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28 janvier 2021 : Accès des jeunes dans la fonction publique et les entreprises ( texte déposé au sénat - première lecture - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La pérennité de notre cohésion sociale ne peut se contenter de ne reposer que sur nos droits fondamentaux. La gratuité de l'école de la République ne garantit malheureusement plus la mise en oeuvre du modèle méritocratique dans l'enseignement supérieur, l'accès à la fonction publique et l'entrée sur un marché du travail. La scolarité dès la petite enfance dépend du lieu de résidence qui, plus tard pour l'enseignement supérieur, continue à pénaliser celles et ceux qui n'ont pas eu accès aux filières de formation et ni aux classes qui leur permettent de préparer les concours. L'éloignement géographique en milieu rural constitue un frein à la mobilité notamment des familles les plus précaires et contribue de facto à la faible représentation des jeunes issus des territoires ruraux au sein des grandes écoles et à l'accès aux concours de la fonction publique. Les difficultés d'accès aux études supérieures et aux grandes écoles ne se limitent d'ailleurs pas aux lieux de scolarité et se heurtent à de nombreuses réalités, principalement la situation sociale des familles. L'ensemble de ces facteurs fait du système français un système inégalitaire marqué par la reproduction sociale des élites. Ce manque de diversité a pour conséquence la perte de potentiels au service de notre pays.

Le système des bourses étudiantes n'assure pas non plus une égalité, censée être sauvegardée par le degré et la réputation du diplôme, face à un concours administratif ou un recruteur du secteur privé. La diversification des « portes d'entrées » par concours continue de se heurter à un plafond de verre malgré quelques améliorations apportées par un recrutement élargi notamment dans certaines grandes écoles. Le Code du travail lui-même se grippe face à certaines pratiques discriminantes cachées, en place depuis longtemps et qui détournent la loi. 

Les politiques publiques, notamment grâce à la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, ont cherché à lancer une dynamique dans les zones où résident des publics les plus fragiles et démunis avec l'objectif, d'une part, de leur donner davantage de moyens d'insérer le monde du travail, d'autre part, de (re)tisser un lien avec la société en vue de régénérer la cohésion sociale. Bien qu'il soit indéniable que ces politiques, réduites souvent à la dénomination de « de la ville » ou « de la seconde chance », demeurent incontournables et nécessaires, elles ne sont toujours pas parvenues à briser une certaine forme d'opacité. S'il était coutumier de justifier cette mise à l'écart par le fait d'une supposée absence de responsabilité et d'accommodement à l'assistanat de ces publics, de récentes études démontrent au contraire que c'est au niveau de l'enseignement et du recrutement que se trouvent les blocages. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 n'a pas non plus réussi à offrir les mêmes chances d'accès à l'enseignement supérieur et à l'emploi aux jeunes résidant loin des villes et métropoles. Les jeunes vivant dans le monde rural souffrent des mêmes handicaps discriminatoires. Le sentiment de rejet et d'abandon de ces publics s'illustre par une forme de résignation et de fatalisme sociaux. Le manque de représentativité sociale dans notre administration publique ou dans nos entreprises est source de défiance et d'affaiblissement de la légitimité du pouvoir étatique.  Le tissu industriel et commercial de nos grands groupes semble souffrir de la même reproduction sociale et économique. 

Dans un souci de justice sociale nous pensons souhaitable d'encourager et d'accompagner notre administration et nos entreprises à ouvrir leurs accès à la diversité socio-sociétale. Notre pays ne peut envisager de sauvegarder la cohésion sociale si subsiste un microcosme sociétal volontairement restreint, voire réservé à quelques-uns. 

La présente proposition de loi propose différentes mesures très concrètes et des dispositifs de nature à remédier aux difficultés précédemment exposées

Le titre 1 se concentre sur le secteur public dans la mesure où il offre à notre administration un visage plus représentatif de notre société. Il propose des dispositifs qui seront contrôlés et évalués tout en facilitant l'accès de la diversité sociale aux études supérieures et aux corps administratifs.

Le chapitre 1, composé uniquement de l'article 1, se donne pour objectif, en vue de propulser les autres mesures du titre 1, de dresser la haute fonction publique comme modèle en matière de représentativité sociale et de respect de la parité. Cette approche, qui constitue l'un des objectifs assignés à Frédéric Thiriez, chargé de la mission sur la réforme de la haute administration, vaut spécifiquement pour les préfets. Ce type de mouvement est d'actualité au regard des nominations présidentielles effectuées dans ce corps, depuis le début d'année 2020, qui sont le reflet d'une volonté de rajeunir, féminiser et diversifier ces fonctionnaires.

Concrètement, la proposition de loi insère un nouvel article dans la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires à la fonction publique de l'État. Il institue une proportion des emplois supérieurs, pour lesquels les nominations sont laissées à la décision du Gouvernement, qui devra être attribuée à un personnel qui a ou a eu une activité professionnelle dans une collectivité territoriale comptant un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville ou en zone rurale. Une telle mesure valorisera les personnes issues des quartiers sensibles ainsi que ces territoires. Elle servira comme exemple à suivre pour un jeune public résidant dans ces zones. Une telle mesure n'est pas illégale compte tenu que l'article L. 1133-5 du Code du travail stipule que « les mesures prises en faveur des personnes résidant dans certaines zones géographiques et visant à favoriser l'égalité de traitement ne constituent pas une discrimination ».

L'article 1, toujours dans sa logique de création d'une haute fonction publique comme source d'exemplarité, complète la loi n° 2017-73 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine avec, d'une part, la mise sur pied législative des délégués du préfet dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et, d'autre part, que ces postes seraient prioritairement occupés par des individus ayant eu une activité dans une collectivité territoriale comptant un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville. Il est à noter que les délégués du préfet dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville existent depuis la circulaire n° 52319 SG (Premier ministre) du 30 juillet 2008 relative à la mise en place des délégués du préfet dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Ce texte précise que ce délégué a pour mission de « cordonner l'action des services de l'État dans les quartiers, sous l'autorité du représentant de l'État dans le département et, le cas échéant, du préfet délégué pour l'égalité des chances ou du sous-préfet, chargé de mission pour la politique de la ville ». Cet acte réglementaire sera complété par la circulaire interministérielle n° CGET/DVCU/2017/114 du 21 avril 2017, relative aux missions, aux conditions d'exercice, aux modalités d'accompagnement et à la gestion administrative des délégués du préfet. 

Le chapitre 2 expose les dispositifs chargés d'adapter notre actuelle et future administration à la diversité de notre société avec ce souci, à court et moyen terme, de décloisonner certains secteurs de notre haute fonction publique et, à long terme, de redonner à cette dernière une nouvelle forme de légitimité sociale.

L'article 2 se donne pour ambition de réhabiliter les diplômes obtenus dans des établissements scolaires situés dans des zones prioritaires et rurales. D'une part, il prévoit, dans le Code de l'éducation, que les sélections d'entrée (examen, concours...) dans des établissements de l'enseignement supérieur soient aménagées pour les candidats ayant obtenu leur baccalauréat au sein d'un établissement scolaire situé dans un quartier prioritaire de la politique de la ville. D'autre part, il prévoit, dans la loi portant dispositions statutaires à la fonction publique de l'État, le même type de disposition pour les concours d'entrée dans la fonction publique d'État. Cet article s'attache donc à corriger les reproches faits aux concours d'entrée dans les « grandes écoles » et la fonction publique à savoir qu'ils favorisent « les élèves scolaires, issus de milieux favorisés » selon François Garçon, enseignant-chercheur d'histoire, à l'université Paris-I-Panthéon-Sorbonne. De plus, ce type d'épreuve reste très formaliste et sélectionne avant tout sur les connaissances : « Comme ils reposent sur des exercices répétitifs, les concours sont incapables de repérer les étudiants les plus créatifs, innovants, ceux qui ont une grande capacité d'adaptation » (Ibid). Sous le couvert d'être méritocratique, le concours est en réalité profondément élitiste comme le souligne Agnès van Zanten, directrice de recherche au CNRS et professeure en sociologie à Sciences Po : « Une partie du programme sur lequel planchent les candidats aux plus grandes écoles n'est enseignée que dans quelques classes préparatoires, auxquelles n'ont accès que ceux qui ont bénéficié d'un solide parrainage familial et scolaire. C'est vrai dans les disciplines littéraires, mais également dans les matières scientifiques [...] les concours récompensent un certain type de rapport à la connaissance fait à la fois de distance et d'élégance, directement lié au milieu social de l'élève ».

L'article 3 se fonde sur l'analyse d'Annabelle Allouch dans son livre La Société du concours. L'empire des classements scolaires. Elle explique que « le concours incarne le contrat social entre l'État et les citoyens » et que ce mode d'accès des élites républicaines aux grandes écoles s'est transformé au fil des décennies en un mode de régulation des flux et un moyen de distinction sociale « loin des référents démocratiques et républicains » selon elle. De plus, cet article 3 ne méconnaît pas le rapport du Sénat, relative à la réforme de la haute fonction publique, dans lequel Luc Rouban, sociologue au CNRS, fut auditionné et a évoqué le fait que deux tiers des jeunes français d'origine maghrébine, ayant fait Sciences Po Paris, décident de pas s'orienter vers la fonction publique car ils estiment qu'ils vont être victimes de discrimination. 

Concrètement, l'article 3 propose que, dans la mesure du possible et sauf dérogation, les jurys chargés des épreuves orales des concours d'entrée dans la fonction publique d'État soient composés au moins d'une personne issue de la société civile (associations, entreprises, inactifs...) c'est-à-dire qui n'appartient pas au corps de recrutement. Ce dispositif permettrait d'endiguer une forme de reproduction des modèles et de donner un visage du recruteur plus conforme à la diversité sociale. Cet article propose les mêmes pratiques pour les concours d'entrée dans les « grandes écoles » sur la base du volontariat de ces dernières, ces spécificités de la sélection seraient évaluées afin de rendre l'outil plus performant au fil des années.

Le chapitre 3, composé uniquement de l'article 4, constitue la pierre angulaire de l'accompagnement et de l'évaluation des dispositifs, existants ou crées par cette proposition de loi, relatif à l'égalité des chances dans la fonction publique d'État. Il se fonde sur le rapport L'Horty, remis au Premier ministre en juillet 2016, sur « les discriminations d'accès à l'emploi dans la fonction publique », qui démontre, tout d'abord, que le recrutement par voie de concours est insuffisant pour se prémunir contre toutes formes de discrimination, ensuite, que le secteur public n'est pas plus vigilant que le secteur privé en matière de prévention du risque discriminatoire et, enfin, que les réformes des dix dernières années dans la fonction publique d'État n'ont pas vraiment réduit le risque discriminatoire d'accès à l'emploi. Il se fonde aussi sur le rapport Rousselle, remis au Premier ministre en février 2017, sur « les écoles des services publics et la diversité », qui constate que des marges de manoeuvre importantes demeurent pour promouvoir la diversité dans la fonction publique. Il se réfère, enfin, au rapport Borloo de 2018 qui établit clairement les objectifs à atteindre pour « mettre fin à la reproduction des modèles dans la haute fonction publique ». 

L'article 4 propose la création d'une nouvelle autoritéì publique indépendante, l'Autoritéì pour l'Egaliteì des chances dans la fonction publique, chargée de veiller aÌ ce que ce secteur soit représentatif de la diversitéì sociale que ce soit par ses voies d'accès, ses modalités de promotion interne ou encore par ses garanties permettant un déroulement de carrière équitable entre les agents.

Cette instance disposera de plusieurs compétences comme l'émission d'un avis consultatif et public sur les nominations aux postes à responsabilité, effectuées par voie discrétionnaire par le Gouvernement ; l'élaboration annuelle d'un rapport public évaluant, notamment, les politiques de promotion de l'Égalitéì des chances appliquées dans les administrations publiques. La moitieì des membres de cette instance devront exercer, ou avoir exercéì une activitéì professionnelle pendant au moins cinq années dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ou dans une zone de revitalisation rurale.

Le titre 2 se concentre, à l'inverse du premier titre, sur le secteur privé avec cet attachement à préciser et renforcer notre arsenal pénal contre certaines formes de discrimination, à imposer des pouvoirs complémentaires aux instances internes qui contrôlent les mesures de leurs entreprises.

Le chapitre 1 se penche sur l'accentuation pénale de la lutte contre les discriminations et notamment à l'embauche. 

L'article 5 complète l'emblématique article du Code du travail qui liste les éléments discriminatoires que ce soit dans la phase de rédaction d'une offre d'emploi comme celle de l'entretien d'embauche qui précède l'éventuel recrutement. Il part du constat selon lequel le lieu d'origine peut être discriminatoire même si le candidat n'y réside plus (lieu de résidence). À cet effet, l'article 5 rend illégal et punissable la référence à la mention de « lieu d'origine » lors de la réaction de l'offre d'emploi et de l'entretien d'embauche.

L'article 6 s'appuie sur une multitude d'études qui démontre que la France a régressé en matière de lutte contre les discriminations et l'exclusion du marché de l'emploi. Tout d'abord, l'enquête « Trajectoires et origines » de l'INSEE/INED, de 2010, soulignait que l'intégration économique des populations liées à l'immigration était trop lente. Ensuite, deux rapports de l'Institut Montaigne sont révélateurs en la matière. Le premier, intitulé « Dix ans de politiques de diversité en France : Quel bilan ? », daté en 2014, souligne un bilan mitigé. Le deuxième, intitulé « Les discriminations religieuses à l'embauche », de 2015, pointe que 44% des Français d'origine extra-européenne déclarent avoir rencontré une situation discriminante au moins une fois dans leur vie. Enfin, l'étude du CERECQ, intitulé « Les débuts de carrière des jeunes issus de l'immigration : une double pénalité ? », de 2015, note que les jeunes issus de l'immigration maghrébine éprouvent plus de difficultés pour accéder à l'emploi que les Français d'origine (les premiers mettent plus de 11 mois en moyenne avant d'obtenir un premier emploi d'au moins six mois, contre 7 mois pour les seconds), et que dès, qu'ils y parviennent, ils occupent des postes subalternes et semblent pâtir d'une pénalité liée à leurs origines qui ne s'atténue pas à long terme. Par conséquent, l'article 6 veut apporter plus de transparence dans la phase de recrutement en imposant à l'entreprise l'obligation de motiver son choix à la suite d'un entretien d'embauche. Ce retour serait notamment très utile pour la préparation des entretiens futurs du candidat.

Dans la même logique que les deux articles précédents, le chapitre 2, composé uniquement de l'article 7, renforce les attributions du comité social et économique (CSE) qui, pour rappel, est une instance représentative du personnel née de la fusion des délégués du personnel, du comité hygiène sécurité et conditions de travail (CHSCT) et du comité d'entreprise (CE) depuis le 1er janvier 2018. Concrètement, il complète, tout d'abord, son pouvoir d'information et de consultation, sur les questions intéressant l'organisation, la gestion et la marche générale de l'entreprise, relatives aux mesures prises en vue de promouvoir l'égalité des chances, notamment dans la politique de recrutement, de formation professionnelle et de promotion interne, qui sont de nature à favoriser la représentativité sociale de l'effectif des personnels.