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24 septembre 1998 : Schengen ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 568

SÉNAT

PREMIÈRE SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1997-1998

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 8 juillet 1998

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 septembre 1998

PROJET DE LOI

autorisant l'approbation de l'Accord de coopération entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République italienne, le Royaume d'Espagne, la République portugaise, la République hellénique, la République d'Autriche, le Royaume de Danemark, la République de Finlande, le Royaume de Suède, Parties contractantes à l'Accord et à la Convention de Schengen, et la République d'Islande et le Royaume de Norvège, relatif à la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes (ensemble une annexe),

PRÉSENTÉ

au nom de M. LIONEL JOSPIN

Premier ministre,

par M. HUBERT VÉDRINE

ministre des affaires étrangères,

(Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
 

Traités et conventions.

 

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Les Etats parties à l'Accord de Schengen et à la Convention d'application de cet accord ont, le 19 décembre 1996, signé un accord de coopération avec la Norvège et l'Islande. Cette adhésion, concomitante à celles de la Finlande, du Danemark et de la Suède, permet d'étendre l'espace de libre circulation des personnes aux cinq Etats nordiques.

La signature de cet accord permet de préserver la coopération qui existe entre les cinq Etats nordiques. Le Danemark, la Suède, la Finlande, la Norvège et l'Islande sont associés, depuis l'accord du 12 juillet 1957, au sein de l'Union nordique des passeports. Leurs ressortissants sont dispensés de l'obligation de présenter un passeport ou un permis de séjour lorsqu'ils résident dans un autre Etat signataire de cette convention. Or, seuls les Etats membres de l'Union Européenne peuvent adhérer à la Convention d'application de l'Accord de Schengen. C'est pourquoi un accord de coopération ad hoc a été signé entre les Etats Schengen et la Norvège et l'Islande, qui étend à ces deux Etats les dispositions de Schengen, tout en leur permettant de préserver le principe de la liberté de circulation des personnes au sein l'Union nordique des passeports.

Signé en 1985 par la France, l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas, l'Accord de Schengen a posé le principe de la libre circulation des personnes. La Convention d'application de l'Accord de Schengen, signée en juin 1990, en précise les modalités d'application. Elle pose le principe de la suppression des contrôles des personnes aux frontières communes des Etats parties et prévoit les mesures compensatoires nécessaires, notamment la définition de principes uniformes concernant le contrôle aux frontières extérieures, l'harmonisation des politiques de visa, les règles de détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile, les modalités de la coopération policière et judiciaire et l'instauration d'un système commun d'information automatisé nécessaire à l'efficacité de cette coopération.

Ces principes vont être étendus à la Norvège et l'Islande. Les ressortissants d'un Etat Schengen et les étrangers tiers y résidant pourront se rendre sans contrôle aux frontières intérieures en Norvège et en Islande et réciproquement, une fois cet accord mis en oeuvre. De même, ces deux pays s'engagent à reprendre les dispositions Schengen dans le domaine des visas, de la coopération judiciaire et policière, et à renforcer les contrôles à leurs frontières extérieures.

Des modalités spécifiques d'association de ces deux pays ont dû être trouvées. L'accord prévoit que l'Islande et la Norvège participent à toutes les instances Schengen. Ces deux Etats peuvent exprimer leurs opinions et présenter leurs propositions sans toutefois disposer du droit de vote. Lorsqu'ils apparaît que la Norvège et l'Islande ne pourront marquer leur accord sur un projet de décision du Comité exécutif, ils expliquent leur position au Comité exécutif. L'application des décisions par ces deux Etats se fait dans les mêmes conditions que pour les Etats Schengen. S'ils n'acceptent pas une décision adoptée, ceci vaut dénonciation de l'accord de coopération. Ces stipulations permettent de garantir qu'il n'y aura pas de décalage dans le temps dans l'application des décisions et de préserver l'homogénéité du droit applicable dans l'espace Schengen.

Aux termes de l'article premier de l'Accord de coopération, l'Accord de Schengen et la Convention d'application de l'Accord de Schengen, les décisions du Comité exécutif et tous les autres accords conclus dans le cadre Schengen s'appliquent à toutes les Parties de l'Accord.

L'article 2 précise que l'Islande et la Norvège participent à toutes les instances Schengen, peuvent y exprimer leur opinion et présenter leurs propositions, mais ne disposent pas du droit de vote. Les Etats Schengen ont des échanges de vues avec ces deux pays sur les questions débattues au sein de l'Union Européenne et en relation avec l'accord de coopération.

Aux termes de l'article 3, l'Islande et la Norvège décident, indépendamment, de l'acceptation des décisions et déclarations du Comité exécutif, et de toutes les dispositions remplacées par des dispositions communautaires. Lorsqu'il apparaît que ces deux Etats ne pourront pas marquer leur accord sur un texte du Comité exécutif, ils expliquent leur position au Comité exécutif, qui n'arrête la décision qu'après l'avoir explicitement considérée.

L'article 4 prévoit que la coopération peut se poursuivre dans le cadre de l'Union nordique des passeports, dans la mesure où elle n'entrave pas le présent accord de coopération.

L'article 5 dispose que cet accord ne s'applique pas aux îles Spitzberg.

L'article 6 précise que les dispositions de la Convention d'application relatives au transport et à la circulation des marchandises (titre V) et celles relatives au contrôle des marchandises (article 2, paragraphe 4) ne s'appliquent pas.

L'article 7 comporte les précisions nécessaires à l'application des articles 40 et 41 de la Convention d'application relatifs au droit d'observation et au droit de poursuite transfrontalière pouvant être exercés par certains corps de fonctionnaires dans le cadre de leurs attributions, et de l'article 65 relatif à l'extradition. Les dispositions de l'article 41 relatives à la coopération transfrontalière ne s'appliquent pas à l'Islande.

Les articles 8 et 9 comportent les dispositions relatives à l'entrée en vigueur de cet accord, conditionnée par des accords spécifiques avec la Communauté Européenne pour la reprise des dispositions communautaires qui se sont substituées à des dispositions Schengen, et pour la reprise des accords conclus avec des Etats tiers.

Enfin, l'article 10 prévoit que l'accord de coopération peut être dénoncé lorsqu'un différend sérieux survient entre les Etats Schengen et la Norvège ou l'Islande. Par ailleurs, lorsque l'un de ces deux Etats n'accepte pas une décision Schengen, ceci vaut dénonciation dans un délai de trente jours.

Telles sont les principales observations qu'appelle l'Accord de coopération entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République italienne, le Royaume d'Espagne, la République portugaise, la République hellénique, la République d'Autriche, le Royaume de Danemark, la République de Finlande, le Royaume de Suède, Parties contractantes à l'Accord de Schengen, et la République d'Islande et le Royaume de Norvège, relatif à la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes, signé à Luxembourg le 19 décembre 1996 qui, parce qu'il comporte des dispositions ressortissant à la matière législative, est soumis au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des affaires étrangères,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant l'approbation de l'Accord de coopération entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République italienne, le Royaume d'Espagne, la République portugaise, la République hellénique, la République d'Autriche, le Royaume de Danemark, la République de Finlande, le Royaume de Suède, Parties contractantes à l'Accord et à la Convention de Schengen, et la République d'Islande et le Royaume de Norvège, relatif à la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes (ensemble une annexe), délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'Accord de coopération entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République italienne, le Royaume d'Espagne, la République portugaise, la République hellénique, la République d'Autriche, le Royaume de Danemark, la République de Finlande, le Royaume de Suède, Parties contractantes à l'Accord et à la Convention de Schengen, et la République d'Islande et le Royaume de Norvège, relatif à la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes (ensemble une annexe), fait à Luxembourg le 19 décembre 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 23 septembre 1998

Signé : LIONEL JOSPIN

Par le Premier ministre :

Le ministre des affaires étrangères,

Signé : HUBERT VÉDRINE

ACCORD
de coopération entre le Royaume de Belgique,
la République fédérale d'Allemagne,
la République française,
le Grand-Duché de Luxembourg,
le Royaume des Pays-Bas, la République italienne,
le Royaume d'Espagne, la République portugaise,
la République hellénique, la République d'Autriche,
le Royaume de Danemark,
la République de Finlande,
le Royaume de Suède, Parties contractantes
à l'Accord et à la Convention de Schengen,
et la République d'Islande
et le Royaume de Norvège,
relatif à la suppression des contrôles de personnes
aux frontières communes (ensemble une annexe),
fait à Luxembourg le 19 décembre 1996

    Le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République italienne, le Royaume d'Espagne, la République portugaise, la République hellénique, la République d'Autriche, le Royaume de Danemark, la République de Finlande, le Royaume de Suède, la République d'Islande et le Royaume de Norvège ci-après dénommés « les Parties »,
    Se fondant sur l'Accord entre les Gouvernements des Etats de l'Union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française, relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signé à Schengen le 14 juin 1985, ci-après dénommé « l'Accord de Schengen » et sur la Convention d'application de cet Accord signée à Schengen le 19 juin 1990, ci-après dénommée « la Convention de Schengen », tels qu'amendés par les Protocoles et les Accords d'adhésion de la République italienne, du Royaume d'Espagne et de la République portugaise, de la République hellénique, de la République d'Autriche, et du Royaume de Danemark, de la République de Finlande et du Royaume de Suède, signés respectivement le 27 novembre 1990, le 25 juin 1991, le 6 novembre 1992, le 28 avril 1995 et le 19 décembre 1996 ;
    Se référant au Protocole du 22 mai 1954 relatif à l'exemption pour les ressortissants du Danemark, de la Finlande, de l'Islande, de la Norvège et de la Suède de l'obligation de disposer d'un passeport ou d'un permis de séjour lorsqu'ils résident dans un autre pays nordique que le leur et à la Convention signée à Copenhague le 12 juillet 1957 par le Danemark, la Finlande, l'Islande, la Norvège et la Suède sur le contrôle des passeports, ci-après dénommés « Union nordique des passeports » ;
    Se référant à l'Accord sur l'Espace économique européen (EEE) du 2 mai 1992 et considérant que les Parties à cet Accord sont décidées, entre autres, à réaliser de la manière la plus complète possible la libre circulation des personnes dans l'ensemble de l'EEE ;
    Considérant la déclaration des Gouvernements des Etats membres de la Communauté européenne et des Etats de l'Association européenne de libre échange sur l'EEE selon laquelle, pour promouvoir la libre circulation des personnes, les Etats membres de la Communauté européenne et les Etats de l'AELE s'engagent, sous réserve de modalités pratiques à définir dans les enceintes appropriées, à coopérer afin de faciliter les contrôles de leurs ressortissants et des membres de leurs familles aux frontières entre leurs territoires ;
    Considérant que l'Accord de Schengen, la Convention de Schengen et l'Union nordique des passeports prévoient entre les Parties contractantes la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes ;
    Considérant que le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Royaume de Suède, membres de l'Union européenne, ont signé les Protocoles d'adhésion à l'Accord de Schengen et les Accords d'adhésion à la Convention de Schengen le 19 décembre 1996 à Luxembourg ;
    Considérant que pour être partie à la Convention de Schengen il faut être membre des Communautés européennes, que tant que la République d'Islande et le Royaume de Norvège ne sont pas membres des Communautés européennes ils ne peuvent pas adhérer à la Convention de Schengen ;
    Souhaitant contribuer à la suppression des contrôles relatifs à la circulation des personnes aux frontières communes des Parties et considérant que cette coopération englobe les mesures compensatoires nécessaires ; qu'en vue d'atteindre ce but il y a lieu de conclure un accord de coopération entre les Parties ;
    Considérant que le présent Accord ne s'applique pas aux marchandises ; que les marchandises sont couvertes par l'Accord sur l'EEE ; que les mesures tendant à l'aménagement des contrôles sur les bagages à main sont à rechercher en marge du présent Accord ;
    Considérant que l'extension à la République d'Islande et au Royaume de Norvège de certaines dispositions de la Communauté européenne ou adoptées dans le cadre de l'Union européenne remplaçant des dispositions de la Convention de Schengen peut comporter la nécessité de conclure des arrangements entre la République d'Islande et le Royaume de Norvège et la Communauté européenne ou les Etats membres de l'Union européenne, qu'il y a lieu de prévoir, le cas échéant, des mesures transitoires,
sont convenus de ce qui suit :

Article 1er

    L'Accord de Schengen, la Convention de Schengen, y compris l'Acte final, les Protocoles et les déclarations communes joints à la Convention de Schengen, les décisions prises et les déclarations faites par le Comité exécutif ou en son nom en vertu des dispositions de la Convention de Schengen, ainsi que les Accords conclus en relation avec la Convention de Schengen s'appliquent entre toutes les Parties au présent Accord, à moins que celui-ci n'en dispose autrement. Un inventaire des dispositions en vigueur à la date de la signature du présent Accord figure à l'annexe.

Article 2

    1.  La République d'Islande et le Royaume de Norvège participent à toutes les réunions du Comité exécutif, de l'Autorité de contrôle commune, du Groupe central, et de tous les autres groupes de travail créés en vue de la préparation des décisions ou pour d'autres travaux.
    2.  La République d'Islande et le Royaume de Norvège peuvent exprimer leurs opinions et leurs préoccupations et présenter leurs propositions, mais ne participent pas au vote.
    3.  Les Etats parties à la Convention de Schengen ont des échanges de vue avec la République d'Islande et le Royaume de Norvège au sujet des questions débattues dans les instances de l'Union européenne et en relation avec le présent Accord.

Article 3

    1.  La République d'Islande et le Royaume de Norvège décident, indépendamment, de l'acceptation :
    a)  Des décisions prises et des déclarations faites par le Comité exécutif ou en son nom ;
    b)  Des dispositions du droit communautaire dont le Comité exécutif a fait le constat qu'elles rendent inapplicables des dispositions de la Convention de Schengen conformément à son article 134 ;
    c)  Des dispositions adoptées par les Etats membres de l'Union européenne dont le Comité exécutif a fait le constat qu'elles se substituent aux dispositions de la Convention de Schengen conformément à son article 142, paragraphe 1 ;
    d)  Des modifications à la Convention de Schengen au sens des articles 141 ou 142, paragraphe 2 ;
    e)  Des accords pouvant être conclus entre l'ensemble des Etats parties à la Convention de Schengen et des Etats tiers,
entrant en vigueur après la date de signature du présent Accord.
    Les constats visés sub 1 b et 1 c ci-dessus constituent des décisions du Comité exécutif au sens de l'article 132, paragraphe 2, de la Convention de Schengen. Celui-ci détermine parmi les dispositions visées sub 1 b et 1 c ci-dessus celles qui devraient faire l'objet d'arrangements entre la République d'Islande et le Royaume de Norvège et la Communauté européenne ou les Etats membres de l'Union européenne. Lorsque l'objectif d'une entrée en vigueur simultanée de ces arrangements et des dispositions de substitution susmentionnées ne peut être réalisé, le Comité exécutif arrête les dispositions transitoires éventuellement nécessaires, dans les limites de ses compétences.
    2.  L'acceptation par la République d'Islande et le Royaume de Norvège des dispositions prévues au paragraphe 1 crée des droits et obligations entre les Parties. Le Comité exécutif prend acte de cette acceptation qu'il consigne au compte rendu de sa réunion.
    3.  Si l'ordre du jour d'une réunion du Comité exécutif prévoit l'adoption d'une décision visée au paragraphe 1, sur laquelle les concertations menées au niveau des groupes de travail, puis du Groupe central, laissent supposer que la République d'Islande et/ou le Royaume de Norvège ne pourront marquer leur accord, ces deux pays ont l'occasion d'expliquer leur position au Comité exécutif. Le Comité exécutif n'adopte une décision en la matière qu'après avoir explicitement considéré la position de la République d'Islande et/ou du Royaume de Norvège.

Article 4

    Les dispositions du présent Accord ne font pas obstacle à la coopération dans le cadre de l'Union nordique des passeports, dans la mesure où elle ne contrevient à ni n'entrave l'application du présent Accord.

Article 5

    Le présent Accord ne s'applique pas à Svalbard (Spitzberg).

Article 6

    L'article 2, paragraphe 4 et le titre V de la Convention de Schengen ne font pas partie du domaine d'application du présent Accord.

Article 7

    1.  La République d'Islande et le Royaume de Norvège notifient au moment de la signature du présent Accord :
    -  les agents visés à l'article 40, paragraphe 4, de la Convention de Schengen ;
    -  l'autorité visée à l'article 40, paragraphe 5, de la Convention de Schengen ;
    -  le ministère visé par l'article 65, paragraphe 2, de la Convention de Schengen.
    2.  Au même moment, le Royaume de Norvège notifie :
    -  les agents visés à l'article 41, paragraphe 7, de la Convention de Schengen ;
    -  ainsi que ceux, aux conditions définies dans des arrangements bilatéraux pertinents au sens de l'article 41, paragraphe 10, de la Convention de Schengen, en ce qui concerne leurs compétences dans les domaines du trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, d'armes à feu et d'explosifs ainsi que du transport illicite de déchets toxiques et nuisibles.
    3.  Les notifications prévues aux paragraphes 1 et 2 sont adressées au Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, dépositaire du présent Accord, qui en informe les autres Parties. Il en est de même des modifications intervenant dans la désignation des agents, autorités et ministères visés aux paragraphes 1 et 2.

Article 8

    Le présent Accord sera soumis à ratification, approbation ou acceptation. Les instruments de ratification, d'acceptation ou d'approbation seront déposés auprès du Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, celui-ci notifie le dépôt à toutes les Parties.

Article 9

    1.  L'entrée en vigueur du présent Accord est subordonnée :
    a)  Au dépôt d'un instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation par toutes les Parties au présent Accord ;
    b)  A l'entrée en vigueur des accords d'adhésion du Royaume de Danemark, de la République de Finlande et du Royaume de Suède à la Convention de Schengen ;
    c)  A l'entrée en vigueur des accords spécifiques avec la Communauté européenne requis en vertu d'une décision du Comité exécutif pour la reprise par la République d'Islande et le Royaume de Norvège des dispositions de la Communauté qui ont rendu inapplicables des dispositions de la Convention de Schengen en vertu de l'article 134 à la date de la signature du présent Accord ;
    d)  A l'entrée en vigueur des accords spécifiques avec les Etats membres de l'Union requis en vertu d'une décision du Comité exécutif pour la reprise par la République d'Islande et le Royaume de Norvège des dispositions de l'Union qui se sont substituées aux dispositions de la Convention de Schengen en vertu de l'article 142, paragraphe 1, à la date de la signature du présent Accord ;
    e)  A l'entrée en vigueur des accords spécifiques avec les Etats tiers requis en vertu d'une décision du Comité exécutif pour la reprise par la République d'Islande et le Royaume de Norvège des dispositions des arrangements conclus entre les Etats parties à la Convention de Schengen et des Etats tiers à la date de la signature du présent Accord.
    2.  Le Comité exécutif s'assurera que les conditions de l'entrée en vigueur sont réalisées et en informera le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg en tant que dépositaire. Le présent Accord entrera en vigueur le premier jour du deuxième mois qui suit le dépôt du dernier instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, sous réserve que les conditions prévues aux points b, c, d et e du paragraphe 1 ci-dessus soient remplies. Le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg informera toutes les Parties de la date d'entrée en vigueur.
    3.  Le présent Accord sera mis en vigueur entre les Etats pour lesquels la Convention de Schengen est mise en vigueur et la République d'Islande et le Royaume de Norvège lorsque les conditions préalables à l'application de la Convention de Schengen seront remplies dans tous ces Etats et lorsque les contrôles aux frontières extérieures y seront effectifs.

Article 10

    1.  Si un désaccord sérieux survient entre la République d'Islande et/ou le Royaume de Norvège, d'une part, et les autres Parties au présent Accord, d'autre part, celui-ci peut être dénoncé par les Etats parties à la Convention de Schengen agissant ensemble et par la République d'Islande et/ou le Royaume de Norvège agissant séparément.
    2.  Si la République d'Islande et/ou le Royaume de Norvège n'acceptent pas une décision visée à l'article 3, paragraphe 1, ceci vaut dénonciation et la présidence du Comité exécutif notifie dans un délai de 30 jours cette décision au Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, qui en informe les autres Parties. La République d'Islande et/ou le Royaume de Norvège cessent d'être parties au présent Accord six mois après cette notification.
    3.  Le présent Accord prend fin lorsque la République d'Islande et le Royaume de Norvège ou lorsque les Etats parties à la Convention de Schengen cessent d'en être parties.
    4.  Les conséquences de la dénonciation du présent Accord feront l'objet d'un accord entre Parties restantes et la Partie qui dénonce. A défaut d'accord, le Comité exécutif, dans les limites de ses compétences, prend les mesures requises.
    En foi de quoi les soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont apposé leurs signatures au bas du présent Accord.
    Fait à Luxembourg, le 19 décembre 1996, en langues allemande, danoise, espagnole, finlandaise, française, grecque, islandaise, italienne, néerlandaise, norvégienne, portugaise et suédoise, les douze textes faisant également foi, en un exemplaire original qui sera déposé dans les archives du Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, qui remettra une copie certifiée conforme à chacune des Parties.

Déclaration des Parties à la Convention de Schengen

    Suite à la dénonciation du présent Accord ou au cas où il prendrait fin en application de son article 10, alinéa 2, les contrôles des personnes à la frontière avec l'Etat ou les Etats concernés seront effectués conformément aux dispositions de la Convention de Schengen.

Déclaration de la République d'Islande
et du Royaume de Norvège

    1.  Les réserves formulées conformément à l'article 13 de la Convention européenne pour la répression du terrorisme ne s'appliquent pas à l'extradition entre les Etats signataires du présent Accord.
    2.  La République d'Islande et le Royaume de Norvège déclarent qu'elles n'invoqueront pas, à l'égard des Etats membres de Schengen qui garantissent un traitement identique, les déclarations faites dans le cadre du paragraphe 1 de l'article 6 de la Convention européenne d'extradition pour refuser l'extradition de résidents d'Etats autres que les Etats nordiques.