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15 décembre 2020 : Lutter contre les fraudes sociales ( texte déposé au sénat - première lecture - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Dans un contexte budgétaire et social difficile, le déficit des comptes publics, le déficit des comptes de la sécuritéì sociale, les crises sociales récentes, la crise sanitaire dans laquelle nous nous trouvons et la crise de confiance geìneìrale aÌ l'égard des mondes politique et meìdiatique, ont montré que le niveau d'acceptation de la fraude est deìsormais treÌs réduit. Et ce, qu'elle soit sociale ou fiscale, comme le consacrait deìjaÌ l'eìtude du CREDOC aÌ l'occasion du 70eÌme anniversaire de la Seìcuriteì Sociale en 20151(*) : « L'acceptation de la diminution de ces deux prestations (RSA et allocations familiales) doit e?tre eìgalement relieìe aÌ de fortes critiques portant sur les fraudes : 84% des Franc?ais sont ainsi d'accord avec l'ideìe que « beaucoup de personnes abusent du systeÌme ».

Si le phénomène de fraude est connu, celui du non recours au droit l'est nettement moins. En effet, le même rapport précise qu'« en comparaison, moins de la moitieì des Francais sont conscients du phénomène de non recours au droit, qui touche pourtant 19% de la population ». Cette même eìtude montrait également une « fatigue de la compassion » des Franc?ais aÌ l'égard des plus précaires, n'y voyant qu'un « manque d'effort pour s'en sortir » mettant en péril le principe même de solidarité.

Cependant, la fraude aux prestations sociales n'est pas une fraude de pauvres. Bien au contraire, c'est une fraude de réseaux organisés.

Les finances publiques ainsi spoliées ne permettent pas d'effectuer d'autres dépenses de solidarité. Nul ne peut ignorer, en 2020, la treÌs grande preìcariteì dans laquelle vit une partie de la population en France. Le dernier rapport du secours catholique2(*), publié le 12 novembre dernier et portant sur des données qui précédaient la crise, indique que 8 millions de Français ont besoin de l'aide alimentaire pour subsister et qu'en 2020, 10 millions de Français seront sous le seuil de pauvreté.

La fraude sociale n'entre pas en compétition avec la fraude fiscale, selon une dichotomie douteuse entre fraude de pauvres et fraude de riches. Au lieu de cette opposition traditionnelle, les deux fraudes fiscale et sociale doivent être combattues avec la même force et surtout les mêmes moyens.

Le système français de Sécurité sociale, avancée majeure dans la protection des concitoyens, se caractérise par sa diversité et son extrême complexité dans la délivrance de prestations sociales.

Bâti à une époque de stabilité des populations dans le parcours de vie, et pour une territorialité stricte, il peine à s'adapter aux nouvelles mobilités et aux mouvements de populations ainsi qu'aux nouveaux modes de vie, aux traitements de masse qui interdisent le face à face physique avec les primo demandeurs et aux évolutions technologiques comme la dématérialisation systématique, la multiplication des données et des bases de données ou encore l'usage fébrile du datamining et l'insuffisance de la biométrie - seule méthode en capacité d'assurer l'authentification et pas seulement l'identification.

Ainsi, notre système de protection sociale n'a pas su faire face aux évolutions sociologiques et technologiques. La multiplication désorganisée des prestations a rendu le système de prestation particulièrement complexe : conditions d'attribution multiples, différence de délais et autres modalités sont autant de brèches dans notre système par lesquels les fraudeurs peuvent s'insérer.

D'autant que les mesures prises pour alleìger ou faciliter la relation avec l'utilisateur (dématérialisation, système principalement déclaratif, creìation du statut d'autoentrepreneur, etc.) ont entrainé dans leur sillage des conseìquences collatérales (erreur de bonne foi, non recours aux droits, simplification des fraudes qu'elles soient commises par des individus ou des reìseaux) et ne prennent pas en compte les problèmes majeurs d'une société où la fracture numérique est encore très forte. Ce sont les articles du titre 1, qui tend à améliorer les outils de lutte contre la fraude sociale.

La multiplication des prestations a conduit à une profusion de bases de données aux contenus et aux modalités d'accès divers. Ce problème n'a pas manqué d'attirer la réflexion des services de l'Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS) et de l'Inspection Générale des Finances (IGF). Nous pouvons signaler sur ce sujet l'excellent rapport, rédigé en 2016, des inspecteurs Laurent Gratieux et Olivier Le Gall3(*), ainsi que celui de 2017 sur la modernisation de la délivrance des prestations sociales4(*). Les organismes, se sentant propriétaires des données qu'ils détiennent - et ne souhaitant peut-être pas faire apparaitre certaines fragilités dans la tenue de leur fichier - ne partagent pas leurs données, rendant le système de versement des prestations absolument opaque et permettant à des fraudeurs d'abuser du système sans se faire remarquer des services. Les articles du titre 2 visent à améliorer la coopération entre les acteurs chargés de la lutte contre la fraude.

À cette complexité, il convient d'ajouter que le système est englué dans des formalités d'attribution des prestations majoritairement fondées sur un système déclaratif dont il faut absolument se détacher tant il affaiblit la fiabilité du système des prestations, alors que les politiques de contrôle et de lutte contre les fraudes sont encore trop faibles car soit faciales, soit trop ciblées, mais dans tous les cas insuffisantes en volonté politique comme en moyens technologiques et humains. Les articles du titre 3 visent donc à améliorer les contrôles.

Les entreprises ne sont en effet pas en reste : fraudes aux cotisations sociales, se retirant du système de solidarité, travail clandestin ou encore fraude au chômage partiel, qui a explosé avec la crise sanitaire. La fraude des entreprises est importante. Elle doit être mesurée et combattue.

De son côté, la Cour des Comptes signale depuis plusieurs années que les systèmes de contrôle internes et de maîtrise des risques sont faibles, voire insuffisants au secteur socio-médical et que les enjeux de fraudes n'y sont que peu pris en considération. Et ce, sans être entendue. Ainsi, dans le secteur de la branche maladie, les professionnels du secteur médical représentent 30% des fraudeurs et prêt de 80% des montants fraudés. Le titre 5 souhaite prévenir les situations illicites par une meilleure information des assurés.

La 6ème chambre de la Cour des Comptes a conduit une enquête sur la fraude aux prestations sociales, à la demande de la commission des affaires sociales du Sénat dont les travaux ont été rendus en septembre 20205(*). Ses préconisations vont dans le même sens que les nombreuses recommandations qui ont été avancées par les études portant sur le sujet tels que la mission d'information dirigée par l'auteure de cette proposition de loi avec la députée Carole Grandjean à la demande du Premier Ministre6(*) Édouard Philippe ou le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale du député Pascal Brindeau7(*) rendu en septembre 2020. On peut aussi signaler le livre du magistrat spécialisé dans la lutte contre la fraude Charles Prats : Le Cartel des fraudes8(*).

Personne ne peut aujourd'hui nier ou minimiser, pour des raisons politiques ou de bien-pensance, le poids très important de la fraude dans nos finances publiques. Cette fraude pèse pour 3 à 10% de nos ressources budgétaires selon l'Université de Portsmouth chargée d'une étude au plan européen9(*).

À l'heure où notre système de protection de santé et où notre économie sont plus fragiles que jamais, il est grand temps de prendre en considération les études et les rapports qui se sont penchés sur la question. Les recommandations sont prêtes, il est grand temps désormais de passer à l'action et de mettre un terme au pillage en règle de notre système de protection sociale.

Les différentes propositions rassemblées dans cette proposition de loi ont été régulièrement évoquées lors des séances budgétaires au Sénat et dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale, aussi bien pour 2020 que pour 2021. Quelques avancées sont à noter, mais la riposte aux fraudeurs est trop lente, trop faible et manque de détermination. Ainsi, alors que le Sénat a voté par deux fois la possibilité d'expérimentation de la carte vitale biométrique, l'Assemblée nationale a refusé en décembre 2020 de voter cette mesure; preuve que le combat contre la fraude sociale doit être mené sans faiblesse. C'est l'objet de la présente proposition de loi.

L'article 1er entend fusionner le répertoire de la branche famille avec le RNCPS, dans le but de favoriser l'échange de donnée et donc de sécuriser le versement des prestations sociales.

L'article 2 demande à ce qu'un rapport d'évaluation soit remis par le Gouvernement au Parlement sur le répertoire national commun de la protection sociale et la tenue des fichiers.

L'article 3 impose que le fichier d'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF) soit consulté avant l'inscription répertoire national d'identification des personnes physiques, notamment pour avoir accès à la photographie présente sur les titres de séjour.

L'article 4 propose d'étendre les périmètres de recherche de la fraude aux prestations sociales à toutes les données rendues publiques et librement accessibles sur internet.

L'article 5 propose la mise en place d'une carte vitale biométrique, afin d'assurer que les soins sont bien pris en charge pour la bonne personne. Les différentes études ont montré qu'il existait une excroissance des cartes vitales en circulation, ce qui conduit à des remboursements frauduleux massifs.

L'article 6 permet aux présidents des tribunaux de commerce d'être associés à la lutte contre la fraude sociale.

L'article 7 entend améliorer les échanges de données pour lutter contre la fraude au travail dissimulé.

L'article 8 entend améliorer les échanges de données dans le cadre de la lutte contre la fraude aux aides au logement.

L'article 9 propose que les organismes de lutte contre la fraude sociale en France travaillent en coopération avec les organismes similaires des autres pays européens. Ceci permet un recoupement d'information précieux, notamment avec les pays transfrontaliers, permettant d'éviter la duplication du versement de prestation.

L'article 10 entend sécuriser les données des certificats de vie en passant des conventions avec les organismes de retraite d'États étrangers, et utilisant là aussi les données biométriques permettant d'assurer le juste versement de la prestation.

L'article 11 entend prendre compte des différences de fiabilité dans la tenue d'états civils étrangers. Pour lutter contre la fraude documentaire, cet article propose de dresser une liste de pays moins fiables, dont les justificatifs feront l'objet de contrôles renforcés.

L'article 12 demande à ce que le Gouvernement rende au Parlement un rapport faisant l'état des lieux des coopérations transfrontalières en matière de lutte contre la fraude et ce, de manière à pouvoir avoir des bases nécessaires à son amélioration.

L'article 13 souhaite rendre systématique la transmission des informations visant à vérifier la régularité de la présence des assurés étrangers sur le territoire français.

L'article 14 s'intéresse au secteur bancaire et impose que les prestations sociales soient versées sur un compte français ou européen.

L'article 15 demande à ce que les documents d'identification soient transmis en couleur, afin de s'assurer d'une meilleure qualité de l'information.

L'article 16 impose que les prestations soient versées sur des comptes courants et non pas sur des comptes épargne.

L'article 17 vise à mettre en place la notion juridique de domicile social sur le modèle du domicile fiscal. Cette définition permettra de faciliter le versement de prestation et de clarifier les mesures dans le cadre de la lutte contre la fraude.

L'article 18 propose l'habilitation d'agents chargés de détecter la fraude sociale.

L'article 19 entend dupliquer les outils de la lutte contre la fraude fiscale pour faciliter la lutte contre la fraude sociale.

L'article 20 permet de donner les moyens à l'URSSAF de prendre des mesures préventives afin de lutter contre la fraude aux entreprises.

L'article 21 entend lutter contre la fraude interne au secteur socio-médical en déconventionnant les médecins coupables de fraude, considérant cette faute comme une rupture du contrat établi avec la sécurité sociale.

L'article 22 permet de lutter contre les entreprises éphémères en s'appuyant sur divers indices de fraude.

L'article 23 entend clarifier la notion de fraude sociale en excluant les erreurs de bonne foi et en luttant contre le non-recours aux droits.

L'article 24 entend prévenir la fraude sociale par une meilleure information sur les produits et dispositifs de santé utilisés par les acteurs du secteur socio-médical.

L'article 25 précise les compensations prévues aux pertes de recettes pour les organismes de sécurité sociale, les collectivités territoriales et pour l'État.


* 1CREDOC, Regards sur la protection sociale et sur les politiques de solidarité, Septembre 2015

* 2Secours catholique, « Budget des ménages, des choix impossibles » in État de la pauvreté en France 2020, Novembre 2020

* 3L. Gratieux & O. Le Gall, L'optimisation des eìchanges de donneìes entre organismes de protection, Rapport IGAS-IGF, Février 2016

* 4M. Fuzeau, L. Caussat, E. Walraet, A. Delattre, La modernisation de la délivrance des prestations sociales, Rapport IGAS-IGF, Juin 2017

* 5Cour des comptes, « La lutte contre les fraudes aux prestations sociales. Des progrès trop lents, un changement d'échelle indispensable », septembre 2020

* 6Rapport de mission confiée par le Premier Ministre Édouard Philippe, la Ministre de la Santé Agnès Buzyn et le ministre de l'Action et des Comptes Publics Gérald Darmanin « Lutter contre les fraudes aux prestations sociales, un levier de justice sociale pour une juste prestation » réalisé par Mme Nathalie Goulet, Sénateur, et Mme Carole Grandjean, Députée, octobre 2019.

* 7Rapport de M. Pascal Brindeau fait au nom de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale relative à la lutte contre les fraudes aux prestations sociales, présidée par M. Patrick Hetzel et M. Pascal Brindeau, septembre 2020

* 8Prats Charles, Le Cartel des fraudes, Ring, Coll. Investigation, 2020, 320 p.

* 9G. Brooks, M. Button, M.Tunley, et J.Gee. (2017) Healthcare Fraud, Corruption and Waste in Europe, Rapport du centre d'eìtude sur la lutte antifraude (Centre for Counter Fraud Studies) de l'universiteì de Portsmouth, 2017