LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES SERVICES DE RENSEIGNEMENT
SERVICE DES AFFAIRES EUROPEENNES
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Table des matières
NOTE DE SYNTHÈSE
En
France, il n'existe pas d'instance parlementaire chargée
spécifiquement du contrôle des services de renseignement
. De
plus, les moyens habituels du contrôle parlementaire se
révèlent inadéquats. Ainsi, l'ordonnance
n° 58-1100 du 17 novembre 1958 autorise les commissions
d'enquête à exercer leur mission «
sur pièces
et sur place
», mais leur refuse l'accès aux documents
«
revêtant un caractère secret et concernant la
défense nationale, les affaires étrangères, la
sécurité intérieure ou extérieure de
l'État
».
Deux propositions de loi tendant à la création d'une
délégation parlementaire spécialisée ont
été déposées en 1999 :
- l'une au Sénat, par M. Nicolas About, «
portant
création d'une délégation parlementaire du
renseignement
», composée de quatre sénateurs et
quatre députés, et qui évaluerait «
la
politique nationale du renseignement
» ;
- l'autre à l'Assemblée nationale, par M. Paul
Quilès et plusieurs de ses collègues «
tendant
à la création d'une délégation parlementaire pour
les affaires de renseignement ».
Cette proposition vise à
créer, dans chaque assemblée, une délégation qui
suivrait les activités des services de renseignement «
en
examinant leur organisation et leurs missions générales, leurs
compétences et leurs moyens
».
La seconde proposition a été examinée par la commission de
la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée
nationale le 23 novembre 1999, mais aucune des deux n'a été
inscrite à l'ordre du jour du Parlement.
Parallèlement au contrôle parlementaire des activités des
services de renseignement, s'est posé le problème du
contrôle de l'utilisation des « fonds
spéciaux »
, dont une grande partie est destinée au
financement des dépenses des services de renseignement.
Traditionnellement, ce contrôle, qui échappait au Parlement et
à la Cour des comptes, était effectué par une commission
spéciale de vérification. Instituée par le décret
n° 47-2234 du 19 novembre 1947 et nommée par le Premier
ministre, celle-ci était présidée par un président
de chambre à la Cour des comptes et comprenait deux commissaires choisis
parmi les membres du Conseil d'État, de la Cour des comptes ou de
l'Inspection générale des finances. Elle remettait au Premier
ministre un rapport sur les conditions d'emploi de ces fonds.
L'article 154 de la loi de finances pour 2002 a abrogé le
décret de 1947 et
créé
une commission de
vérification
composée de :
- deux députés désignés par le
président de l'Assemblée nationale pour la durée de leur
mandat ;
- deux sénateurs désignés par le président du
Sénat après chaque renouvellement triennal ;
- deux membres de la Cour des comptes nommés sur proposition de son
premier président, par décret, pour cinq ans.
Cette commission est présidée par l'un des deux
députés. Ses travaux sont secrets et les commissaires sont
astreints au respect du secret de la défense nationale.
La commission peut prendre connaissance de tous les documents lui permettant de
justifier les dépenses réalisées. Elle établit
ensuite un rapport, qui est remis au président de la République,
au Premier ministre, aux présidents et rapporteurs
généraux des commissions des finances de l'Assemblée
nationale et du Sénat, et dresse un procès-verbal constatant que
les dépenses réalisées sont couvertes par des
pièces justificatives.
En revanche, les dispositions adoptées par le Parlement selon lesquelles
la commission «
reçoit communication de l'état des
dépenses se rattachant à des
opérations en cours
[et peut]
déléguer un de ses membres pour procéder
à toutes enquêtes et investigations en vue de contrôler les
faits retracés dans les documents comptables soumis à
vérification »
ont été censurées par
le Conseil constitutionnel au motif que le Parlement ne saurait
«
intervenir dans la réalisation d'opérations en
cours
».
La présente étude analyse les modalités du contrôle
parlementaire des services de renseignement dans plusieurs pays
européens, qui disposent tous d'une instance spécialisée,
aux compétences plus ou moins étendues. Plus
précisément, elle examine la composition, le mode de
fonctionnement et les compétences de ces instances.
Les sept pays retenus,
l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne,
l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni,
offrent un large éventail
des solutions possibles, tant sur le plan de la composition que du rôle
de l'organe parlementaire de contrôle des services de renseignement :
- les pays étudiés se sont tous dotés entre 1952
et 1994 de dispositifs
ad
hoc
constitués selon des
modalités très diverses ;
- les missions et les compétences des instances parlementaires de
contrôle des services de renseignement sont également très
différentes.
1) Les sept pays étudiés se sont dotés entre 1952 et 1994
de dispositifs parlementaires de contrôle des services de renseignement
qui sont constitués selon des modalités très diverses
Aux
Pays-Bas
, le
règlement de la chambre basse
prévoit une commission pour les services de renseignement et de
sécurité. Cette commission existe depuis 1952. Elle rassemble les
présidents des quatre principaux groupes politiques
.
En
Italie
, la loi de 1977 sur les services de renseignement a
défini la composition du
comité parlementaire de
contrôle, commun aux deux assemblées
. Ce comité
rassemble quatre députés et quatre sénateurs, qui sont
nommés par les présidents des assemblées à la
proportionnelle des groupes politiques.
En
Allemagne
, la loi de 1978 sur le contrôle parlementaire de
l'activité de renseignement a institué une
délégation parlementaire
ad hoc
, élue au
début de la législature par les députés. C'est le
Bundestag
qui détermine l'effectif de la
délégation. Elle comporte actuellement neuf membres, tous les
groupes politiques à l'exception du PDS (ex-communistes) y étant
représentés.
En
Autriche
, une
modification constitutionnelle
, adoptée
en 1991 et entrée en vigueur en 1993, prévoit que les
commissions parlementaires de l'intérieur et de la
défense
de la chambre basse disposent chacune d'une
sous-commission
compétente respectivement pour le contrôle
des services de renseignement civils et militaires.
En
Belgique
, le comité de contrôle des services de
renseignement créé par la loi de 1991 relative au contrôle
des services de police et de renseignement n'est pas composé de
parlementaires, mais d'experts désignés par le Sénat.
Toutefois, il existe au
Sénat
depuis 1999 une
commission
permanente chargée de superviser le fonctionnement du comité de
contrôle.
En
Espagne
, depuis 1992, le Congrès des députés
élit
un membre de chaque
groupe
politique
afin
d'examiner les documents classés les plus confidentiels. En 1995,
lorsque la loi sur l'utilisation et le contrôle des fonds spéciaux
a été adoptée, il a été décidé
que le contrôle de ces fonds serait effectué par ces
parlementaires, réunis en une
commission spéciale
présidée par le président du Congrès. De plus, le
projet de loi réformant les services de renseignement, qui est en cours
d'examen parlementaire, prévoit de confier à cette commission
spéciale le contrôle de l'activité et du fonctionnement du
futur service de renseignement.
Au
Royaume-Uni
, le contrôle parlementaire des services de
renseignement a été institué en 1994. Au début de
chaque législature, le Premier ministre, après avoir
consulté le
leader
de l'opposition, choisit les
neuf
parlementaires
du comité de contrôle.
2) Les missions et les compétences des instances parlementaires de
contrôle des services de renseignement sont très variables
a) Des missions diversement définies
À l'exception de la commission néerlandaise, les instances de
contrôle des services de renseignement ont été
instituées par des lois, qui ont défini leurs missions de
manière très diverse.
La délégation allemande a pour mission le contrôle de
l'activité des services fédéraux de renseignement,
actuellement au nombre de trois, tandis que le comité britannique est
chargé d'examiner «
les dépenses, la gestion et la
politique
» des trois services de renseignement
énumérés par la loi, les autres services de renseignement
ne relevant pas de sa compétence.
Les sous-commissions autrichiennes contrôlent la nature et la
légalité des mesures prises par les services de renseignement. Le
comité belge vérifie que les services de renseignement respectent
les droits fondamentaux et s'assure de la coordination et de
l'efficacité des services. Le comité italien veille à ce
que l'activité des services de renseignement se déroule dans le
cadre de la loi.
Quant aux députés espagnols élus pour permettre au
Congrès d'exercer son droit d'accès aux documents les plus
confidentiels, ils exercent également le contrôle des fonds
spéciaux. De plus, le projet de loi sur les services de renseignement
leur donne pour mission le contrôle de l'activité et du
fonctionnement du principal service de renseignement.
b) Des pouvoirs plus ou moins importants
À ces missions très diverses, correspondent des
compétences variables, et particulièrement un droit d'information
plus ou moins régulier et plus ou moins étendu.
Ainsi, la loi allemande oblige le gouvernement à informer la
délégation de l'activité générale des
services. Pour sa part, la délégation, qui se réunit au
moins une fois par trimestre et qui peut tenir des réunions
supplémentaires à la demande d'un seul de ses membres, peut
questionner le gouvernement. Depuis 1999, elle peut aussi auditionner les
personnels des services, désigner des experts indépendants et
procéder à des contrôles sur pièces et sur place.
Le comité belge de contrôle dispose également d'importants
pouvoirs : les membres de son service d'enquêtes peuvent par exemple
perquisitionner sur les lieux où les personnels des services de
renseignement exercent leurs fonctions et ces personnels sont
déliés de leur obligation de secret professionnel à
l'égard du comité de contrôle. Cette affirmation doit
cependant être nuancée. En effet, le comité constitue un
instrument d'expertise très important pour le Parlement, mais il n'est
pas à la disposition exclusive du législateur.
À l'inverse, le droit d'information des comités britannique et
italien est restreint. Au Royaume-Uni, le ministre compétent peut
s'opposer à la fourniture de renseignements dont il considère la
divulgation inopportune. Quant au comité italien, la loi prévoit
qu'il ne pose que des questions d'ordre général.
De même, les députés des deux sous-commissions
autrichiennes peuvent seulement poser des questions, car la demande de
consultation des documents des services requiert une décision de
l'ensemble de la sous-commission. En outre, comme la répartition des
compétences entre les deux sous-commissions des commissions de
l'intérieur et de la défense correspond à la nature civile
ou militaire des services de renseignement, les parlementaires autrichiens ne
peuvent guère acquérir une vue d'ensemble du système de
renseignement. Aux Pays-Bas, la commission se fonde sur les informations que
les ministres veulent bien lui fournir.
Même dans les pays où il est important, le droit à
l'information est toujours limité par la nécessité de
protéger l'accès à certaines sources d'information ou le
déroulement des activités opérationnelles.
Tout en étant tenus au secret, les parlementaires qui siègent
dans les instances de contrôle des services de renseignement ont parfois
la possibilité d'informer leurs collègues, notamment par la
publication de rapports d'activité. C'est le cas en Allemagne, en Italie
- où certains rapports du comité de contrôle ont fait
l'objet de débats en séance publique au cours de la
dernière législature - aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Toutefois,
au Royaume-Uni, le rapport du comité de contrôle des services de
renseignement est d'abord soumis au Premier ministre, qui le censure avant de
le transmettre aux assemblées. En revanche, en Belgique, seuls les
parlementaires qui siègent dans la commission de suivi du comité
de contrôle sont destinataires des rapports d'enquête.
*
* *
L'absence d'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement dans notre pays constitue donc une particularité. La position de la France sera encore plus singulière dans quelques mois, lorsque le projet de loi espagnol aura été adopté. En effet, la commission spéciale de contrôle des fonds spéciaux sera alors une commission de contrôle des services de renseignement à part entière.
ALLEMAGNE
|
Le
renseignement constitue une activité à laquelle la
Fédération et les
Länder coopèrent, les
modalités de cette coopération étant, d'après la
Loi fondamentale, déterminées par une loi fédérale.
Il existe donc des services de renseignement fédéraux et
régionaux.
|
Le texte qui suit analyse les seules dispositions fédérales.
1) La composition et le fonctionnement de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
D'après la loi du 11 avril 1978, au début de
chaque
législature, le Bundestag élit en son sein, à la
majorité absolue des députés, les membres de la
délégation parlementaire pour le contrôle des services de
renseignement. La délégation reste en fonction après la
fin de la législature, jusqu'à ce que le Bundestag nouvellement
élu ait désigné une autre délégation.
Le Bundestag détermine souverainement la composition de la
délégation, celle-ci établissant son règlement
intérieur.
La délégation comprend actuellement
neuf membres
:
- quatre appartiennent au SPD (sociaux-démocrates) ;
- trois à la CDU/CSU (chrétiens-démocrates) ;
- un aux Verts ;
- un au FDP (libéraux).
La coalition au pouvoir détient donc cinq des neuf sièges. Lors
de la réforme de 1999, le PDS (qui rassemble les ex-communistes) n'a pas
réussi à faire admettre le principe selon lequel tous les groupes
politiques devaient être représentés dans la
délégation.
La loi dispose que la délégation se réunit au moins une
fois par trimestre et que tout membre peut exiger la tenue d'une réunion
de la délégation. Ses délibérations sont
secrètes et ses membres sont tenus par la confidentialité, y
compris après la fin de leur mandat. La délégation, tout
en respectant son obligation de discrétion, établit deux rapports
d'activité à l'intention du Bundestag : l'un à
mi-mandat et l'autre en fin de législature.
2) Les compétences de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
La loi
du 11 avril 1978 dispose que les activités de l'Office pour la
protection de la Constitution, du Service de protection militaire et du Service
fédéral de renseignement sont contrôlées par la
délégation parlementaire.
• Pour permettre à la délégation d'accomplir sa
mission,
la loi oblige le gouvernement fédéral à la
tenir informée de l'activité générale des services
de renseignement, ainsi que des affaires revêtant une importance
particulière. Pour sa part, la délégation peut demander
à être informée d'autres dossiers.
Avec la
réforme de 1999
, la délégation a obtenu le
droit de contrôle sur
pièces et sur place
. Elle a
également obtenu la possibilité
d'auditionner les
personnels
des services de renseignement et de charger des
experts
indépendants
de mener des enquêtes ponctuelles pour son
compte. La désignation de ces experts doit se faire à la
majorité des deux tiers, après que le ministre compétent a
été entendu.
Le gouvernement fédéral peut omettre ou refuser d'informer la
délégation en raison du caractère directement
opérationnel de certaines activités, de la
nécessité de préserver l'accès à certaines
sources d'information ou de protéger les droits de tierces personnes. Un
tel refus doit être justifié par le ministre compétent
devant la délégation.
• Depuis 1999, la délégation exerce également les
compétences auparavant dévolues à l'instance parlementaire
chargée de superviser la légalité des
interceptions
téléphoniques et postales
, que les services de renseignement
peuvent pratiquer dans le cadre de la loi sur le secret de la correspondance,
de la poste et des télécommunications. Le ministre
compétent doit informer la délégation tous les six mois de
l'exécution de cette loi. La délégation présente au
Bundestag un rapport annuel sur ce point.
• Conformément à l'ordonnance sur le budget
fédéral,
le budget des services de renseignement
est
approuvé par un groupe de travail
ad hoc
de la commission des
finances du Bundestag, qui est désigné au début de chaque
législature selon les mêmes modalités que la
délégation pour le contrôle des services secrets.
De façon générale, la délégation est
représentée aux réunions du groupe de travail : son
président, son vice-président et un troisième membre
expressément désigné y participent avec voix consultative,
tandis que le président, le vice-président et un troisième
membre de ce groupe participent avec voix consultative aux réunions de
la délégation.
Lorsque l'ordre du jour concerne la discussion du budget des services de
renseignement, les membres de la délégation peuvent assister avec
voix consultative aux réunions du groupe de travail, et inversement. Le
groupe de travail adresse pour avis le projet de budget à la
délégation pour le contrôle des services de renseignement
et lui communique le montant définitif des crédits. En outre, le
gouvernement doit informer la délégation de l'exécution du
budget des services de renseignement.
*
* *
La délégation ne détient pas l'exclusivité du contrôle parlementaire des services de renseignement : il est également exercé par les moyens habituels (questions écrites et orales aux ministres, commissions d'enquête, commission permanente pour les affaires intérieures).
AUTRICHE
|
Le
contrôle parlementaire des services de renseignement est prévu par
l'article 52a de la Constitution fédérale.
Cette
disposition résulte d'une
modification adoptée en
1991
à la suite des travaux de deux commissions d'enquête
sur des affaires dans lesquelles les services de renseignement étaient
impliqués. Elle est entrée en vigueur le 1
er
mai
1993.
|
1) La composition et le fonctionnement de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
Compte
tenu du rattachement des services de renseignement, les sous-commissions
parlementaires qui les contrôlent sont des
sous-commissions des
commissions de l'intérieur et de la défense.
La Constitution et le règlement du Conseil national prévoient que
chacune de ces deux sous-commissions comprend au moins un membre des
différents partis représentés dans la commission dont elle
émane.
Actuellement, chaque sous-commission réunit
quatorze
députés
:
- cinq appartiennent au parti social-démocrate ;
- quatre au parti populaire (conservateur, faisant partie de la coalition
gouvernementale) ;
- quatre au parti de la liberté (parti de M. Jörg Haider,
faisant partie de la coalition gouvernementale) ;
- un aux Verts.
La sous-commission qui contrôle les services de renseignement civils est
présidée par un député du parti de la
liberté et celle qui contrôle des services de renseignement
militaires est présidée par un député du parti
social-démocrate.
D'après le règlement du Conseil national, les règles
relatives aux réunions des sous-commissions qui contrôlent les
services de renseignement sont les mêmes que celles qui s'appliquent aux
autres sous-commissions. Elles devraient donc se réunir au moins une
fois par trimestre. En outre, des réunions supplémentaires
peuvent être demandées par un quart des membres ou par le ministre
compétent. Par ailleurs, en cas de besoin, les sous-commissions peuvent
se réunir en dehors des sessions parlementaires.
Les députés qui appartiennent aux sous-commissions qui
contrôlent les services de renseignement prêtent serment de
discrétion auprès du président du Conseil national. Les
réunions de ces instances sont confidentielles.
Au cours de l'année 2000, la sous-commission qui contrôle les
services de renseignement civils s'est réunie quatre fois et l'autre
sous-commission s'est réunie trois fois. En 2001, la première
s'est réunie trois fois et la seconde deux.
2) Les compétences de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
L'article 52a de la Constitution fédérale
prévoit que les sous-commissions contrôlent la nature et la
légalité des mesures prises par les services de renseignement.
Le règlement du Conseil national, précisant les dispositions
constitutionnelles, dispose que, au cours des réunions, chaque membre
des deux sous-commissions peut demander des renseignements relatifs aux
services de renseignement. En revanche, la demande de consultation des
documents des services de renseignement requiert une décision de la
sous-commission.
Le ministre compétent peut opposer un refus à ces demandes en
mettant en avant soit l'impossibilité de les satisfaire, soit la
nécessité de préserver des intérêts
nationaux
(3(
*
))
ou la sécurité de
certaines personnes.
Les deux sous-commissions ne disposent d'aucun pouvoir sur le budget des
services de renseignement.
*
* *
Le
dispositif de contrôle en vigueur depuis 1993 est critiqué parce
que les compétences des
sous-commissions sont limitées
et que la structure du dispositif de contrôle est calquée sur
celle des services de renseignement, ce qui empêche toute perception
d'ensemble.
Au début de l'année 2002, le ministre de l'intérieur a
annoncé une réforme de la
Staatspolizei
. Sa fusion avec
l'unité de lutte contre le terrorisme au sein d'un office
fédéral du renseignement est envisagée. Le renforcement du
contrôle parlementaire constituerait la contrepartie de cette
réorganisation.
BELGIQUE
|
La
loi organique du 18 juillet 1991 relative au contrôle des services
de police et de renseignement
a créé un comité
permanent de contrôle des services de renseignement et de
sécurité, le
comité R
(4(
*
))
. Ses membres ne sont pas des parlementaires, mais ils
sont nommés par le Sénat. Les contrôles du
comité R portent en particulier sur le respect des droits
fondamentaux par les services de renseignement, et sur leur
«
coordination
et [leur]
efficacité
».
|
1) La composition et le fonctionnement de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
C'est
le comité R, instance composée non de parlementaires, mais
d'experts choisis par le Sénat, qui contrôle les services de
renseignement. Cependant, une commission sénatoriale
ad
hoc
supervise le fonctionnement du comité R.
a) Le comité R
Le comité R est composé de
trois membres
qui sont
nommés par le Sénat
pour une durée de
cinq ans
. Leur mandat est renouvelable deux fois
. Le
président est un magistrat, et les autres membres des juristes
expérimentés et spécialisés dans les
questions de police et de renseignement
. Seul le président exerce
son activité à temps plein. En même temps que les trois
titulaires, le Sénat désigne trois suppléants.
Les membres du comité doivent détenir une habilitation de
sécurité du
niveau
« très
secret »
(5(
*
))
, c'est-à-dire
être susceptibles de connaître les informations les plus
confidentielles qui soient.
Leur mandat est incompatible avec un mandat public électif et avec
certains emplois ou fonctions «
qui pourraient mettre en
péril l'indépendance ou la dignité de la
fonction
». Les membres du comité ne peuvent faire partie
ni du comité P ni d'un service de police ou de renseignement.
Le comité R peut agir de sa propre initiative. Il doit alors informer
le Sénat. Il peut aussi agir à la demande de l'une des deux
assemblées, du ministre de la justice ou de celui de la
défense nationale.
En outre, il peut être saisi de plaintes de
particuliers ou être réquisitionné par les autorités
judiciaires.
Le comité R est assisté d'un
service d'enquêtes
, qui
comprenait cinq membres en 2000. Nommés par le comité R, les
membres du service d'enquêtes sont en règle générale
détachés d'un service de police ou de renseignement.
Émanation du Parlement, le comité R constitue un instrument
d'expertise à la disposition - non exclusive - du
législateur
, qui peut utiliser ses travaux pour prendre des
initiatives législatives ou pour exercer sa fonction de contrôle
de l'exécutif.
b) La commission du suivi du comité R
Présidée par le président du Sénat, la
commission du suivi du comité R
comporte en outre quatre
sénateurs élus après chaque renouvellement du
Sénat
au scrutin de liste pour la durée de la
législature.
La commission précise les modalités de l'organisation de ses
travaux et de la rédaction des procès-verbaux dans un
règlement
intérieur, qu'elle établit
elle-même.
La commission se réunit au moins une fois par trimestre avec le
président ou avec l'ensemble des membres du Comité R. Elle peut
également se réunir à la demande de la majorité de
ses membres, du président du comité R ou de la
majorité des membres du comité R. Par ailleurs, elle peut
être saisie de toute dénonciation de la part d'un membre du
comité relative au non-respect par ce dernier de la loi de 1991 ou de
son règlement intérieur.
Les réunions de la commission se déroulent à huis clos et
les commissaires sont soumis à une obligation de confidentialité,
même lorsqu'ils ont cessé leurs fonctions.
2) Les compétences de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
a) Le
comité R
La loi de 1991 charge le comité R d'enquêter
«
sur
les activités et les
méthodes
des services de renseignement, sur leurs règlements et directives
internes
».
Le comité se réunit aussi souvent qu'il estime utile et, pour
remplir sa mission, il dispose d'
importants pouvoirs
. Il peut se faire
transmettre tout document qu'il juge nécessaire et entendre toute
personne dont l'audition lui paraît utile. Les personnels des services de
renseignement ont l'obligation de lui révéler tous
«
les secrets
dont ils ont
dépositaires
», sauf ceux qui portent sur des affaires
judiciaires en cours. Les personnels ne peuvent par exemple pas s'abriter
derrière la nécessité de protéger certaines
personnes, car, en pareil cas, c'est le président du comité R qui
statue. Le service d'enquêtes du comité peut également
procéder à des perquisitions et à des saisies dans les
endroits où les personnels des services de renseignement exercent leurs
fonctions. Il peut s'adjoindre la collaboration d'experts.
Par ailleurs, les services de renseignement doivent communiquer de leur propre
chef tous leurs documents internes au comité.
Chaque enquête donne lieu à un rapport, qui est communiqué
au ministre compétent ainsi qu'à la commission sénatoriale
de suivi. Le ministre doit informer le comité des mesures qu'il compte
prendre en réponse aux conclusions du comité.
De plus, le comité R a estimé que la loi l'autorisait à
interroger les responsables des services de renseignement sur des questions
ponctuelles. Ce mode de contrôle, plus souple, permet au comité de
savoir comment les services de renseignement traitent un point donné.
La loi de 1991 oblige le comité R à adresser un rapport
annuel d'activité à la commission sénatoriale de suivi.
Lorsqu'il a été chargé d'une enquête par la Chambre
des représentants ou par le Sénat ou lorsqu'il a constaté
que des conclusions qu'il avait transmises au ministre n'ont pas
été suivies d'effet ou que les mesures prises sont
inadéquates, le Comité R établit également un
rapport.
Le budget des services de renseignement est inclus dans celui du
ministère de la justice ou de l'intérieur et le comité R
ne dispose d'aucun pouvoir de contrôle
a priori
. En revanche, dans
le cadre de ses enquêtes, il peut vérifier l'emploi des
crédits. En 1995, le Comité R a procédé à
une analyse des budgets des deux services de renseignement. Cette analyse s'est
limitée à une vérification des fonds spéciaux.
b) La commission du suivi du comité R
La commission supervise le fonctionnement du Comité R
.
La commission exerce toutes les compétences que la loi attribue au
Sénat vis-à-vis du
Comité R
. Elle peut en
particulier :
- charger le Comité R (et le Comité P)
d'enquêtes ;
- prendre l'avis du Comité R sur des projets de textes
législatifs ou réglementaires ;
- obtenir communication de tous les rapports d'enquête du
Comité R et se faire transmettre ses dossiers d'enquête, y compris
sur des affaires en cours, la mise en péril de tiers ou l'entrave au bon
fonctionnement des services de renseignement nationaux et étrangers
constituant la seule limite à la communication des informations. C'est
pourquoi l'identité de dénonciateurs ne peut pas être
transmise par exemple.
La commission du suivi du comité R siège avec la commission du
suivi du comité P pour examiner les rapports annuels des deux
comités avant leur publication. Les conclusions des deux commissions
sont jointes aux rapports des comités. Les deux commissions peuvent
également siéger ensemble pour analyser les résultats
d'une enquête demandée par la Chambre des représentants au
Comité R (ou par le Sénat au Comité P) ou pour
échanger des informations.
*
* *
Il
semble que le Parlement n'exploite pas pleinement les possibilités que
la législation lui donne. Depuis la création du
comité R, le Sénat ne lui a adressé que peu de
demandes et n'a pas réagi à ses rapports. En revanche, le
gouvernement a généralement donné suite à ses
enquêtes.
Le Comité R ne dispose pas de l'exclusivité du
contrôle des services de renseignement. Ainsi, plusieurs commissions
d'enquête s'y sont consacrées.
ESPAGNE
|
La loi
48/1978 du 7 octobre 1978 , qui modifie la loi du 5 avril 1968 sur les
secrets officiels dispose que la notion de « documents
classés » n'est pas opposable aux parlementaires, qui, par
principe, ont accès à toutes les informations dont ils ont
besoin, selon les modalités déterminées par les
règlements de leurs assemblées.
|
1) La composition et le fonctionnement de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
Pour
l'examen des documents classés, le Congrès des
députés élit
en assemblée
plénière, à la majorité des trois
cinquièmes,
un membre de chacun des
groupes politiques.
Ces députés sont tenus au secret.
Ils se constituent en commission spéciale présidée par le
président du Congrès pour le contrôle des fonds secrets.
2) Les compétences de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
La
résolution de 1992 du Congrès des députés permet
aux députés élus à cette fin de prendre
connaissance des documents classés « secret », et la
loi de 1995 permet à la commission qu'ils constituent de contrôler
les fonds spéciaux.
Le projet de loi qui est en cours d'examen prévoit de rendre cette
commission compétente pour contrôler l'activité du Centre
national de l'intelligence (CNI), qui se devrait se substituer au Cesid.
a) L'accès aux documents classés
Bien que le Sénat et le Congrès des députés aient
tous deux la possibilité d'accéder à des documents
classés, seul
le Congrès a pris une résolution,
définissant les conditions dans lesquelles les députés
exercent ce droit.
D'après cette résolution, adoptée le 2 juin 1992, la
demande d'information peut être formulée par les commissions
permanentes ou par les groupes politiques, à condition que leur effectif
corresponde au quart des députés
(6(
*
))
. Elle est présentée au gouvernement par
l'intermédiaire de la présidence du Congrès.
Les
destinataires de l'information dépendent du degré de
classification du document.
Lorsqu'il s'agit de
documents classés
« secret »
,
l'information ne peut être
transmise qu'aux députés élus à cette fin.
En revanche, lorsque les documents sont classés
« réservé », l'information est, selon que la
requête émane d'une commission ou d'un groupe, transmise aux
représentants des groupes politiques membres de la commission ou aux
présidents des groupes politiques.
À l'inverse, et à titre exceptionnel, le gouvernement peut
demander au bureau du Congrès que l'information sollicitée soit
transmise exclusivement au président du Congrès ou à celui
de la commission qui en a fait la demande, le bureau du Congrès
appréciant la validité de la demande du gouvernement.
Le gouvernement peut aussi souhaiter ne communiquer l'information
demandée qu'à la commission qui est à l'origine de la
demande, ou à la commission compétente lorsque la requête
émane d'un groupe. En pareil cas, seuls les membres de la commission
concernée, réunis en séance secrète, ont
accès à l'information.
Quels qu'ils soient, les destinataires de l'information peuvent examiner
les
documents
qui leur sont soumis, en présence du
représentant de l'autorité qui les leur fournit. Ils peuvent
prendre des notes, mais pas de photocopies
. L'examen des documents a
lieu soit au Congrès, soit à l'endroit où ils sont
archivés ou déposés.
b) Le contrôle des fonds spéciaux
D'après la loi de 1995, le contrôle des fonds spéciaux
(7(
*
))
est réalisé par la commission
spéciale constituée des députés qui ont
accès aux documents classés et présidée par le
président du Congrès.
L'adoption des crédits destinés à ces fonds suit la
procédure budgétaire normale, mais les services qui en
bénéficient doivent, chaque semestre, informer la commission de
l'usage qui en a été fait.
Chaque année, la commission peut rédiger un rapport
destiné au Premier ministre et au président de la Cour des
comptes.
Les ministres qui sont à la tête des départements
concernés par les fonds spéciaux doivent établir au moment
de leur entrée en fonction une déclaration de patrimoine
auprès de la présidence du Congrès. Mise à jour
annuellement, cette déclaration ne peut être portée
à la connaissance que des membres de la commission spéciale.
c) Le contrôle de l'activité du futur CNI
Le projet de loi en cours d'examen par le Parlement
(8(
*
))
donne à la commission spéciale de
contrôle des fonds spéciaux compétence pour superviser
l'activité et le fonctionnement du Centre national de l'intelligence,
qui se substituera au Cesid.
La commission conservera ses compétences actuelles. En outre, elle sera
informée des objectifs annuels du CNI, fixés par le gouvernement,
et sera destinataire du rapport annuel d'activité du CNI, qui devra
notamment indiquer le degré d'accomplissement des objectifs
précédemment fixés.
La commission aura accès à tous les documents classés
relatifs au CNI, à l'exception de ceux qui se rapportent aux sources
d'information ou aux moyens d'action et de ceux qui proviennent de pays
étrangers ou d'organisations internationales. Elle n'aura pas la
possibilité de conserver les documents examinés, qui devront
être restitués. Elle n'aura pas non plus la possibilité
d'en prendre des copies.
Le projet de loi n'évoque pas les autres services de renseignement.
*
* *
La commission des secrets officiels ne dispose pas du monopole du contrôle parlementaire des services de renseignement, qui est également exercé par les moyens habituels (questions, commissions permanentes...).
ITALIE
|
La
loi n° 801 du 24 octobre 1977 portant institution et organisation des
services de renseignement et de sécurité, et aménageant le
secret d'État définit la composition et les compétences du
comité parlementaire de contrôle.
|
1) La composition et le fonctionnement de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
Le
comité parlementaire de contrôle des services de renseignement
(Copaco) se compose de
quatre députés et de quatre
sénateurs
, nommés par les présidents des deux
assemblées à la proportionnelle des groupes politiques.
Le Copaco choisit un président, un vice-président et un
secrétaire. Traditionnellement, la présidence revient à un
parlementaire de l'opposition : le Copaco est actuellement
présidé par l'ex-ministre de l'intérieur du gouvernement
de centre-gauche et, pendant la législature précédente,
son président était l'un des ministres de l'actuel gouvernement.
Les membres du Copaco sont liés par le devoir de discrétion et
ses actes sont couverts par le secret. En l'absence de règlement propre,
le Copaco applique le règlement de l'assemblée à laquelle
son président appartient.
Au cours des années 1996 à 2000, le Copaco s'est réuni
entre vingt et trente fois par an, notamment pour auditionner des ministres ou
des responsables des services de renseignement. Il s'est réuni trois
fois au début de l'année 2001, mais a cessé après
les élections législatives.
2) Les compétences de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
•
La loi de 1977 charge le Copaco de vérifier que l'activité des
services de renseignement se déroule dans le respect des principes
qu'elle énonce.
Pour remplir sa mission, le Copaco peut demander au président du
conseil, qui coordonne la politique du renseignement, et au comité
interministériel pour le renseignement et la sécurité,
organe consultatif placé auprès du président du conseil,
des informations portant sur «
les
caractéristiques
principales des structures et des activités
» des
services. Les questions du Copaco relèvent donc de l'information
générale et, comme la loi ne lui donne ni la possibilité
d'exiger les documents qu'il souhaite ni celle d'inspecter sur place, les
rapports semestriels présentés par le gouvernement au Parlement
constituent une source d'information importante.
Le président du conseil peut s'opposer aux demandes du Copaco et motiver
son refus par la nécessité de protéger le secret
d'État. Le Copaco peut alors décider à la majorité
de ses membres que l'opposition du président du conseil n'est pas
fondée et en référer aux deux assemblées.
La loi permet également au Copaco de formuler des propositions et des
critiques. Il peut en rendre compte aux assemblées par des
rapports
. Au cours de la dernière législature, il en a
présenté sept. Certains ont été débattus en
séance publique et deux ont donné lieu au dépôt de
propositions de résolution. Au cours de la législature
précédente, il en avait présenté quatre, mais aucun
n'avait été débattu en séance publique.
• La loi ne donne
aucun pouvoir budgétaire
au Copaco. Les
crédits relatifs aux activités de renseignement, d'abord inscrits
au budget du ministère du trésor, sont ensuite répartis
par décret du président du conseil, certains d'entre eux
étant réservés et inscrits aux budgets de la
présidence du conseil et des ministères de l'intérieur et
de la défense. La loi de 1977 précise que les crédits
réservés ne peuvent faire l'objet d'aucun compte rendu.
• Conformément à
l'article 202 du code de
procédure pénale,
les agents publics peuvent refuser de
témoigner devant les juridictions pénales sur des faits couverts
par le secret d'État. Si le président du conseil confirme ce
refus, il doit en informer le Copaco et justifier l'existence du secret
d'État. Le Copaco peut alors, à la majorité de ses
membres, déclarer l'opposition du secret d'État infondée
et en référer aux deux assemblées.
*
* *
La
réforme des services de renseignement et du comité parlementaire
de contrôle est envisagée depuis plusieurs années.
En
juillet 1999, le gouvernement d'Alema avait présenté un
projet de loi
de réorganisation des services de renseignement, qui
concernait notamment le comité. Ce dernier aurait continué
à être commun aux deux assemblées, mais son effectif aurait
été réduit à quatre (deux députés et
deux sénateurs) et ses membres auraient été
désignés par les présidents des deux assemblées
pour toute la durée de la législature. Les
compétences
du comité auraient été renforcées
: le
gouvernement aurait eu l'obligation de lui soumettre un rapport annuel sur la
politique menée et sur les résultats obtenus, des comptes rendus
semestriels de l'activité des services de renseignement, ainsi que les
textes réglementaires pris en application de la loi. Le comité
aurait conservé son droit d'information générale sur
l'activité et les structures des services de renseignement, qu'il aurait
continué à exercer par le biais de questions. En outre, il aurait
eu la possibilité d'auditionner les organes dirigeants des services de
renseignement, après autorisation de l'exécutif, et aurait
été tenu informé de l'exécution du budget des
services de renseignement.
Le gouvernement Berlusconi prépare également un projet de
réforme des
services de renseignement. Le comité verrait
ses pouvoirs limités
au
contrôle
a priori
du
budget et il perdrait toute possibilité de donner son avis sur les
opérations en cours, le gouvernement n'étant plus tenu de lui
donner périodiquement des informations à ce sujet.
PAYS-BAS
|
Dans sa
partie consacrée aux commissions,
le règlement de la chambre
basse prévoit une commission pour les services de renseignement et de
sécurité,
mais ne définit pas ses compétences.
Cette commission existe depuis 1952.
|
1) La composition et le fonctionnement de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
Depuis
1977, la commission pour les services de renseignement et de
sécurité rassemble les
présidents des quatre groupes
politiques les plus importants
.
La composition de la commission est contestée, en particulier depuis les
attentats du 11 septembre 2001. Certains petits partis souhaiteraient y
être représentés
(9(
*
))
.
La commission a établi elle-même son mode de fonctionnement,
qu'elle a exposé dans une note adressée au président de la
deuxième chambre le 27 octobre 1992.
La commission se réunit à huis clos et ses membres sont
liés par le secret. La périodicité des réunions de
la commission n'est pas définie. Depuis 1990, la commission fournit un
rapport annuel à la chambre basse. Il s'agit d'un document très
succinct. Le dernier disponible, celui de l'année 2000, comporte deux
pages. La commission y relate de façon sommaire ses réunions et y
expose ses méthodes de travail. Elle indique que son information
provient de plus en plus de lettres des ministres (plusieurs dizaines par an),
et que les réunions permettent d'approfondir et de mettre à jour
son information sur certains points. Les documents qui sont fournis à la
commission ne sont pas photocopiés, mais mis à la disposition des
membres.
Au cours de l'année 2000, la commission s'est réunie quatre fois
(trois fois avec le ministre de l'intérieur et une fois avec le ministre
de la défense).
2) Les compétences de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
Dans la
mesure où il s'agit d'informer l'instance parlementaire de
contrôle des services de renseignement, les ministres ne peuvent pas se
prévaloir de l'article 68 de la Constitution, d'après lequel
les membres du gouvernement donnent aux assemblées les
«
renseignements désirés par un ou plusieurs
membres, lorsque leur communication ne peut être jugée contraire
à l'intérêt de l'État
».
La commission, dans sa note du 27 octobre 1992, insiste beaucoup sur le
fait que les ministres évoquent devant elle des questions
opérationnelles qu'ils n'aborderaient pas dans un autre cadre, car ils
se contenteraient de présenter la politique générale des
services de renseignement.
Cependant, ne disposant d'aucune compétence explicite, la commission est
obligée de se fier aux informations que les ministres compétents
veulent bien lui fournir.
Par ailleurs, la commission est chargée, tout comme le médiateur
national, d'examiner les plaintes des citoyens sur le fonctionnement des
services de renseignement.
*
* *
L'institution de la commission de contrôle
indépendante prévue par le projet de loi devrait permettre
d'améliorer l'information du Parlement
sur les
services de
renseignement. Chargée de conseiller et d'informer les ministres, la
commission pourrait en effet porter certaines informations à la
connaissance du Parlement :
- elle pourrait demander aux ministres compétents l'autorisation de
transmettre aux deux assemblées certains renseignements relatifs
à l'activité des services de renseignement ;
- la partie non confidentielle de son rapport de contrôle serait,
après avoir été soumise aux ministres compétents,
transmise aux assemblées, accompagnée du commentaire des
ministres ;
- son rapport annuel d'activité serait transmis aux
assemblées par les ministres concernés.
Cette commission serait composée de trois experts nommés par le
roi sur proposition conjointe des deux ministres compétents. Les
ministres arrêteraient leur choix à partir d'une liste
présentée par la chambre basse : pour chaque poste, la
chambre basse proposerait trois noms.
ROYAUME-UNI
|
Le
Comité
de renseignement et de
sécurité
a été institué par la
loi de
1994 sur les services de renseignement
. Il s'agit d'une instance
composée de parlementaires et chargée de contrôler les
trois principaux services civils de renseignement.
|
1) La composition et le fonctionnement de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
D'après la loi de 1994, le Comité de
renseignement et
de sécurité (
Intelligence
and
Security
Committee
:
ISC
) se compose de
neuf
parlementaires
, membres de l'une ou l'autre des deux assemblées,
aucun ne devant être ministre.
Ils sont
nommés par le Premier ministre
, après
consultation du
leader
de l'opposition. Leur mandat commence au
début de la législature et se termine en principe lorsque
celle-ci s'achève. Le président de l'ISC est nommé selon
la même procédure.
Après avoir longtemps été présidé par
M. Tom King, ancien ministre conservateur de la défense, l'ISC est
présidé, depuis juillet 2001, par Mme Ann Taylor, ministre du
gouvernement Blair jusqu'au remaniement qui a suivi les dernières
élections législatives. Les huit autres postes sont
partagés ainsi : cinq reviennent aux travaillistes, deux aux
conservateurs et un aux libéraux.
La loi dispose que l'ISC établit son règlement. Cependant, elle
précise que le quorum est de trois et que, en cas
d'égalité des voix, le président a voix
prépondérante.
2) Les compétences de l'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement
La loi
de 1994 charge l'ISC d'«
examiner les dépenses, la gestion
et
la
politique
» du MI5, du MI6 et du GCHQ. En
revanche, le contrôle des questions opérationnelles relève
du pouvoir exécutif.
Aux termes de la loi, les responsables de ces trois services ont l'obligation
de fournir à l'ISC les informations qu'il demande. Le
droit
d'information
du comité parlementaire est limité par la
possibilité qu'ont les responsables des services de refuser de fournir,
d'une part, les renseignements «
sensibles
»
(10(
*
))
et, d'autre part, ceux que le ministre
estime inopportuns de divulguer.
Toutefois, s'ils estiment leur divulgation sans danger, les responsables des
services de renseignement peuvent autoriser que des informations
«
sensibles
» soient portées à la
connaissance de l'ISC, le ministre compétent tranchant en cas de conflit.
L'ISC établit un rapport annuel, qu'il présente au Premier
ministre
. Celui-ci peut le censurer avant de le transmettre aux deux
chambres du Parlement. En pratique, le rapport annuel comprend de nombreux
« blancs ».
*
* *
La plupart des parlementaires britanniques déplorent le caractère limité de la mission impartie à l'ISC et le fait que cette instance ne soit pas totalement indépendante de l'exécutif.
(1)
La protection de la Constitution est définie dans la Loi fondamentale
comme la « protection de l'ordre constitutionnel libéral et
démocratique, de l'existence et de la sécurité de la
Fédération et des Länder ».
(2) Le Conseil national est la première chambre du Parlement.
(3) L'article 52a de la Constitution mentionne la
« sécurité nationale ».
(4) La même loi a également créé le comité P,
chargé du contrôle des services de police, et dont les membres
sont désignés par la Chambre des représentants.
(5) Les notions de « très secret »,
« secret » et « confidentiel » sont
définies par la loi du 11 décembre 1998 relative à la
classification et aux habilitations de sécurité.
(6) C'est-à-dire
à
quatre-vingt-huit
,
alors
que l'effectif minimal d'un groupe est de quinze, voire de cinq lorsque le
parti correspondant remplit certains critères de
représentativité.
(7) La loi de 1995 les définit comme nécessaires à la
défense et à la sécurité de l'État, et toute
information les concernant est classée « secret ».
Seuls les ministères des affaires étrangères, de la
justice, de l'intérieur et de la défense peuvent
bénéficier de fonds spéciaux.
(8) Il a été adopté par le Congrès des
députés le 20 décembre 2001 et transmis au Sénat.
(9) Lors de sa création, la commission réunissait les
présidents des cinq groupes les plus importants. Elle comprenait
également cinq membres suppléants. Ensuite, les
suppléants furent supprimés, mais l'effectif de la commission fut
progressivement augmenté. Entre 1973 et 1977, l'effectif était de
huit.
(10) La loi qualifie de « sensibles » les renseignements
relatifs aux sources d'information et aux méthodes de travail et aux
opérations, qu'il s'agisse d'opérations passées, en cours
de réalisation ou envisagées, ainsi que ceux qui proviennent de
l'étranger lorsque la puissance étrangère s'oppose
à leur divulgation. La notion est indépendante de la
classification des documents.