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23 mai 2007 : Enfants ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

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N° 315

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 février 2007

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 mai 2007

PROJET DE LOI

autorisant l'approbation de la convention européenne sur l'exercice des droits des enfants,

PRÉSENTÉ

au nom de M. FRANÇOIS FILLON,

Premier ministre,

par M. BERNARD KOUCHNER,

ministre des affaires étrangères et européennes.

(Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Traités et conventions.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

À la suite de la signature à New York de la convention des Nations unies relative aux droits de l'enfant le 26 janvier 1990 et de l'adoption de la recommandation 1121 (1990) relative aux droits des enfants, l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe invitait le Comité des ministres du Conseil de l'Europe à « charger les comités directeurs compétents d'examiner la possibilité d'élaborer un instrument juridique approprié en vue de compléter la convention des Nations unies sur les droits de l'enfant ».

Courant 1990, le comité d'expert sur le droit de la famille du CDCJ (le CJ-FA) préparait un projet de convention européenne sur l'exercice des droits de l'enfant. Ce projet était approuvé par le Comité des ministres qui décidait de l'ouvrir à la signature le 25 janvier 1996.

La France signait ce texte le 4 juin 1996.

Conformément à l'article 4 de la convention des Nations unies qui encourage les États Parties à adopter les mesures législatives nécessaires à la mise en oeuvre des droits reconnus par la convention, l'instrument du Conseil de l'Europe vise à permettre l'exercice effectif des droits des mineurs dans le cadre des procédures judiciaires les concernant.

La convention prévoit des mesures visant à accorder des droits procéduraux aux enfants et à en faciliter l'exercice notamment en les autorisant à exprimer leur opinion dans les procédures familiales, en particulier celles relatives à l'exercice des responsabilités parentales qui se déroulent devant une autorité judiciaire.

La convention, comprenant vingt-six articles, est organisée en quatre chapitres consacrés respectivement au champ d'application et à l'objet de la convention (chapitre Ier), aux mesures d'ordre procédural pour promouvoir l'exercice des droits des enfants (chapitre II), à la mise en place d'un comité permanent (chapitre III) et enfin aux amendements et aux clauses finales (chapitres IV et V).

L'article 1er précise le champ d'application de la convention qui s'applique aux enfants âgés de dix-huit ans au plus et en définit l'objet, en indiquant que ce texte s'attache à promouvoir les droits des enfants, notamment en leur accordant les droits procéduraux, qui peuvent être mis en oeuvre par les enfants eux-mêmes ou par l'intermédiaire d'autres personnes ou organes. Les procédures judiciaires visées par cet accord sont essentiellement celles relatives à l'exercice des responsabilités parentales, et plus particulièrement celles concernant la fixation de la résidence et du droit de visite à l'égard des enfants.

Aux termes du paragraphe 4 de l'article 1er, chaque État Partie doit, au moment de la signature ou de la ratification de la convention, déclarer au moins trois catégories de litiges familiaux auxquels la convention aura vocation à s'appliquer. Une telle liste pourra, si nécessaire, être ultérieurement complétée.

En vertu de cet article, le Gouvernement entend désigner les catégories de litiges familiaux suivantes :

- procédures relatives aux modalités d'exercice de l'autorité parentale ;

- procédures relatives à la détermination de la résidence de l'enfant ;

- procédures relatives à l'organisation des modalités des rencontres des titulaires de l'autorité parentale avec l'enfant ;

- procédures fixant les modalités du lien de l'enfant avec des tiers ;

- procédures d'assistance éducative pour les enfants en danger.

L'article 2 définit les notions d'autorité judiciaire, de détenteurs des responsabilités parentales, de représentant et enfin, d'informations pertinentes. S'agissant de la notion de détenteurs des responsabilités parentales, définit comme « les parents et autres personnes ou organes habilités à exercer tout ou partie des responsabilités parentales », la France, afin de lever toute ambiguïté et exclure clairement les services ou tiers qui accueillent les enfants dans le cadre des procédures d'assistance éducative, indiquera aux termes d'une déclaration interprétative, qu' « elle interprète la notion de détenteurs des responsabilités parentales, telle que définie à l'article 2 b de la convention, comme visant les représentants légaux de l'enfant au sens du droit français ».

Le chapitre II décline toutes les mesures d'ordre procédural mises en oeuvre par la convention et destinées à promouvoir l'exercice des droits des enfants ; la convention n'exige toutefois pas que l'enfant soit partie à la procédure.

Ainsi, la convention (article 3) exige que le mineur - à qui il est reconnu un discernement suffisant - soit tenu informé des procédures judiciaires en cours le concernant et puisse exprimer son opinion dans ce cadre. À cet égard, la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a anticipé la ratification de la convention en précisant les conditions de l'audition d'un mineur capable de discernement par le juge dans une procédure le concernant (cf. nouvel article 388-1 du code civil).

L'article 4 offre au mineur le droit de demander, personnellement ou par l'intermédiaire d'autres personnes ou organes, la désignation d'un représentant spécial lorsqu'il existe un conflit d'intérêts entre ce mineur et les détenteurs des responsabilités parentales. Ce droit est reconnu, sous réserve, que l'autorité judiciaire n'ait pas désigné ou manifester son intention de désigner un représentant spécial (article 9).

Le rôle du représentant de l'enfant est précisé à l'article 10. Le représentant de l'enfant, sous réserve que cela ne soit pas contraire à l'intérêt supérieur du mineur, a pour mission de l'informer tout au long du déroulement de la procédure ainsi que de porter son opinion à la connaissance de l'autorité judiciaire.

Dans tous ces cas, le mineur doit bénéficier de l'aide judiciaire (article 14).

L'article 5 impose aux États Parties d'examiner la possibilité d'accorder au mineur, dans le cadre de procédures judiciaires les concernant, les prérogatives suivantes :

- le droit de demander à être assisté par une personne appropriée de son choix afin de l'aider à exprimer son opinion ;

- le droit de demander lui-même ou par l'intermédiaire d'autres personnes ou organes, la désignation d'un représentant distinct, et dans les cas appropriés, un avocat ;

- le droit de désigner son propre représentant ;

- le droit d'exercer tout ou partie des prérogatives d'une partie à de telles procédures.

Outre l'article 9 précédemment évoqué, les articles 6 à 8 sont consacrés au rôle des autorités judiciaires.

En premier lieu, l'article 6 souligne qu'avant toute décision concernant le mineur, l'autorité judiciaire compétente doit s'assurer qu'elle dispose d'informations suffisantes notamment de la part des détenteurs des responsabilités parentales et peut consulter le mineur, à moins que cela ne soit manifestement contraire à l'intérêt supérieur de l'enfant.

En deuxième lieu, l'article 7 rappelle qu'en matière de procédure concernant les mineurs, l'autorité judiciaire doit agir avec diligence afin d'éviter tout délai inutile et l'article 8 exige des États Parties qu'ils permettent à l'autorité judiciaire de se saisir d'office d'une situation concernant un mineur.

Enfin, dans le but de renforcer la protection des mineurs les dispositions de la convention, les articles 11 à 13 soulignent :

- l'obligation, pour les États Parties, d'envisager l'extension des dispositions relatives aux droits d'information du mineur et de désignation d'un représentant spécial, aux procédures devant d'autres organes, tel que notamment un organe administratif non juridictionnel et aux questions intéressant les enfants indépendamment de toute procédure, (telle que la vente d'un bien appartenant à l'enfant ou à ses parents par exemple) (article 11) ;

- la nécessité pour chaque État contractant de créer une institution destinée à promouvoir l'exercice des droits des enfants (article 12) ;

- l'intérêt de privilégier, dans certains cas appropriés, la mise en oeuvre de la médiation ou de toute autre méthode de résolution des conflits (article 13).

Le chapitre III (articles 16 à 18) est consacré à l'institution d'un comité permanent, organe ayant pour fonction d'assurer le suivi de la mise en oeuvre et des problèmes posés par la convention et qui, outre des missions de conseil, d'assistance et d'interprétation de la convention, se voit reconnaître la possibilité de proposer des amendements à la convention. Si les règles principales de fonctionnement du comité permanent sont fixées par la convention, elles pourront être complétées par un règlement intérieur.

L'article 15, qui est destiné à assurer la coexistence de la convention avec d'autres traités multilatéraux ou bilatéraux traitant de questions spécifiques à la protection des enfants et des familles.

Enfin, outre le chapitre IV, qui traite dans l'article 20 de la question des amendements à la convention et le chapitre V est consacré aux dispositions finales.

Ainsi, l'article 21 contient des dispositions relatives à la signature de la convention et à son dépositaire et subordonne l'entrée en vigueur de la convention à sa ratification par trois États signataires, incluant au moins deux États membres du Conseil de l'Europe.

L'article 22 décrit la procédure d'adhésion de nouveaux États candidats ainsi que de la Communauté européenne et l'article 25 précise, a contrario, les modalités de dénonciation de cette convention par un ou des États Parties.

L'article 23 traite de la question de l'application territoriale et l'article 24 pose le principe qu'aucune réserve à la convention n'est admise.

*

* *

Telles sont les principales observations qu'appelle la convention européenne sur l'exercice des droits des enfants qui, comportant des dispositions de nature législative, est soumise au Parlement conformément aux dispositions de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des affaires étrangères et européennes,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant l'approbation de la convention européenne sur l'exercice des droits des enfants, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères et européennes, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

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Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention européenne sur l'exercice des droits des enfants, adoptée à Strasbourg le 25 janvier 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 23 mai 2007

Signé : FRANÇOIS FILLON

Par le Premier ministre :

Le ministre des affaires étrangères et européennes,

Signé : BERNARD KOUCHNER