Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 8 février 2005
Institutions européennes
Institutions européennes
Échange de vues sur le projet de loi constitutionnelle préalable à la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe
M. Hubert Haenel :
Mercredi dernier, je vous ai présenté un rapport sur l'évolution du rôle européen du Parlement français. Parmi les remarques qu'il formulait, ce rapport envisageait l'idée de revoir le statut des délégations pour l'Union européenne, c'est-à-dire de transformer la délégation en une commission spéciale, tout en conservant sa composition transversale afin de permettre le contact avec les six commissions permanentes. À l'issue de ma présentation, nous avons eu un débat animé et plusieurs d'entre vous ont souhaité que ce débat se prolonge au cours d'une nouvelle réunion de la délégation afin que chacun puisse y réfléchir.
Je voudrais résumer l'état du dossier.
1. Pierre Lequiller, Président de la délégation de l'Assemblée nationale, a présenté un rapport devant sa délégation, il y a quelques semaines, dans la perspective du débat sur le projet de loi constitutionnelle. Parmi les questions qu'il évoquait figurait le changement de la dénomination de la délégation pour l'Union européenne. Je cite cet aspect de son rapport :
« À l'exception de la France, il n'est pas un seul parlement de l'Union européenne où l'organe chargé du suivi et du contrôle des affaires européennes n'ait pas l'appellation de « commission ». Notre dénomination de « délégation » n'est comprise ni de nos concitoyens ni des parlementaires de l'Union européenne qui appartiennent, au sein de leur parlement national, à une commission des affaires européennes.
« Un changement de dénomination ne porterait pas atteinte à l'article 43 de la Constitution, qui limite à six le nombre des commissions permanentes à caractère législatif et chargées du contrôle général du gouvernement. Il ne s'agit en effet nullement d'instituer une septième commission. C'est pourquoi cette commission serait visée dans le titre XV de la Constitution sur les Communautés européennes et l'Union européenne et non pas à l'article 43 qui traite des six commissions permanentes.
« Vigie européenne, cette nouvelle commission conserverait ses missions actuelles d'information, de suivi, d'évaluation et de contrôle dans le domaine européen. Du fait de sa composition transversale, dans la mesure où elle comprend des membres des six commissions permanentes, la commission pour l'Union européenne conserverait un rôle spécifique, sui generis, sans empiéter sur les compétences des commissions permanentes. Les projets ou propositions de loi ne lui seraient pas envoyés.
« Dans le cadre d'un projet de loi constitutionnelle qui modifie l'ensemble du titre XV de la Constitution, une telle évolution permettrait de mieux associer notre parlement national aux questions européennes et, par-delà, de rendre l'Europe plus lisible et plus compréhensible par les citoyens. »
2. Lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle à l'Assemblée nationale, un amendement a été déposé afin de créer une septième commission identique aux six commissions permanentes actuelles. Voici le texte de cet amendement.
Amendement de M. Daniel Garrigue
Séance du 26 janvier 2005 de l'Assemblée nationale
Discussion du projet de loi constitutionnelle
modifiant le titre VI de la Constitution
Amendement n ° 1 présenté par MM. Garrigue, Deflesselles, André, Vanneste, Quentin, de Roux, Mme Comparini, MM. Lellouche, Dupont-Aignan, Philippe Martin, Landrain, Bur, Garraud, Le Fur, Schneider et Merville.
Avant l'article 1er, insérer l'article suivant :
« Dans le deuxième alinéa de l'article 43 de la Constitution, le nombre : « six » est remplacé par le nombre : « sept ». »
3. Un débat a eu lieu à l'Assemblée nationale le 26 janvier sur cet amendement. Je me permets de vous renvoyer au compte rendu. Ce débat a été complexe dans la mesure où plusieurs questions ont été abordées en même temps. Faut-il transformer la délégation en commission ? Faut-il en faire une commission identique aux autres ? Est-il possible qu'elle soit une commission identique aux autres ? Au cours du débat, il est apparu assez nettement qu'il y avait deux problèmes différents. Ces deux problèmes peuvent se rejoindre, mais il est préférable de les séparer pour faire un examen complet du dossier.
Le premier problème est celui de la dénomination de la délégation.
Le second problème est celui des attributions de la délégation.
Pour la dénomination, le problème est simple. Dans les vingt-quatre autres États membres, l'organe qui s'occupe des affaires européennes au sein du Parlement porte le titre de commission, ou de commission spéciale, ou de commission mixte, ou de comité. Dans tous les cas, la traduction anglaise est d'ailleurs la même. Seule la France fait exception. J'ajoute qu'il est difficile d'expliquer à nos collègues des autres pays pourquoi la France a choisi l'appellation de délégation.
Le second problème est celui des attributions de la délégation. Je crois qu'il y a entre nous un consensus pour dire que la délégation, ou la commission européenne qui se substituerait à la délégation, ne doit pas avoir de compétence législative. Elle ne doit pas être une septième commission, semblable aux six autres. D'abord, parce qu'il serait contre-productif qu'elle s'occupe de législation. Ensuite, parce qu'il est souhaitable que ses membres soient toujours des membres des six commissions permanentes. En revanche, la délégation, ou la commission européenne, doit avoir une fonction de contrôle.
4. À cet égard, la grande question est la suivante : la délégation peut-elle exercer les compétences reconnues par le traité en matière de subsidiarité sans que son statut soit changé ?
Il est clair que, pour l'examen de la subsidiarité, il ne sera pas possible de faire prendre la décision tout le temps en séance plénière. Un organe du Sénat devra être chargé d'instruire et de prendre au moins la première décision, susceptible éventuellement d'appel en séance plénière.
Est-ce que la délégation pourrait exercer cette compétence simplement parce qu'elle lui serait donnée aujourd'hui par le Règlement du Sénat ? Ou bien, est-ce qu'il est nécessaire de changer la loi qui régit la délégation pour lui donner cette compétence ? Ou bien encore, est-ce qu'il est nécessaire d'ancrer la délégation dans la Constitution pour qu'elle puisse remplir cette fonction ?
Pour ma part, je n'ai pas la réponse.
Je pense simplement qu'il faut aujourd'hui poser la question et qu'il faut que chacun, au sein de notre assemblée, donne son sentiment à ce sujet. Je pense qu'il serait bon que le Gouvernement nous fasse connaître également son opinion à cet égard.
Le problème mérite d'être posé car, en 1999, à propos d'une modification du Règlement du Sénat, le rapporteur de la commission des lois avait fait valoir qu'elle se posait et qu'il n'était pas certain que le Conseil constitutionnel admettrait qu'il soit confié à la délégation pour l'Union européenne le pouvoir d'adopter des textes susceptibles de définir la position de l'ensemble du Sénat. Je cite ce rapport de la réunion de la commission des lois du 19 mai 1999 :
Rapport de M. Jean-Jacques Hyest sur la proposition
de résolution présentée par MM. Michel Barnier,
James Bordas, Pierre Fauchon, Lucien Lanier
et Aymeri de Montesquiou, tendant à modifier
l'article 73 bis du Règlement du Sénat
« Enfin, il n'est pas certain que le Conseil constitutionnel admettrait qu'il soit confié à la délégation pour l'Union européenne le pouvoir d'adopter des textes susceptibles de devenir la position de l'ensemble du Sénat. Dans sa décision de 1992 sur l'article 73 bis du règlement du Sénat, le Conseil constitutionnel avait notamment estimé que « alors que les délégations spécialisées ont pour mission d'élaborer des rapports assortis ou non de conclusions, le second alinéa de l'article 88-4 ouvre à chaque assemblée la faculté d'adopter des résolutions ». Il est donc possible que le Conseil s'oppose à la possibilité pour la délégation d'adopter des résolutions. »
5. Enfin, j'ajoute qu'il existe une très forte incitation pour que le Sénat vote le projet de loi constitutionnelle dans le même texte que celui de l'Assemblée nationale afin que la révision constitutionnelle puisse être adoptée rapidement.
En conséquence, la question qui se pose à nous aujourd'hui est de déterminer quelle est la meilleure formule à retenir, et quel est le meilleur moyen de la promouvoir.
M. Denis Badré :
L'attribution du contrôle de subsidiarité aux parlements nationaux est une percée très importante. Les autres États membres ont une tradition plus parlementariste et n'auront pas de difficulté à la mettre en oeuvre ; il n'en est pas de même pour nous. Or, si cette nouvelle disposition n'est pas effective, nous n'obtiendrons pas cette réappropriation de l'Union par les représentants des citoyens qu'elle doit permettre. Faute d'un organe constitutionnalisé pour mettre en oeuvre le « carton jaune » et le « carton rouge », tout laisse à penser que ce dispositif ne marchera pas. Il ne s'agit pas de concurrencer les commissions existantes : on est sur un autre terrain que leurs compétences législatives. Mais si la procédure est laissée entre les mains des commissions permanentes, le contrôle de subsidiarité passera inévitablement après les autres questions, et nous ne tiendrons pas les délais. Ce n'est pas un problème nouveau. Si nous avons tant de retard pour la transposition des directives, c'est parce que l'Europe passe toujours après.
M. Christian Cointat :
La Constitution européenne donne un pouvoir aux parlements nationaux et, par leur intermédiaire, aux citoyens. Le Parlement français est tenu de remplir cette obligation au mieux.
Il y aura beaucoup d'actes à examiner ; il faudra un suivi permanent. Je ne vois pas comment une des commissions pourrait assurer ces tâches. De plus, il faut pouvoir aller vite, faire rapidement des propositions. Je crois que seule la délégation peut remplir ces fonctions de surveillance, de contrôle, de suivi et de proposition.
Faut-il pour autant que ce soit la délégation qui prenne seule les décisions ? La délégation pourrait-elle recevoir ce rôle par une simple modification du Règlement du Sénat ? Je crois qu'il faut prévoir un appel possible, une dernière instance, qui pourrait être la séance plénière durant les sessions, et une commission en dehors des sessions. Encore faut-il que le choix de cette formule apparaisse dans les débats. La révision de la Constitution telle qu'elle est prévue pourrait alors constituer une base suffisante. Un vote conforme n'exclut pas le débat et les indications claires.
M. Robert Bret :
Si nous devons aller vers un vote conforme, à quoi bon un débat ? Le rôle du Parlement, et notamment celui du Sénat, s'affaiblit. Pour faire des votes conformes, nous renonçons même à retravailler sur le plan technique les textes mal écrits. Bien sûr, je comprends certaines inquiétudes qui se manifestent au sein de la commission des lois : si c'est la délégation qui traite la question de la subsidiarité, ce sera malgré tout un coup de canif dans ses compétences, une atteinte à la hiérarchie des organes du Sénat. Mais je reconnais que, compte tenu de ses autres tâches, la commission des lois ne pourra valablement faire le suivi et le contrôle de cette question, qui prendra de plus en plus d'ampleur. D'ailleurs, si ce n'est pas la délégation qui assume ce rôle, à quoi servira-t-elle ? Quels seront son sens et son avenir ?
M. Hubert Haenel :
Vous soulignez à juste titre que le contrôle systématique de la subsidiarité sera une lourde tâche. Il faut ajouter que, pour faire fonctionner la procédure de l'avis motivé, il faudra chercher des alliés dans les autres parlements nationaux, puisqu'il faut qu'un tiers des parlements se manifestent pour que la Commission doive revoir sa copie. Je vois mal quel autre organe que la délégation pourrait le faire.
M. Pierre Fauchon :
Les pressions pour un vote conforme finissent par devenir irritantes. Au train où vont les choses, nous finirons par inscrire dans la Constitution qu'il faut une majorité qualifiée pour ne pas voter conforme ! Le vote conforme, c'est le conformisme, et le conformisme, c'est l'ennemi de la démocratie. Comme, pour ma part, je suis attaché à la démocratie, je suis choqué par le refus de la discussion que traduit cette volonté, dès le départ, d'obtenir un vote conforme. Je ne dis pas que, par principe, nous devons refuser cette attitude. Je l'admets volontiers lorsque, par exemple, nous examinons en seconde lecture un texte qui nous a été soumis en premier ; il est alors normal de respecter le travail de l'Assemblée s'il n'y a pas de désaccord essentiel. Mais voir des questions graves ne pas être traitées parce que, dès le départ, on a décidé un vote conforme, cela n'est pas acceptable. Quelle est l'utilité d'un débat dans ces conditions ?
Je crois que la notion de subsidiarité est à manier avec prudence. Elle a ses dangers. Dans beaucoup de textes, il y aura tel ou tel aspect critiquable sous cet angle, un tri délicat à faire. Une mise en avant abusive de la subsidiarité pourrait entraver les progrès de la construction européenne. Le principe de subsidiarité ne devrait pas être vu sous un angle seulement négatif. Notre but doit être aussi d'encourager l'intervention de l'Union chaque fois que c'est nécessaire. Nous voulons construire l'Europe, mais, devant chaque réalisation concrète, nous mettons le pied sur le frein. J'ai vu des parlementaires défendre la gestion nationale de l'espace aérien. Aujourd'hui, on condamne la directive « services » qui, en réalité, met en oeuvre le marché commun : pourquoi pourrions-nous échanger librement les produits et pas les services ? J'admets la nécessité d'une approche prudente, mais lorsque, en 1789, on a supprimé les corporations, on a ouvert d'un coup à la concurrence un grand nombre de marchés protégés : le choc était bien plus grand. De même, je reste pantois en voyant les résistances que rencontre le projet de casier judiciaire européen : sa nécessité est pourtant évidente.
J'en déduis que le contrôle de subsidiarité doit être mis en oeuvre de manière responsable. Il faut une préparation, un premier examen par la délégation, et une décision finale en séance publique. Lorsque le passage en séance publique ne sera pas possible, la décision devrait revenir au bureau du Sénat, ou à la Conférence des présidents, en tout cas à un organe où tout le monde est représenté, à l'image de ce qu'est la commission permanente dans nos départements ou nos assemblées régionales. La conférence des Présidents est une structure qui présente l'avantage de comprendre les présidents de groupe et les présidents de commissions.
M. Robert Badinter :
Nous sommes devant une question importante et simple. L'Union a beaucoup changé avec l'élargissement. Au cours de la dernière décennie, l'influence française a diminué. Nous avions deux commissaires, nous n'en avons plus qu'un. Au sein du Parlement européen, notre rôle n'est pas considérable, nos représentants ne passent pas pour être les plus présents. Au contraire, les Britanniques, bien organisés, champions du lobbysme, ont une influence croissance. Parallèlement, l'Union prend de plus en plus de décisions, de plus en plus de textes. La révision constitutionnelle a pour objet d'adapter notre Constitution aux exigences du nouveau traité. L'insertion de la disposition sur le référendum pour l'adhésion de la Turquie vient polluer le débat. Nous avons deux révisions en une. Et si le référendum sur le traité constitutionnel est négatif, la révision constitutionnelle deviendra caduque, mais à l'exception de la partie concernant le référendum sur la Turquie !
Nous débattons aujourd'hui de la capacité de nos assemblées à mettre en oeuvre le contrôle de subsidiarité. Nous devrions avoir pour objectif de ne pas être moins efficaces que les autres, de ne pas être les derniers, comme nous le sommes de manière chronique pour la transposition des directives. Nous devons choisir l'efficacité : c'est la délégation qui est la mieux placée, car elle est spécialisée dans ces questions, mobilisée sur ce thème. La Commission des lois a d'autres tâches, beaucoup de textes nationaux à examiner.
Or, nous sommes dans un processus de révision constitutionnelle. Rien ne nous empêche de régler le problème maintenant. Notre seule préoccupation devrait être : comment bien mettre en oeuvre le traité constitutionnel ? S'il faut une lecture de plus à l'Assemblée du projet de révision, la belle affaire ! Nous devrions également dépasser les susceptibilités sur le rôle de tel ou tel organe. L'Union s'est élargie, la législation européenne s'accroît : dans ce contexte renouvelé, nous devons trouver les voies d'une plus grande influence, c'est cette tâche qu'il faut privilégier.
Mme Marie-Thérèse Hermange :
Les relations entre parlementaires européens et institutions nationales sont révélatrices d'un état d'esprit. Les parlementaires européens britanniques ou irlandais ont des réunions communes avec leurs collègues nationaux. Inversement, certaines réunions des commissions du Parlement européen sont ouvertes aux parlementaires nationaux, mais les parlementaires nationaux français y sont peu présents. Ce qui nuit à l'influence française au Parlement européen, ce n'est pas que les députés européens français soient moins assidus que les autres, c'est leur trop grande dispersion entre les groupes politiques.
Pour le problème que nous abordons aujourd'hui, mon sentiment rejoint celui de Christian Cointat. Un débat est nécessaire pour éclairer la future révision du Règlement. Pour dédramatiser le problème, nous pourrions chercher à renforcer les liens de la délégation avec les commissions permanentes ; au sein de la délégation, certains membres pourraient être chargés plus spécialement de faire le lien avec la commission dont ils sont membres.
M. Robert Del Picchia :
Je comprends qu'on s'interroge sur l'utilité d'une discussion vouée à se terminer par un vote conforme. Il faut au moins obtenir une clarification. Quelle difficulté soulèverait l'adoption d'un amendement ? La volonté d'aller vite ne me paraît pas déterminante. Une lecture supplémentaire n'obligerait pas à retarder le Congrès. Pour trouver un compromis, ne pourrait-on parler d'une « commission de contrôle » des Affaires européennes ? Je me souviens d'avoir entendu Hubert Védrine évoquer cette formule.
M. Paul Girod :
Je préside la commission d'apurement des comptes du Sénat. Cette commission a été crée par le Règlement du Sénat. Je crois que le Règlement permettrait de créer une commission spéciale de contrôle pour les questions européennes, composée de membres des autres commissions, d'autant que la révision constitutionnelle renvoie la mise en oeuvre du contrôle de subsidiarité aux règlements des assemblées. Puisqu'il existe un précédent, le problème ne devrait pas être insurmontable.
Pour le reste, je crois que la délégation, éventuellement rebaptisée, devrait faire un premier examen de la subsidiarité, avec un appel possible devant la conférence des présidents, où tout le monde est représenté.
M. Hubert Haenel :
Je souhaite que le débat sur ces différentes formules s'engage au sein de la commission des lois, pour que nous puissions arriver à une solution satisfaisante en séance publique, sous une forme ou sous une autre.
M. Christian Cointat :
Il serait utile, pour la suite de nos débats, d'obtenir des éléments sur les formules retenues dans les autres parlements. Je crois que nous devons avant tout chercher une formule efficace. Si nous obtenons des assurances sur la possibilité d'obtenir une solution satisfaisante par une réforme du Règlement du Sénat, si nous voyons qu'un consensus se dessine dans ce sens, très bien !
M. Denis Badré :
Je participe régulièrement aux réunions de la COSAC, et j'en retire le sentiment que nos homologues des autres parlements ont moins de problèmes que nous !
Un vote conforme n'est nullement nécessaire. Nous n'en sommes pas à quelques jours près. Et la révision constitutionnelle me paraît une méthode plus sûre que la réforme du Règlement. Ne renouvelons pas les erreurs commises pour la mise en oeuvre de l'article 88-4. Que se passe-t-il concrètement avec l'article 88-4 ? Nous examinons les textes en délégation, puis il faut un second examen par commission compétente et là, il est très difficile d'obtenir qu'on se prononce en temps utile. Je n'ai jamais pu obtenir une discussion en commission des finances sur l'avant-projet de budget européen. Les empilades ne peuvent aboutir à un bon fonctionnement, surtout avec un délai impératif de six semaines.
Amender le projet de loi constitutionnelle me paraît d'autant plus nécessaire que l'idée d'un référendum obligatoire, systématique, sur les nouvelles adhésions doit être revue. On risque des conséquences absurdes : il faudra des référendums si demain la Norvège, la Suisse ou l'Islande veulent adhérer. Qui ira voter lors de ces référendums en cascade ?
M. Robert Badinter :
Mieux vaut, en effet, prévoir lors de la révision constitutionnelle les garanties nécessaires pour pouvoir ensuite réviser comme il convient le Règlement. Faute de couverture constitutionnelle, rien ne nous dit que le Conseil ne trouvera pas à redire à la réforme du Règlement : or, à ce moment-là, il sera trop tard.
M. Jean Bizet :
Je suis d'accord avec la formule d'une « commission spéciale » qui serait une commission de contrôle, ne concurrençant pas les commissions permanentes dans leur rôle législatif. J'approuve également l'idée d'un premier examen de la subsidiarité par cette commission spéciale, mais avec appel possible devant la conférence des présidents.
Je crois aussi que l'organe chargé des affaires européennes doit conserver son caractère transversal, et rester composé de membres des commissions permanentes. Comme l'a dit Marie-Thérèse Hermange, il faut renforcer les liens, les passerelles, avec les commissions permanentes. L'idéal serait d'obtenir satisfaction par la voie constitutionnelle, mais n'excluons pas la voie de la réforme du Règlement, s'il y a suffisamment d'assurances dans ce sens.
Mme Marie-Thérèse Hermange :
Il nous faut à la fois transformer la délégation en commission spéciale et renforcer les liens avec les commissions permanentes, car notre but doit être de mobiliser l'ensemble de nos collègues sur les questions européennes.
Mme Alima Boumediene-Thiery :
Je suis d'accord avec la formule d'une « commission spéciale ». Nous avons besoin d'un organe spécifique avec un statut mieux reconnu. Pour cela, le Règlement ne suffira pas. La Constitution est une voie plus efficace. Ne sous-estimons pas la question de l'appellation ; c'est un symbole, un message qui a son importance.
Pour le contrôle de subsidiarité, il faut une procédure simple pour ne pas dépasser des délais. Je souhaite un consensus sur ce point : ce n'est pas une question droite/gauche, mais une préoccupation commune de bon fonctionnement qui doit dépasser les clivages.
M. Hubert Haenel :
Je constate qu'il existe une grande convergence pour juger nécessaire que le débat se poursuive, d'abord au sein de la commission des lois, puis en séance publique, afin d'obtenir la garantie d'une solution efficace pour le contrôle de subsidiarité.