage des acteurs politiques et sociaux. Par ailleurs, le CNIS a récemment proposé de compléter les données disponibles et de les insérer au sein d'un véritable système d'information sur les inégalités.

Un socle de 11 indicateurs de pauvreté a été défini par l'ONPES.

Il met l'accent sur les indicateurs monétaires de pauvreté, complétés par un indicateur de difficultés d'existence et par des données relatives aux minima sociaux et à l'accès aux ressources fondamentales.

Les onze indicateurs « centraux » retenus par l'ONPES

Tous les indicateurs sont exprimés en pourcentage. Ils ne concernent que la France métropolitaine

Dans son rapport précité, le groupe de travail du CNIS sur les niveaux de vie et les inégalités sociales demande la mise en place d'une publication centrale annuelle sur les inégalités, qualifiée de véritable « système d'information ».

Ce système d'information comporterait notamment une cinquantaine d'indicateurs de base, définis par le CNIS, concernant les revenus, le patrimoine, les salaires, l'emploi, l'éducation, le logement, la santé. D'autres indicateurs sont suggérés concernant notamment la culture, la justice... ou encore la participation des femmes à la vie politique, pour laquelle le groupe de travail suggère comme indicateur unique le ratio « nombre d'hommes au Sénat / nombre de femmes »...

L'analyse de la pauvreté ne constitue qu'un aspect de ce travail qui porte, plus généralement, sur la mise en évidence d'inégalités de toutes sortes.

b) Les indicateurs d'efficacité des politiques

Les plans triennaux d'action, présentés dans le cadre de la méthode ouverte de coordination européenne (cf. supra) donnent lieu à la présentation par le gouvernement de nombreux indicateurs de pauvreté et d'exclusion.

Par ailleurs, le projet de loi de finances est l'occasion de rendre compte annuellement de l'efficacité et de l'efficience des politiques menées, c'est-à-dire d'évaluer les résultats obtenus non seulement par rapport aux objectifs fixés mais également au regard des moyens engagés.

Dans le cadre du plan national d'action pour l'inclusion sociale (PNAI), la France s'est engagée pour trois ans (2006-2008) sur des objectifs prioritaires :

- l'accès et le retour à l'emploi ;

- l'insertion sociale et professionnelle des jeunes ;

- le développement de l'offre de logement.

Ce plan est accompagné d'une annexe statistique qui comporte notamment les indicateurs généraux de résultat définis par le sous-groupe « indicateurs » du Comité de protection sociale48(*). Ces indicateurs sont complétés d'une part par le tableau de bord de 11 indicateurs centraux retenus par l'ONPES (voir ci-après), et d'autre part, par des indicateurs relatifs aux priorités nationales précitées.

Dans le cadre du projet de loi de finances présenté chaque année, un document de politique transversale49(*) (DPT) retrace l'ensemble des objectifs et indicateurs des programmes du budget de l'État, concourant aux politiques de lutte contre l'exclusion. Ce DPT reprend les trois axes précités du PNAI, et y ajoute un quatrième axe relatif à l'amélioration de la gouvernance, de la transparence et de la participation des parties intéressées à la conception et à l'exécution des politiques.

Pour chaque axe, les thématiques privilégiées sont :

- la réduction de la pauvreté, dont celle des enfants ;

- l'insertion des jeunes ;

- la lutte contre l'illettrisme ;

- l'éradication de l'habitat insalubre ;

- l'amélioration de l'accès à la santé et aux soins.

Les indicateurs du DPT doivent rendre compte de l'impact des politiques d'inclusion sociale. Ils sont donc conçus comme des indicateurs de résultat. S'agissant plus précisément de l'évaluation de la pauvreté, les indicateurs retenus sont par exemple :

- l'intensité de la pauvreté ;

- le pourcentage des allocataires de minima sociaux (RMI, API, ASS) retournant à l'emploi ;

- le pourcentage d'enfants vivant en situation de précarité ;

- le pourcentage de jeunes insérés dans un emploi durable (CDI) à 25 ans révolus ;

- le nombre de logements sortis de l'indignité ;

- la part des personnes sortant des CHRS bénéficiant d'une insertion en matière de logement ou d'emploi.

Les indicateurs du PNAI et du DPT ont vocation à être complétés ou modifiés lorsque seront achevés les travaux actuellement en cours dans le cadre de l' « engagement national » conduit par M. Martin Hirsch, Haut-Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, visant à « réduire d'un tiers la pauvreté en France en cinq ans ».

L'indicateur central adopté ici est, comme il a été indiqué plus haut, celui de pauvreté ancrée dans le temps, qui constitue un compromis entre approches relatives et absolues. Il faut en effet conserver à l'esprit :

- d'une part que la baisse de cet indicateur est une tendance historique lourde ;

- et d'autre part que le suivi de ce seul indicateur pourrait dissimuler d'autres évolutions, s'agissant notamment des inégalités au sein de la population pauvre et de la situation des plus démunis, qui est mal reflétée par les indicateurs existants.

Plutôt que de communiquer sur un seul indicateur, il semble plus logique de se référer à une grille de lecture plus étendue. Le projet d'engagement national pour réduire d'un tiers la pauvreté prévoit d'ailleurs que plusieurs indicateurs soient associés à l'indicateur central en sorte d'éviter de n'avoir les yeux rivés que sur un objectif, ce qui pourrait avoir des « effets pervers » sur d'autres signaux. Il est donc prévu de mettre aussi l'accent sur l'intensité de la pauvreté, afin de vérifier que la diminution de la pauvreté ne s'accompagnera pas d'une dégradation de la situation de ceux qui ont les ressources les plus faibles. Il est également prévu de rendre compte du caractère multidimensionnel de la pauvreté, grâce à des indicateurs relatifs à l'emploi, à l'éducation, à la santé et au logement.

* 37 Quant à la Banque Mondiale, elle utilise pour évaluer la situation des pays en développement deux seuils de pauvreté internationaux fixés en 1990 à respectivement 1 et 2 dollars par jour. Suite à une révision des tables de taux de change en parité de pouvoir d'achat en 1993, ces seuils sont en réalité de respectivement 1,08 et 2,15 US dollars par jour.

* 38 Cet indicateur fut dénommé BIP 40 par allusion au CAC 40 d'une part et au PIB d'autre part, dans le but de dénoncer la domination de ces deux indicateurs dans le débat public, au détriment des indicateurs sociaux.

* 39 Cf « Les travaux conduits au niveau européen sur les indicateurs sociaux de pauvreté » par Laurent Caussat, Michèle Lelièvre, Emmanuelle Nauze-Fichet, DREES, Communication au 11ème colloque de l'Association de Comptabilité Nationale (janvier 2006).

* 40 Pour la France, voir le rapport sur les stratégies pour la protection sociale et l'inclusion sociale 2006-2008 en date du 15 septembre 2006, ainsi que le rapport d'actualisation 2007.

* 41 Depuis 2005, un rapport conjoint sur la protection sociale et l'inclusion sociale est publié annuellement. Il est soumis au Conseil européen de printemps.

* 42 Atkinson T., Cantillon B., Marlier E., Nolan B., 2002, «Social Indicators : The EU and Social Inclusion» Oxford University Press

* 43 « Travailler ensemble, travailler mieux : un nouveau cadre pour la coordination ouverte des politiques de protection sociale et d'inclusion sociale dans l'Union européenne », communication de la Commission en date du 22 décembre 2005.

* 44 « At-risk-of poverty rate » correspondant au taux de pauvreté monétaire français (seuil de 60 %).

* 45 Source : Commission européenne (2004), cité dans « La privation matérielle dans l'UE » d'Anne-Catherine Guio (Statistiques en bref, Eurostat, 21/05)

* 46 Il s'agit de la Hongrie, la Slovaquie, la Lettonie et la Lituanie. La Bulgarie et la Roumanie, qui ont adhéré à l'Union le 1er janvier 2007, connaissent une situation plus grave puisque respectivement 56 % et 40 % de la population y déclare appartenir à un ménage ne pouvant s'offrir un repas composé de viande ou poisson tous les deux jours.

* 47 Règlement -cadre du Parlement européen et du Conseil n°1177/2003

* 48 Le Comité de protection sociale (CPS) est un groupe de hauts fonctionnaires créé en 2000 pour former une plate-forme d'échange et de coopération entre la Commission européenne et les États membres en ce qui concerne la modernisation et l'amélioration des systèmes de protection sociale. Le travail de ce comité depuis sa création a été largement déterminé par le volet social de la stratégie de Lisbonne, dont le principal instrument est la méthode ouverte de coordination sur la protection sociale et l'inclusion sociale.

* 49 Cette annexe au projet de loi de finances est prévue par l'article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificatives pour 2005, complété par l'article 169 de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.