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Critères applicables dans le calcul de la dotation de solidarité communautaire

14e législature

Question orale n° 1400S de M. Patrick Abate (Moselle - Communiste républicain et citoyen)

publiée dans le JO Sénat du 10/03/2016 - page 896

M. Patrick Abate interroge M. le ministre de l'intérieur sur les critères applicables dans le calcul de la dotation de solidarité communautaire.

La dotation de solidarité communautaire (DSC), telle qu'elle est prévue par l'article 1609 nonies C du code général des impôts, répond à un besoin de péréquation au sein des intercommunalités. Cette source de revenus, essentielle pour lutter contre la fracture territoriale, « est répartie en tenant compte prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal ou financier par habitant, les autres critères étant fixés librement par le conseil ». Ces critères prioritaires peuvent cohabiter avec des critères complémentaires laissés à la discrétion des intercommunalités. Il n'y a pas une nomenclature des critères complémentaires ni de pondération prévue par la loi. Dans son arrêt du 9 octobre 2007 « affaire préfet du Val-de-Marne contre la communauté de communes Val-de-Bièvre », la cour administrative d'appel de Paris a simplement établi qu'à 20 % le poids des critères prioritaires était insuffisant.

Ainsi, dans certains territoires, même lorsque la règle est respectée, apparaissent de graves entorses à l'esprit de la DSC, en particulier avec l'intégration de certains critères complémentaires qui par nature ont pour effet de limiter, voire d'annuler, les effets attendus d'une DSC.

Par exemple, dans une communauté de communes, les critères sont établis comme suit : les critères de population fiscale et d'effort fiscal pondérés respectivement à hauteur de 35 %, de 15 % et de 10 %, auxquels on ajoute un critère complémentaire, celui du nombre de logements sociaux à hauteur de 10 %. Jusque-là, ces critères et leurs pondérations répondent aux exigences des textes et à la jurisprudence. On se situe au-dessus des 20 % pour les critères prioritaires et les autres s'inscrivent dans le souci de solidarité sur lequel repose le dispositif.

Mais dans cet exemple, la communauté de commune peut décider d'affecter les 30 % restants à un critère comme celui de la base de contribution foncière des entreprises (CFE) de chaque commune ; la DSC étant d'autant plus élevée que la CFE liée à la commune est importante. Ce faisant, dans une même communauté, une commune faiblement peuplée avec un potentiel fiscal important, un effort fiscal faible et aucun logement social va, grâce à un ban communal très étendu sur lequel la communauté a pu accueillir une très grande entreprise ou créer des zones d'intérêt communautaire de développement économique, compenser son manque à gagner de la DSC par la prise en compte de la CFE. Cela se fera bien sûr au détriment des communes plus peuplées, avec des bans plus petits et donc une densité de population plus forte, un grand nombre de logements sociaux, un potentiel fiscal plus faible et donc un effort fiscal plus élevé. On se retrouve ainsi à la situation antérieure à la création de la communauté et à l'adoption de la fiscalité unique ; la perte de CFE étant, de fait, compensée par la DSC.

Un tel exemple démontre toute l'ambiguïté de l'application possible de critères qui ne visent qu'à favoriser les communes les plus riches au détriment des communes qui, pour compenser leurs difficultés, sont obligées d'appliquer une forte fiscalité sur les ménages souvent les plus modestes. Or, la vocation de la DSC est de réduire les inégalités entre les communes d'une même intercommunalité. En agissant ainsi, l'assemblée délibérante maintient les déséquilibres et les fractures sociales et territoriales.

Il lui serait reconnaissant de bien vouloir lui indiquer quelles sont les dispositions que le Gouvernement entend mettre en œuvre pour faire prévaloir efficacement le caractère solidaire de la DSC.

Transmise au Ministère de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales



Réponse du Ministère de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales

publiée dans le JO Sénat du 08/06/2016 - page 9118

M. Patrick Abate. Monsieur le ministre, la dotation de solidarité communautaire, la DSC, répond à un besoin de péréquation entre les communes. Cette source de revenus est « répartie en tenant compte prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal ou financier par habitant, les autres critères étant fixés librement par le conseil communautaire ».

Ces critères prioritaires peuvent cohabiter avec des critères complémentaires, laissés à la discrétion des intercommunalités. Il n'existe aucune nomenclature de ces derniers critères ni de pondération prévue par la loi.

Dans un arrêt en date du 9 octobre 2007, la cour administrative d'appel a simplement établi qu'à 20 % le poids des critères prioritaires était insuffisant.

Ainsi, dans certains territoires, alors que ceux-ci respectent la règle, apparaissent de graves entorses à l'esprit de la DSC, en particulier avec l'intégration de critères complémentaires qui, par nature, ont pour effet de limiter, voire d'annuler, l'impact des critères prioritaires en termes de diminution des inégalités. La DSC ne peut donc remplir sa fonction.

À cet égard, je prendrai l'exemple d'une communauté de communes dans mon département dans laquelle les critères y sont établis comme suit : les critères de population, de potentiel fiscal et d'effort fiscal sont pondérés respectivement à hauteur de 35 %, de 15 % et de 10 %. Jusque-là, tout va bien, ces critères et leurs pondérations répondent aux exigences des textes et à la jurisprudence. Mais la communauté de communes peut décider d'affecter les 40 % restant - et c'est ce qui s'est passé ! - à un critère comme celui de la base de cotisation foncière des entreprises, la CFE, de chaque commune, la DSC étant d'autant plus élevée que la CFE liée à la commune est importante. Ce faisant, dans cette communauté de communes, les communes faiblement peuplées avec un potentiel fiscal très important et un effort fiscal très faible vont tout simplement gagner en DSC grâce à la CFE !

Vous l'aurez compris, monsieur le ministre, cette situation nous ramène à une situation antérieure à la création de la communauté de communes et, vous en conviendrez, la vocation première de la DSC n'était pas celle-là.

Monsieur le ministre, je connais votre attachement à la solidarité entre les territoires. Aussi, vous semblerait-il utile d'ajouter au dispositif un ou deux critères prioritaires tels que le nombre de logements sociaux ou le revenu médian par habitant, qui permettraient de limiter les effets néfastes potentiels ?

Quelles dispositions le Gouvernement pourrait-il mettre en œuvre pour faire prévaloir plus efficacement et plus sûrement le caractère solidaire de la DSC ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales. Monsieur Patrick Abate, la dotation de solidarité communautaire est, comme vous l'avez rappelé, un mécanisme de péréquation destiné à contribuer à réduire la disparité des ressources et des charges entre les communes membres d'un même EPCI.

Pour garantir l'adéquation du dispositif à cet objectif, la loi impose les critères de répartition prépondérants, à savoir le potentiel financier ou fiscal par habitant et la population, pour les communautés de communes et communautés d'agglomération non signataires d'un contrat de ville, et le revenu par habitant ainsi que le potentiel fiscal et financier par habitant pour tous les autres EPCI.

La loi donne en outre la possibilité aux collectivités territoriales de déterminer librement des critères complémentaires. Cette latitude offerte dans le respect du principe de libre administration des collectivités locales, un principe auquel je vous sais très attaché, monsieur le sénateur, à l'instar de tous vos collègues, permet de tenir compte de la situation locale, certains critères pouvant être révélateurs d'un écart de richesse ou d'une charge particulière dans certains territoires, et ne pas l'être a contrario dans d'autres.

En outre, la dotation de solidarité communautaire résulte d'un consensus local global, formalisé, le cas échéant, dans un pacte financier et fiscal de solidarité, qui tient compte de l'ensemble des relations financières au sein du bloc communal.

L'institution d'un pacte financier et fiscal de solidarité est, vous le savez, obligatoire pour les EPCI signataires d'un contrat de ville. Si un tel pacte n'a pas été élaboré au plus tard un an après l'entrée en vigueur du contrat de ville, l'EPCI signataire du contrat de ville est tenu d'instituer une dotation de solidarité communautaire au profit des communes concernées par les dispositifs prévus dans le contrat de ville.

Dans ce cas, le montant de la dotation de solidarité communautaire est au moins égal à 50 % de la dynamique de fiscalité professionnelle constatée par rapport à l'année précédente.

Par ailleurs, l'existence d'un pacte financier et fiscal peut emporter l'obligation d'instituer une dotation de solidarité communautaire pour l'EPCI à fiscalité propre, signataire du contrat de ville, lorsque cet EPCI est issu de la fusion de plusieurs EPCI dont les potentiels financiers agrégés par habitant présentent un écart d'au moins 40 % à la date de la fusion. Le montant de la dotation de solidarité communautaire est alors fixé librement.

Ces dispositions sont donc de nature à conforter l'objectif de réduction des écarts de richesse poursuivi par cette dotation et vont dans la direction que vous souhaitez, monsieur le sénateur, à savoir une solidarité entre les territoires.

M. le président. La parole est à M. Patrick Abate.

M. Patrick Abate. Monsieur le ministre, il ne s'agit bien évidemment pas ici de remettre en cause le principe de libre administration des collectivités locales, ni de ne pas tenir compte, comme vous l'avez très justement dit, des situations très différentes d'une intercommunalité à une autre. Certains critères complémentaires peuvent être effectivement efficaces dans certains territoires et contre-productifs dans d'autres. En ce sens, vous avez tout à fait raison et je partage complètement votre point de vue.

Vous avez évoqué les efforts réalisés en termes de réglementation notamment au niveau des EPCI signataires d'un contrat de ville. Il ne s'agit pas de compliquer certains points et je ne dis pas que le dispositif n'est pas satisfaisant. Toutefois, il laisse la porte ouverte à des situations compliquées.

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Eh oui !

M. Patrick Abate. Il me semble que le simple fait de mentionner quelque part, pour les élus locaux, comme pour les juges qui auront éventuellement à faire appliquer le principe de droit, que les critères complémentaires ne peuvent remettre en cause le principe de solidarité que les critères prépondérants garantissent et qui nous est commun permettrait peut-être de renforcer la jurisprudence en ce sens.

Au vu de mon expérience - cette situation existe sans doute aussi dans d'autres territoires -, cette petite faiblesse juridique peut avoir des conséquences qui ne sont pas, je dirai, très agréables. (M. le ministre opine.)

Je le répète, je ne veux pas remettre en cause les critères prioritaires ni les critères complémentaires dans le cadre des contrats de ville. Je ne veux pas non plus remettre en cause la libre administration des collectivités locales et surtout pas le dispositif dans son ensemble, mais je souhaite l'améliorer. Tel était d'ailleurs le sens d'un amendement que j'avais déposé et à l'époque je l'avais sans doute mal exposé puisque notre assemblée et le Gouvernement m'avaient répondu qu'il ne fallait pas modifier le dispositif, au nom du principe de libre administration. Mais j'y reviendrai.