Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 20 octobre 2004
Table des matières
-->Politique commerciale
État des négociations au sein de l'OMC
Communication de M. Jean Bizet
Le 1er août dernier, les 147 membres de l'OMC sont parvenus à un accord-cadre pour relancer le cycle de négociations initié à Doha à la fin de 2001. Il me semble utile de faire le point devant vous du contenu de cet accord-cadre et des perspectives qu'il ouvre.
Il faut rappeler que lors de la conférence de Doha en novembre 2001, les pays membres de l'OMC étaient parvenus à s'entendre sur un programme ambitieux de négociations baptisé « Programme de Doha pour le développement », qui visait à mettre les besoins et les intérêts des pays en développement « au centre du programme de travail » et couvrait pas moins d'une vingtaine de sujets (agriculture, services, accès au marché des produits industriels, environnement, règles commerciales, etc).
La conférence ministérielle de Cancún, étape à mi-parcours entre le lancement du cycle de Doha et sa conclusion, prévue fin 2004, devait permettre d'effectuer un premier bilan des négociations. Comme vous le savez, l'absence d'accord à Cancún a été vécue comme un échec, au point, pour certains, de remettre en cause le multilatéralisme. Ce n'était pas mon analyse, comme nous l'avons exprimé, avec mes collègues Michel Bécot et Daniel Soulage, dans un rapport d'information intitulé « Cancún : un nouveau départ pour l'OMC ? ». Je pense que l'accord trouvé à Genève permet de conforter ce point de vue.
Avant de résumer les principaux points de cet accord puis de les commenter, je voudrais rappeler les quelques faits qui ont eu lieu entre le sommet de Cancún en septembre 2003 et celui de Genève en juillet 2004.
Cette période a en effet été marquée par plusieurs initiatives. Le 11 janvier 2004, Robert Zoellick, représentant américain pour le Commerce, a adressé une lettre aux ministres des États membres de l'OMC appelant à une reprise rapide des négociations, pour que 2004 ne soit une année perdue. La lettre suggérait que les membres de l'OMC se concentrent sur des questions fondamentales, en particulier l'accès aux marchés pour les produits agricoles, les produits manufacturés et les services.
Puis, le 10 mai dernier, c'était au tour des commissaires européens au commerce extérieur et à l'agriculture, Pascal Lamy et Franz Fischler, d'envoyer une lettre à leurs homologues de l'OMC, en indiquant les trois domaines dans lesquels l'Union était disposée à faire des efforts supplémentaires. L'Union était selon eux prête à :
1) supprimer toutes les subventions aux exportations, à condition qu'elle obtienne un parallélisme complet et un accord équilibré sur l'agriculture ;
2) plus de flexibilité sur les sujets de Singapour ;
3) un ensemble de concessions vers les pays les plus pauvres et les plus faibles des membres de l'OMC (essentiellement ceux du G-90).
Devant notre délégation et la commission des Affaires économiques, le 6 juillet dernier, Pascal Lamy avait confirmé ces propositions, en mettant l'accent sur quelques sujets : les tarifs industriels, les services, l'agriculture, une partie des sujets de Singapour et les questions de développement.
Après les initiatives américaine et européenne, plusieurs réunions se sont tenues à haut niveau, sous l'impulsion notamment du directeur général de l'OMC, M. Supachaï. Il fallait notamment convaincre les membres du G 20 représentant les pays émergents (Brésil, Inde et Chine) et le G 90 regroupant les pays les moins développés, de l'opportunité de reprendre les négociations. Enfin, le président du Conseil général et le directeur général de l'OMC ont présenté, le 16 juillet 2004, un projet de texte, qui visait à définir un « accord-cadre » en vue de la finalisation du cycle de Doha. La réunion du Conseil général de l'OMC a eu lieu fin juillet à Genève et, après de longues négociations, a donné lieu à un accord-cadre le 1er août.
Quels sont les principaux points de cet accord ?
S'agissant des produits agricoles, l'accord-cadre comporte quatre points principaux :
? les pays développés s'engagent à éliminer toutes les subventions à l'exportation à une date qui doit être fixée avant décembre 2005. Aucune indication n'est donnée sur cette date, même si notre ministre de l'agriculture a parlé d'un horizon de 2017. En contrepartie de cette mesure, qui concerne surtout l'Union européenne, l'accord prévoit que la durée de remboursement des crédits à l'exportation, utilisés par les États-Unis, soit ramenée à 180 jours et que les monopoles d'exportation des entreprises commerciales d'État soient supprimés. Cette disposition concernera notamment les Commissions du blé au Canada et en Australie. Enfin, une date butoir sera fixée pour la fourniture d'une aide alimentaire qui n'est pas conforme aux disciplines destinées à empêcher le détournement commercial.
? l'accord-cadre prévoit une baisse substantielle des soutiens internes. Plus les aides ont un effet de distorsion des échanges, plus elles devront être réduites (20 % dans la première année de mise en place des réductions). Les aides ayant des effets de distorsion moindres sur les échanges (« boîte bleue ») seront limitées à 5 % de la production agricole.
? pour l'accès aux marchés, une « formule étagée » de réduction des droits de douane est prévue, les baisses étant les plus fortes pour les produits les plus taxés. Une liste de « produits sensibles » définis par chaque pays pourra toutefois échapper à ces réductions. Mais ces pays devront s'engager à ouvrir davantage leur marché par le biais de baisses de droits de douane ou d'accroissement des quotas d'importation.
? Enfin, sur le sujet spécifique du coton, qui, rappelons le, avait contribué à faire échouer Cancún, l'accord propose qu'un "sous-comité" soit créé sur le coton, et enjoint l'OMC à consulter les institutions financières internationales pour que celles-ci financent des "programmes d'aide" aux pays producteurs de coton. Il dit enfin que le coton devrait être traité "de manière ambitieuse, rapide et spécifique".
Je passerai plus brièvement sur les autres points de l'accord du 1er août dernier, car, comme il fallait s'y attendre, les sujets agricoles ont constitué l'essentiel des discussions et des résultats :
- concernant les produits non agricoles, l'accord envisage une baisse des droits de douane. Un paragraphe précise que "des négociations additionnelles seront nécessaires" pour y parvenir.
- pour les services, chaque membre informera les autres pays des services qu'il est prêt à libéraliser. Des offres révisées devraient être présentées pour mai 2005.
- enfin, pour les « sujets de Singapour », trois des thèmes adoptés par l'OMC à Singapour en 1996 ont été abandonnés : marchés publics, investissement, concurrence. L'accord envisage en revanche d'ouvrir des négociations sur le quatrième thème, la "facilitation des échanges", c'est-à-dire la simplification des procédures douanières.
Enfin, l'accord-cadre trouvé à Genève propose logiquement de nouvelles dates : la prochaine Conférence ministérielle aura lieu en décembre 2005 à Hong Kong, en Chine, soit un an après l'échéance initialement prévue (1er janvier 2005). D'ici là, le calendrier sera chargé avec :
- d'ici à mai 2005, l'établissement d'offres révisées d'ouverture des marchés dans le domaine des services, et l'établissement d'un rapport au Comité des négociations commerciales et au Conseil général ;
- d'ici à juillet 2005, la formulation de recommandations sur le traitement spécial et différencié pour les pays en développement et l'adoption, par le Conseil, de toute mesure appropriée.
J'en viens maintenant au dernier point : quelle appréciation peut-on porter sur l'accord de Genève et quelles sont les perspectives ?
Il y a différentes manières de juger l'accord intervenu à Genève. On peut l'évaluer par rapport à l'institution elle-même (est-ce le signe d'un renouveau de l'OMC après l'échec de Cancún ?) ; on peut l'évaluer par rapport aux objectifs fixés à Doha (répond-il aux ambitions fixées ?) ; on peut enfin se demander s'il répond aux attentes de l'Union européenne et de notre pays.
Pour la première évaluation, si l'on compare l'accord obtenu à Genève par rapport à l'échec de Cancún, il faut incontestablement se réjouir de cet accord-cadre qui permet de faire taire, au moins pour un temps, les critiques contre une Organisation mondiale du commerce qui serait moribonde. Il s'agit d'une victoire du multilatéralisme, au moins d'un point de vue symbolique. L'accord qui a été signé à Genève n'est, cependant, qu'un accord-cadre. Il reste à fixer des dates, à donner des chiffres, à établir la liste des produits sensibles. Une partie seulement du chemin est fait. C'est dans les mois à venir que l'on pourra véritablement se rendre compte des avancées. La Conférence de Hong-Kong sera le véritable test de l'OMC.
Concernant la seconde évaluation, à savoir les résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés à Doha, il faut souligner que l'accord comporte des orientations fortes. Pour la première fois, les gouvernements sont convenus d'abolir toutes les formes de subventions à l'exportation des produits agricoles pour une certaine date. Ils procèderont à des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges dans l'agriculture. Des mesures sont prises également à l'égard des pays les moins développés, ce qui s'inscrit pleinement dans les objectifs de Doha : les pays les moins avancés auront accès à toutes les dispositions relatives au traitement spécial et différencié et ne seront pas tenus de prendre des engagements de réduction. Les pays développés et certains pays en développement devraient leur accorder l'accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent pour leurs produits. Pourtant, l'accord est incontestablement moins riche qu'il aurait pu l'être. Ainsi, la question du coton est renvoyée à un sous-comité, l'essentiel des sujets de Singapour est passé à la trappe etc.
La troisième évolution consiste à savoir si cet accord correspond aux intérêts de l'Union européenne et de notre pays.
Dans le domaine agricole, l'accord ne remet pas en cause la réforme de la politique agricole commune. Les aides compensatoires de baisse de prix ainsi que les aides agro-environnementales ne sont pas concernées par l'accord. On peut donc estimer que les intérêts de l'Union ont été préservés sur ce point. Est-ce un accord équilibré ? On peut l'estimer, en ce qui concerne les dispositions agricoles, dans la mesure où les crédits à l'exportation et l'aide alimentaire sont concernés par l'accord. Il faudra cependant rester très vigilant sur les modalités d'application, puisque de nombreux paramètres restent à définir. Dans ses conclusions le 11 octobre dernier, le Conseil a mis l'accent sur le « strict parallélisme » en matière d'élimination des subventions agricoles. Enfin, on peut regretter que certains dossiers essentiels pour l'Union, tel que celui des indications géographiques, soient simplement mentionnés.
Par contre, l'Union européenne n'est pas parvenue à « sortir » du piège consistant à réduire les négociations commerciales multilatérales au volet agricole pour lequel elle est toujours placée en position d'accusée. Le commerce des produits agricoles ne représente pourtant que 10 à 15 % des échanges mondiaux (les biens industriels 50 % et les services environ 35 %). A Genève, il n'y a pas eu d'avancées dans des domaines importants et stratégiques pour l'Union européenne comme les règles, les services, l'environnement, la réforme des procédures de règlement des différends. L'Union n'est pas parvenue à élargir les discussions.
En conclusion, on peut dire que l'accord-cadre conclu à Genève était inévitable pour « sauver » l'institution OMC. S'il constitue un minimum, c'est-à-dire l'élément indispensable pour poursuivre les négociations, il n'en est pas moins intéressant sur plusieurs aspects. Les concessions de l'Union européenne, avec la fin des subventions à l'exportation, sont importantes, et les réactions, notamment dans notre pays, montrent qu'il ne s'agit pas d'une simple formalité. On peut cependant vivement regretter que les avancées soient concentrées sur l'agriculture et que l'on néglige ainsi une grande part des échanges mondiaux. L'Union européenne devra se battre pour promouvoir sa vision stratégique du commerce international.
Compte rendu sommaire du débat
Mme Catherine Tasca :
Si je vous ai bien suivi, l'accord-cadre de Genève entérine le report d'un an de l'échéance prévue pour la conclusion du cycle de Doha. J'estime qu'il s'agit d'une bonne nouvelle, notamment parce que la convention internationale sur la diversité culturelle négociée dans le cadre de l'UNESCO, et à laquelle j'attache une grande importance, pourra de ce fait être conclue avant l'achèvement du cycle de négociations commerciales.
M. Jean Bizet :
En effet, la prochaine réunion ministérielle aura lieu à Hong-Kong en décembre 2005, soit un an après la date initialement fixée. Il faut reconnaître que les membres de l'OMC n'avaient pas d'autre choix que de repousser une échéance qui ne pouvait être respectée.
M. Marcel Deneux :
Comment appréciez-vous, dans ces négociations commerciales, la crédibilité des négociateurs américains, compte tenu des prochaines échéances électorales aux États-Unis ?
M. Jean Bizet :
Il est difficile de se prononcer avant même de connaître le résultat de ces élections. Les deux principaux acteurs des négociations, Pascal Lamy et Robert Zoellick, s'en vont. Par ailleurs, je note que plusieurs litiges commerciaux entre l'Union européenne et les États-Unis ont été perdus par ces derniers : ils ont été condamnés pour leurs mesures de sauvegarde sur l'acier, leur système de filiales d'exportation ou foreign sales corporations (FSC), leur redistribution des droits antidumping aux sociétés originaires des plaintes ou « amendement Byrd ». Le récent différend au sujet des subventions versées à Airbus et Boeing illustre la persistance de certaines tensions. Comme les États-Unis n'aiment pas perdre des conflits, la presse évoque souvent leur départ de l'OMC. Je souligne simplement que les divergences de vue justifient pleinement l'existence de l'organe de règlement des différends, qui est le seul moyen de faire prévaloir le droit.
M. Robert Bret :
Il me semblerait utile que notre délégation ne s'intéresse pas exclusivement au face à face entre les États-Unis et l'Union européenne, mais se penche également sur les relations commerciales avec, par exemple, les pays du Mercosur (Brésil, Argentine, Paraguay, Uruguay) ou d'Asie du Sud-Est.
M. Jean Bizet :
Vous avez parfaitement raison. Pour le Mercosur, je rappellerai qu'un premier échange d'offres a eu lieu en mai dernier et que cet échange était malheureusement déséquilibré entre une offre de l'Union européenne trop généreuse en matière agricole, notamment sur la viande ou l'éthanol, et des propositions du Mercosur insuffisantes, en particulier sur les services et les investissements. Un nouvel échange d'offres en septembre n'a pas permis de combler ce déséquilibre et une réunion se tient aujourd'hui même à Lisbonne entre Pascal Lamy et les ministres des affaires étrangères des pays membres du Mercosur. Il faut attendre ses résultats, mais une conclusion prochaine des négociations est peu probable.
Mme Catherine Tasca :
Je m'interroge sur le statut réel d'un « sous-comité » concernant le coton.
M. Jean Bizet :
C'est un organe qui s'apparente à un groupe de travail et qui n'a pas de pouvoir de décision.
M. Marcel Deneux :
Avez-vous des informations sur la mise en oeuvre de l'accord sur les médicaments ? Par ailleurs, il me semble en matière agricole que le seul point important sera la définition de la liste des produits sensibles.
M. Jean Bizet :
Je suis d'accord avec vous sur la question des produits sensibles.
Concernant les médicaments, je rappellerai que l'accord sur l'importation de médicaments génériques par les pays pauvres, conclu le 30 août 2003, est le seul accord intervenu en marge de la conférence de Cancún. Il s'agit pour les pays en voie de développement de lutter contre le VIH/SIDA, la tuberculose, le paludisme et d'autres épidémies en important des produits pharmaceutiques fabriqués dans le cadre de licences obligatoires. Il faudra observer sa mise en oeuvre dans les mois et les années qui viennent.
Institutions européennes
Les conséquences constitutionnelles des dispositions
de la Constitution européenne relatives aux parlements nationaux
Rapport d'information de M. Hubert Haenel n°36 (2004-2005)
Traditionnellement, dans les traités relatifs à la Communauté européenne et à l'Union européenne, il n'est pas prévu de mention explicite des parlements nationaux. Le processus d'élaboration des normes européennes repose sur le triangle constitué par la Commission, le Conseil et le Parlement européen. Les parlements nationaux n'interviennent pas dans ce processus.
Au fil des révisions des traités, depuis l'Acte unique jusqu'au traité de Nice, en passant par le traité de Maastricht et celui d'Amsterdam, les États membres ont affirmé leur volonté de démocratiser le fonctionnement de la Communauté et de l'Union européenne. À cet effet, ils ont augmenté de manière continue les compétences législatives du Parlement européen. Toutefois, ils ont rapidement pris conscience que la démocratie, dans le fonctionnement de ce système si particulier qu'est le système de l'Union européenne, ne pouvait pas être assurée seulement par le Parlement européen, mais qu'elle devait également reposer sur les parlements nationaux. C'est pourquoi on a vu apparaître, dans les années 1990, la volonté d'associer les parlements nationaux aux affaires européennes. C'est ainsi que le traité de Maastricht s'est accompagné d'une déclaration relative aux parlements nationaux et à la coopération interparlementaire. Le traité d'Amsterdam est allé plus loin puisqu'un protocole sur « Le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne » lui a été annexé.
Je rappelle qu'une déclaration a une finalité politique, mais qu'elle n'a pas de caractère obligatoire. En revanche, les dispositions d'un protocole ont la même valeur juridique que les articles du traité; c'est-à-dire une valeur normative.
Cependant, le protocole annexé au traité d'Amsterdam continuait de reposer sur l'idée que le rôle européen de chaque parlement national était avant tout, si ce n'est exclusivement, le contrôle de l'action de son Gouvernement au sein du Conseil. Tout au plus, le protocole annexé au traité d'Amsterdam reconnaissait-il l'existence de la COSAC qui avait été créée en 1989. La COSAC, c'est-à-dire la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires, est la réunion semestrielle des représentants de toutes les commissions européennes des parlements nationaux de tous les États membres. La COSAC est essentiellement un organe de débat et de dialogue entre les parlements nationaux et entre ceux-ci et le Conseil de l'Union qui y est représenté par les ministres du pays qui exerce alors la présidence. Le protocole annexé au traité d'Amsterdam permet à la COSAC d'adopter des contributions sur les activités législatives de l'Union et de les adresser au Parlement européen, au Conseil et à la Commission. Toutefois, aucune suite n'est prévue pour ces contributions qui revêtent simplement un caractère déclaratoire et peu opérationnel.
Avec le traité constitutionnel, c'est une nouvelle vision du rôle européen des parlements nationaux qui se fait jour. Certes, le premier rôle de chaque parlement national consiste toujours à contrôler l'action de son Gouvernement au sein du Conseil. Mais le traité constitutionnel prévoit également l'implication des parlements nationaux dans les travaux menés par les institutions de l'Union. Et il prévoit cette implication, non seulement dans un protocole (le protocole n° 2), mais aussi dans dix articles différents de la Constitution.
Notamment, la Constitution européenne prévoit une association et une intervention des parlements nationaux dans trois nouveaux domaines :
- l'application du principe de subsidiarité,
- les procédures de révision simplifiée du traité constitutionnel,
- la mise en place de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
Tous les parlements nationaux des États membres vont être amenés à réfléchir à la mise en oeuvre de ces dispositions qui entraîneront des modifications dans le fonctionnement des assemblées parlementaires. Lors de la dernière réunion de la COSAC, de même que lors de la dernière Conférence des présidents des parlements de l'Union européenne, en juillet dernier, la question de l'intervention des parlements nationaux dans le mécanisme de contrôle du principe de subsidiarité a fait l'objet de nombreuses interventions. Nos collègues des vingt-quatre autres États membres commencent en effet de réfléchir à la manière dont les dispositions du protocole qui confère un rôle spécifique aux parlements nationaux à cet égard pourront être mises en oeuvre dans leurs assemblées.
Il est donc nécessaire que nous entamions nous aussi une réflexion à ce sujet. Il est d'autant plus urgent et important que nous commencions aujourd'hui d'examiner cette question que, en France, il est possible qu'elle appelle des modifications de notre Constitution.
Vous savez que la Constitution de la Ve République nous place dans une situation très particulière en Europe. Généralement, dans la plupart, sinon dans la totalité des parlements des autres États membres, une assemblée a la possibilité de procéder librement à des votes sur les sujets de son choix. Il n'en va pas de même en France. Le Conseil constitutionnel, au tout début de la Ve République, a en effet considéré que les assemblées parlementaires ne pouvaient voter que sur la loi, ainsi que dans les cas limitativement prévus par la Constitution. C'est ainsi que, en 1992, il a été nécessaire d'introduire l'article 88-4 dans notre Constitution pour nous permettre d'adopter des résolutions sur les textes européens. Faute d'une telle disposition constitutionnelle, l'Assemblée nationale et le Sénat auraient été dans l'impossibilité d'adopter une position en séance plénière à l'égard d'un texte européen.
En examinant l'application en France des dispositions du traité constitutionnel relatives aux parlements nationaux, nous devrons bien sûr réfléchir aux nouvelles méthodes de travail que nous devrons adopter au Sénat, et aux modifications qu'il conviendra d'apporter au règlement du Sénat, mais nous devrons aussi nous interroger pour déterminer s'il n'est pas nécessaire ou souhaitable que des dispositions spécifiques soient introduites à cet effet dans notre Constitution.
Je voudrais aujourd'hui vous exposer les bases de la réflexion que nous devons mener à ce sujet. Je vais donc vous présenter le contenu des différentes dispositions de la Constitution européenne qui touchent le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne. Sur chacun des points, je tenterai de souligner les questions qu'il nous faudra résoudre afin de pouvoir mettre en application, en France, la disposition concernée. Nous pourrons ensuite avoir un premier débat général sur la question. Mais je pense qu'il serait bon que chacun d'entre nous réfléchisse de son côté aux différentes possibilités qui peuvent se présenter à nous avant que nous n'ayons un débat plus approfondi au cours duquel il nous serait possible de prendre position au nom de la délégation. Je crois en tout état de cause qu'il est bon que la délégation du Sénat ait sa réflexion propre sur ce point en sorte que nous ne laissions pas le Gouvernement décider seul, sans interlocuteur parlementaire, notamment de ce qui devra figurer dans la loi constitutionnelle qui précèdera la ratification du traité constitutionnel.
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1. Le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne
Le premier ensemble de dispositions du traité constitutionnel relatives au rôle des parlements nationaux résulte du protocole n° 1. Ce protocole n° 1 s'inspire du protocole qui avait été annexé au traité d'Amsterdam. Il comporte deux parties :
- le titre I, qui traite des informations destinées aux parlements nationaux,
- le titre II, qui traite de la coopération interparlementaire.
Le titre I énumère les informations qui doivent être transmises aux parlements nationaux afin qu'ils puissent exercer le mieux possible leur fonction de contrôle du gouvernement dans son action législative au sein du Conseil de l'Union. Vous savez que, en France, ce mécanisme découle de l'application de l'article 88-4 de la Constitution.
Pour les nouveaux membres de la délégation qui ne sont pas familiarisés avec cette procédure, je rappelle que l'ensemble des texte communautaires - qu'il s'agisse de textes relatifs à des directives ou des règlements, qu'il s'agisse de livres verts, de livres blancs, ou encore de communications de la Commission - sont tous transmis au Sénat par le Gouvernement. Ces textes - il y en a environ un millier par an - nous sont transmis par le Gouvernement par voie électronique et sont disponibles auprès du service des Affaires européennes.
En plus de cette transmission systématique, le Gouvernement saisit le Sénat, d'une manière plus officielle, de tous ceux de ces textes qui comportent des dispositions entrant dans le domaine de la loi au sens français du terme. C'est l'application de l'article 88-4 de la Constitution qui prévoit : « le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative ». Ces documents sont imprimés par l'Assemblée nationale et le Sénat et sont mis à la disposition de l'ensemble des députés et des sénateurs. Il y en a environ 250 par an. Ces 250 documents constituent un sous-ensemble des quelque 1000 documents qui nous sont transmis par ailleurs par voie électronique. C'est sur ces 250 documents environ que le Sénat et l'Assemblée nationale ont la possibilité d'adopter des résolutions qui leur permettent de faire connaître au Gouvernement leur sentiment.
Le protocole n° 1 annexé au traité constitutionnel apporte certaines modifications par rapport au protocole actuellement en vigueur. En premier lieu, les documents de consultation et les projets d'actes législatifs européens devront être dorénavant transmis directement par la Commission aux parlements nationaux. Je dois dire que cela ne changera pas grand chose pour nous. Cette transmission directe se substituera à la transmission généralisée qui se faisait par l'intermédiaire du Gouvernement et par voie électronique. En deuxième lieu, le protocole n° 1 prévoit qu'aucun accord politique ne doit intervenir au sein du Conseil sur un projet d'acte législatif européen au cours des six semaines suivant sa transmission aux parlements nationaux. Ceci renforce légèrement le délai minimum qui est garanti actuellement aux parlements nationaux pour examiner un projet d'acte législatif européen. En troisième lieu, le protocole prévoit la transmission directe aux parlements nationaux des ordres du jour et des résultats des sessions du Conseil. Là encore, cela n'apportera guère de changement car, aujourd'hui, le Gouvernement nous transmet déjà ces informations. Enfin, le protocole prévoit la transmission directe aux parlements nationaux du rapport annuel de la Cour des comptes. Celui-ci était déjà publié et accessible à tout parlementaire national qui le souhaitait.
Par ailleurs, le protocole consacre deux articles à la coopération interparlementaire et notamment à la COSAC.
Les dispositions de ce protocole peuvent, de manière un peu marginale, améliorer l'application de l'article 88-4 de la Constitution en France. Mais, d'aucune manière elles ne remettent en cause ce mécanisme. Elles n'appellent pas par elles-mêmes l'introduction d'une nouvelle disposition spécifique dans la Constitution de la Ve République, ni même peut-être de modifications dans les règlements des assemblées.
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2. Le rôle des parlements nationaux pour le respect du principe de subsidiarité
Il n'en va pas de même avec le deuxième sujet qui concerne l'application du principe de subsidiarité. C'est le protocole n° 2 qui prévoit en effet un mécanisme d'association des parlements nationaux destiné à favoriser le respect du principe de subsidiarité. Ce mécanisme comprend deux étapes :
- dans un délai de six semaines à compter de la transmission d'un projet d'acte législatif, toute chambre d'un parlement national peut adresser aux institutions de l'Union un « avis motivé » exposant les raisons pour lesquelles elle estime que ce texte ne respecte pas le principe de subsidiarité. Les institutions de l'Union « tiennent compte » des avis motivés qui leur sont adressés. Lorsqu'un tiers des parlements nationaux ont adressé un avis motivé, le projet doit être réexaminé (pour les textes relatifs à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale, ce seuil est abaissé à un quart). Pour l'application de cette règle, chaque parlement national dispose de deux voix ; dans un système bicaméral, chaque chambre dispose d'une voix ;
- après l'adoption d'un texte, la Cour de justice peut être saisie par un État membre d'un recours pour violation du principe de subsidiarité émanant d'un parlement national ou d'une chambre de celui-ci. Le recours est toujours formellement présenté par le gouvernement d'un État membre, mais le protocole ouvre la possibilité qu'il soit simplement « transmis » par ce gouvernement, l'auteur véritable du recours étant le parlement national ou une chambre de celui-ci.
Aussi bien dans le cas des avis motivés que des recours devant la Cour de justice, le traité constitutionnel donne donc aux parlements nationaux une responsabilité propre vis-à-vis des institutions de l'Union, responsabilité qu'ils doivent exercer indépendamment de leurs gouvernements respectifs. Il leur confère, pour chacune de ces deux étapes, une possibilité d'action. Mais, pour concrétiser ces actions, il faut que les assemblées aient la possibilité de prendre une décision. Or, en l'état actuel de la Constitution de la Ve République, les assemblées n'ont pas cette possibilité.
Il faut prendre garde en effet que le mécanisme débouchant sur des « avis motivés » est distinct du mécanisme des résolutions qui s'exerce en application de l'article 88-4 de la Constitution.
Dans les deux mécanismes, ce ne sont pas les mêmes interlocuteurs : dans le cas de l'article 88-4, c'est le Gouvernement qui soumet les textes et qui est destinataire des résolutions ; dans le cas des avis motivés, ce sont les institutions européennes qui adressent directement les textes aux parlements nationaux et qui reçoivent les avis motivés.
Ce ne sont pas nécessairement les mêmes textes : l'article 88-4 porte sur les textes européens qui ont un caractère législatif au sens que la Constitution française donne à ce mot ; les avis motivés concernent les projets d'« actes législatifs » européens au sens que le traité constitutionnel donne à ces mots ; or les définitions de ce qui est législatif au sens « européen » et au sens « français » ne coïncident pas exactement.
Ce n'est pas le même objet : l'article 88-4 permet aux assemblées de prendre position, à l'intention du Gouvernement, sur l'ensemble des aspects d'un texte, et notamment sur le fond de celui-ci ; l'avis motivé adressé aux institutions de l'Union concerne uniquement le respect du principe de subsidiarité et ne peut porter sur le fond du texte.
Ce ne sont pas les mêmes conditions de délai : les résolutions de l'article 88-4 sont certes d'autant plus utiles qu'elles interviennent plus précocement dans la procédure de décision, mais elles ne sont pas soumises à des conditions de délai précises et peuvent être adressées au Gouvernement aussi longtemps que les institutions de l'Union n'ont pas définitivement statué. Au contraire, les avis motivés sont enfermés dans un délai impératif de six semaines, à l'issue duquel les institutions de l'Union n'ont plus à en tenir compte.
Ce n'est pas le même esprit : l'article 88-4 est un instrument de contrôle du Gouvernement, de dialogue entre le Parlement et le Gouvernement ; c'est une procédure nationale. L'« avis motivé » est une procédure européenne, mettant directement en rapport les parlements nationaux avec les institutions de l'Union, et incitant les parlements nationaux à se concerter entre eux (puisque c'est seulement si un tiers des parlements nationaux ont adressé un avis motivé que la Commission est tenue de réexaminer sa position).
Il me semble donc que notre Constitution devrait comporter une disposition ouvrant la possibilité à l'Assemblée nationale et au Sénat d'adopter ces « avis motivés ». On peut même se demander s'il ne serait pas souhaitable qu'elle précise quelques éléments de fonctionnement afin que les deux assemblées soient en mesure d'adopter un tel avis dans le délai très limité qui est imposé par le traité constitutionnel. Puis, il nous faudra nous-mêmes réfléchir aux moyens à mettre en oeuvre au sein du Sénat pour donner vie à cette procédure particulière, compte tenu notamment de l'exigence très sévère des six semaines.
Pour les recours transmis à la Cour de justice, j'attire votre attention sur le fait que le protocole n° 2 ouvre la possibilité de recours « transmis » par les gouvernements, mais n'oblige pas les États membres à introduire cette formule dans leur ordre juridique interne. Faut-il le faire dans le cas de la France ? Il me semble que deux arguments militent en ce sens :
- le recours devant la Cour de justice, destiné à rester très rare, est néanmoins ce qui donne sa crédibilité à la procédure des avis motivés. Un parlement pouvant adresser des avis motivés, mais non pas s'adresser à la Cour de justice serait comparable à un arbitre qui disposerait de « cartons jaunes », mais pas de « cartons rouges » ;
- le principe de subsidiarité est un des principes fondamentaux reconnus par le traité constitutionnel. Le recours éventuel devant la Cour de justice est un des moyens de garantir le respect de ce principe. Or, à ce jour, aucun gouvernement français, quelle que soit son orientation politique, ne s'est jamais adressé à la Cour de justice pour lui demander de contrôler le respect du principe de subsidiarité par un acte de l'Union. Ce principe, inscrit dans le droit de l'Union par le traité de Maastricht, est pourtant applicable depuis onze ans. Si la « transmission » par le Gouvernement de recours formés par les assemblées n'est pas prévue, tout laisse à penser que, comme par le passé, de tels recours ne seront jamais introduits, ce qui réduira les chances de voir le principe de subsidiarité être effectivement pris en compte par les institutions de l'Union.
Si l'on admet qu'il faut introduire la possibilité pour les assemblées de former des recours sur le terrain de la subsidiarité devant la Cour de justice, recours que le Gouvernement se bornerait à « transmettre », il reste à déterminer si cette possibilité doit être accordée à chaque assemblée ou bien au Parlement pris globalement, le protocole n° 2 ne tranchant pas entre ces deux formules. L'attribution à chaque assemblée de cette possibilité me paraît la meilleure solution pour deux raisons :
- après l'adoption d'un texte à l'échelon européen, le délai pour former un recours est de deux mois. Mener une procédure de conciliation dans ce délai dans un domaine aussi complexe que la rédaction d'un recours serait une gageure, d'autant qu'en l'occurrence le Gouvernement ne participerait pas à la procédure et ne pourrait donc pas donner le dernier mot à l'Assemblée nationale ;
- lorsque la Convention sur l'avenir de l'Europe a mis au point cette formule, elle a voulu rendre possible l'attribution à chaque chambre du droit de recours notamment pour tenir compte du cas où la seconde chambre représente les collectivités territoriales, celles-ci pouvant avoir des préoccupations particulières en matière de subsidiarité. En France, la seconde chambre a précisément pour mission constitutionnelle de représenter les collectivités territoriales. Il est donc conforme à l'esprit des travaux de la Convention de lui ouvrir un droit de recours concurremment à l'Assemblée nationale.
Sur toutes ces questions, je pense qu'il serait utile que nous élaborions, après une réflexion de chacun et un débat au sein de la délégation, une position commune que nous pourrions alors faire valoir auprès du Gouvernement.
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3. Le rôle des parlements nationaux dans les procédures de révision simplifiées
Mais la Constitution européenne prévoit un autre domaine pour lequel des compétences nouvelles sont conférées aux parlements nationaux. Ce domaine est celui des procédures de révision simplifiées.
L'article IV-444 du traité constitutionnel ouvre la possibilité de modifier sur deux points les modalités d'adoption des actes de l'Union, sans qu'il soit nécessaire de passer par la procédure ordinaire de révision. Les deux points ainsi modifiables sont les suivants :
- passage de l'unanimité à la majorité qualifiée pour une décision du Conseil ;
- passage d'une procédure législative spéciale (c'est-à-dire une procédure autre que la codécision entre le Parlement européen et le Conseil) à la procédure législative ordinaire (codécision).
Ces deux « clauses-passerelles » sont applicables à tous les actes de l'Union prévus par la partie III du traité constitutionnel (articles III-115 à III-436), à l'exception des décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. La décision de mettre en oeuvre une « clause-passerelle » est prise par le Conseil européen à l'unanimité. Elle doit être approuvée par le Parlement européen. Toutefois, chaque Parlement national dispose, avant que la décision ne soit prise, d'un droit d'opposition.
Dès lors que le Conseil européen a manifesté l'intention de recourir à une « clause-passerelle », cette initiative est transmise aux parlements nationaux. Cette transmission ouvre un délai de six mois durant lequel tout parlement national peut s'opposer à la mise en oeuvre de la « clause-passerelle ». Si, à l'expiration de ce délai, aucun parlement national n'a notifié son opposition, le Conseil européen peut statuer.
Là également, on est en présence d'un mode d'intervention des parlements nationaux complètement inédit. L'article IV-444 ouvre un droit pour chaque parlement national, celui de s'opposer à une initiative du Conseil européen tendant à recourir à l'une ou l'autre des « clauses-passerelles » (passage de l'unanimité à la majorité qualifiée, passage d'une procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire). Comment ce droit doit-il être garanti dans un système bicaméral comme le nôtre ?
On se trouve ici dans une situation différente de la procédure législative, où le Gouvernement intervient et peut donner le dernier mot à l'Assemblée nationale : il s'agit au contraire d'un pouvoir propre du Parlement, que celui-ci exerce indépendamment du Gouvernement. Par ailleurs, à la différence du dispositif pour l'application du principe de subsidiarité - où le traité constitutionnel prévoit l'intervention séparée de « toute chambre » - pour la procédure de révision simplifiée, c'est l'opposition « d'un parlement national » qui est évoquée par l'article IV-444. De ce fait, il est nécessaire de prévoir un mécanisme de décision impliquant les deux assemblées.
Quel mécanisme choisir ? Pour ma part, comme il s'agit, pour le Parlement, de s'opposer éventuellement à une décision qui aura été auparavant approuvée par l'Exécutif, il me semblerait conforme à l'esprit de la Constitution de 1958 de prévoir un mécanisme d'opposition conjointe de l'Assemblée nationale et du Sénat (par exemple l'adoption d'une même motion par chacune des assemblées comme c'est le cas pour soumettre un projet de loi au référendum). Vous conviendrez en tout cas que le sujet est d'importance et qu'il mérite que nous l'examinions avec soin.
Mais il existe une autre procédure de révision simplifiée qui est la procédure de l'article IV-445.
L'article IV-445 définit une procédure de révision simplifiée applicable à toutes les politiques et actions internes de l'Union, c'est-à-dire à toutes les dispositions du titre III de la partie III (articles III-130 à III-285). Comme dans le cadre de la procédure de révision ordinaire, le pouvoir d'initiative appartient concurremment aux gouvernements, à la Commission et au Parlement européen. En revanche, à la différence de la procédure ordinaire, aucune exigence n'est formulée quant à la préparation de la décision finale : la procédure de révision simplifiée, qui ne peut être employée pour accroître les compétences attribuées à l'Union, n'est soumise ni à la convocation d'une Conférence intergouvernementale, ni, a fortiori, à la mise en place d'une Convention. La décision finale relève du Conseil européen statuant à l'unanimité et son entrée en vigueur suppose son « approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ».
Il paraît clair que les décisions du Conseil européen dans le cadre de la procédure définie par l'article IV-445 doivent être approuvées par les parlements nationaux : tel est bien le sens de l'expression « approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ». Toute autre interprétation serait d'ailleurs difficilement compréhensible : il serait incohérent que tout parlement national dispose expressément d'un droit de veto dans le cas de la procédure de révision simplifiée de l'article IV-444, qui porte seulement sur le processus de décision, et que l'accord du parlement national ne soit pas requis dans le cas de l'article IV-445, qui permet de modifier le contenu mais aussi le processus de décision de l'immense majorité des politiques de l'Union.
Toutefois, en l'état actuel, je ne suis pas certain que notre Constitution permette le dépôt d'un projet de loi autorisant la ratification d'une décision européenne prise dans le cadre de l'article IV-445. En effet, l'article 53 de la Constitution de la Ve République prévoit des lois de ratification pour les traités et accords internationaux. Or, le Gouvernement français considère aujourd'hui qu'une décision européenne prise par le Conseil européen n'est pas un traité ou accord international conclu entre la France et un pays tiers. Nous risquons donc de ne pas pouvoir participer au mécanisme d'approbation qui est pourtant prévu par la Constitution européenne. Si nous voulons que la logique du texte de la Constitution européenne soit respectée, il nous faudra donc sans doute inclure dans la Constitution une disposition spécifique permettant que nous puissions alors être saisis d'une loi d'autorisation d'approbation.
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4. Le rôle des parlements nationaux à propos de l'espace de liberté, de sécurité et de justice
J'en arrive à présent au rôle des parlements nationaux dans la construction de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
La Constitution européenne mentionne à quatre reprises les parlements nationaux à propos de l'espace de liberté, de sécurité et de justice :
- l'article III-260 prévoit que « les parlements nationaux sont informés de la teneur et des résultats » de l'évaluation de la mise en oeuvre, par les autorités des États membres, des politiques de l'Union en matière d'espace de liberté, de sécurité et de justice ;
- l'article III-261 prévoit que « les parlements nationaux sont tenus informés des travaux » du comité permanent chargé de favoriser la coordination entre les autorités des États membres en matière de sécurité intérieure ;
- l'article III-273 prévoit que les parlements nationaux sont associés « à l'évaluation des activités d'Eurojust » ;
- l'article III-276 prévoit que les parlements nationaux sont associés au « contrôle des activités d'Europol ».
Si, au premier abord, la mise en oeuvre de ces articles semble ne pas avoir de rapport direct avec la Constitution française, on est cependant à nouveau en présence de dispositions d'un genre inédit, notamment dans le cas des articles III-273 et III-276 qui font intervenir directement les parlements nationaux, indépendamment des gouvernements, dans l'évaluation ou le contrôle d'instances qui ne sont pas « nationales ». La Constitution de la France ne prévoyant pas ce genre de situation, on ne peut exclure des difficultés d'ordre constitutionnel lorsque les modalités d'application de ces dispositions devront être définies à l'échelon national, en particulier si une révision des règlements des assemblées s'avère nécessaire.
Dans la mesure où il s'agit de permettre à l'Assemblée nationale et au Sénat d'avoir une intervention propre, indépendante du Gouvernement, aux côtés des autres parlements nationaux, dans le cadre d'activités de l'Union, il serait peut-être utile de disposer d'une assise juridique dans la Constitution française. Je crois donc que nous devrons aussi nous interroger pour savoir s'il ne convient pas d'introduire une base juridique spéciale dans notre Constitution afin de permettre à l'Assemblée nationale et au Sénat de jouer pleinement leur rôle dans les questions judiciaires et policières européennes, conformément aux invites de la Constitution européenne.
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5. Les informations spécifiques adressées aux parlements nationaux
Enfin, je voudrais mentionner deux cas particuliers d'informations ou de notifications prévues par la Constitution européenne à l'usage des parlements nationaux.
L'article I-58 dispose que les parlements nationaux sont informés de la demande d'un État européen souhaitant devenir membre de l'Union ;
L'article IV-443 (procédure de révision ordinaire) dispose que les projets tendant à la révision du traité constitutionnel sont « notifiés aux parlements nationaux ».
Aucun de ces deux articles ne rend nécessaire une révision de la Constitution. Cependant, si une notification particulière est prévue dans ces deux cas, pour des documents qui sont au demeurant publics, c'est manifestement parce que l'on fait l'hypothèse que les parlements nationaux peuvent souhaiter réagir à ces documents, et que l'on considère que ces réactions fourniront une indication importante aux institutions de l'Union (il s'agit en effet, dans les deux cas, de décisions qui doivent in fine être approuvées par chaque parlement national). Il paraît donc souhaitable de garantir que les assemblées puissent réagir à ces notifications sans se heurter à un obstacle constitutionnel.
Ne faut-il pas prévoir, pour chacun de ces deux cas, une disposition de notre Constitution permettant, à la discrétion de chaque assemblée, l'organisation d'un débat en séance publique ? Faut-il aller jusqu'à l'organisation d'un débat suivi d'un vote ? Vous comprendrez que les événements des derniers jours donnent une actualité assez brûlante à cette question. Pour ma part, je me contenterai aujourd'hui de poser la question.
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Voilà, mes chers Collègues, les problèmes que j'ai cru bon de vous soumettre dès aujourd'hui. Nous n'avons pas à apporter de réponse immédiate, mais, comme pour l'ensemble des affaires européennes, il revient aux assemblées parlementaires de se saisir elles-mêmes le plus tôt possible des questions importantes si elles ne veulent pas que celles-ci soient réglées en dehors d'elles.
Compte rendu sommaire du débat
M. Robert Badinter :
Vous avez bien fait de susciter ce débat suffisamment tôt, car nous sommes face à des problèmes inédits, d'une grande complexité juridique.
Quel va être le parcours du traité constitutionnel ? La signature aura lieu le 29 octobre, à Rome, ce qui remplira d'aise M. Berlusconi. Ensuite, le Conseil constitutionnel sera saisi, sans doute par le président de la République. Un mois plus tard, le Conseil donnera sa réponse : sans préjuger de sa décision, il paraît évident qu'il conclura à la nécessité d'une révision. A ce moment-là commencera la phase parlementaire, qui concernera la révision constitutionnelle préalable à la ratification éventuelle du traité.
Quelle sera la nature de cette révision ? Je vois mal comment on pourrait se contenter d'une clause du type de celle qui a été retenu pour les traités de Maastricht et d'Amsterdam, car nous sommes devant des questions touchant à l'équilibre des pouvoirs, au rôle des parlements.
Nous avons un des pouvoirs parlementaires les plus faibles, sinon le plus faible, des 25 États membres. Cette révision va-t-elle conduire à redresser la barre ? Il me paraît clair que le pouvoir présidentiel ne voudra pas se laisser contrebalancer, et qu'on risque de voir une tension apparaître entre le Parlement et l'Exécutif. Un autre problème inévitable est la place respective de chaque Assemblée dans le futur dispositif. L'Assemblée nationale acceptera-t-elle un partage des prérogatives pour la saisine de la Cour de justice ?
La révision sera débattue dans chaque Assemblée, puis il faudra réunir le Congrès. Compte tenu du calendrier prévisible, il me semble que, pour être utile, notre intervention devra se situer avant la fin de l'année. Car le point de départ du débat parlementaire sera un projet de loi constitutionnelle présenté par le gouvernement. Ce projet prendra-t-il en compte le rôle nouveau des parlements nationaux ? Je n'en suis pas sûr. Il nous faudra peut-être l'introduire nous-mêmes dans les débats. Et lorsque le Congrès se réunira, il faudra obtenir une majorité des trois cinquièmes. Or, au sein du Congrès, il y aura des partisans du « non » au traité constitutionnel.
Bref, le processus sera loin d'être simple. Compte tenu de tous ces éléments, pourra-t-on avoir un référendum au mois de mai ? Cela me paraît difficile. Cette révision, je le répète, posera des problèmes inédits, notamment quant à la saisine de la Cour de justice. Que se passera-t-il si les deux chambres n'ont pas la même position ?
M. Pierre Fauchon :
En tout cas, les problèmes à traiter sont passionnants. Ne faudrait-il pas envisager de nous rapprocher de l'Assemblée Nationale, par exemple sous la forme d'un groupe de travail mixte ? Dans le parlement indien - je reviens de ce pays - on a souvent recours à des commissions mixtes thématiques pour préparer les discussions, et cette formule fonctionne bien.
M. Robert Badinter :
Je partage cette idée d'un groupe de travail mixte. Des conclusions communes auraient un grand poids vis-à-vis du gouvernement.
M. Christian Cointat :
Nous devons d'abord avoir pour objectif de tirer le meilleur parti de ce traité constitutionnel lorsqu'il sera en vigueur. Pour cela, il faut une grande cohérence entre Parlement et gouvernement. Il ne me paraît pas bon de trop se concentrer sur la place des parlements nationaux. Comme gaulliste, je ne souhaite pas que les parlements puissent faire tout et n'importe quoi ! La question de la saisine de la Cour de justice me paraît symptomatique : veut-on que la Cour de justice arbitre entre l'Assemblée et le Sénat ? Et, comme Européen, je regrette que les pouvoirs parlementaires soient vus sous un angle négatif, comme un pouvoir de bloquer, alors qu'il serait plus utile de chercher à avoir un rôle constructif.
M. Jean Bizet :
Les questions à traiter sont effectivement complexes. Il serait utile d'avoir les différents textes de référence en annexe au rapport, pour que chacun dispose de tous les éléments d'appréciation et puisse prendre la mesure des novations apportées par la Constitution en ce domaine.
M. Robert Badinter :
De toute façon, nous devrons reprendre ce débat à la lumière de la décision du Conseil constitutionnel.
M. Hubert Haenel :
L'objet essentiel de notre débat d'aujourd'hui, c'est de contribuer à ce que tous les aspects du problème posé par le traité constitutionnel à notre Constitution soient bien pris en compte, notamment ceux concernant les parlements nationaux, d'autant qu'il y aura inévitablement des interférences avec la ratification du traité lui-même.
M. Robert Badinter :
Je souhaite que chacun mesure bien que la précipitation serait dangereuse. Le pouvoir premier dans le processus appartient au Parlement : tout serait bloqué s'il n'y avait pas la majorité requise au Congrès. Il serait inacceptable de remettre à plus tard, à une éventuelle seconde révision, la question du rôle des parlements nationaux.