Question de M. LE RUDULIER Stéphane (Bouches-du-Rhône - Les Républicains) publiée le 06/11/2025
M. Stéphane Le Rudulier attire l'attention de Mme la ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire sur les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) et plus particulièrement sur le rôle et le poids des communes dans les projets portés par ces sociétés.
Les SAFER sont des sociétés anonymes à but non lucratif placées sous la double tutelle des ministères chargés de l'agriculture et des finances. Elles sont ainsi contrôlées par des commissaires du Gouvernement et leur action s'inscrit dans le cadre des missions prévues à l'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM). À titre liminaire, il convient de noter que les droits de préemption institués au profit des SAFER ne sauraient faire entrave à ceux reconnus notamment aux collectivités territoriales, comme le dispose l'article L. 143-6 du CRPM et comme le garantit l'article L. 143-8 du même code. Aussi, un maire peut donc user du droit de préemption reconnu à sa collectivité s'il souhaite s'opposer à un projet porté par une SAFER ou reprendre une telle initiative pour le compte de sa commune. Toutefois, il n'existe aucun droit de veto reconnu à la commune concernée par le projet d'une SAFER. Si l'article L. 141-6 du code précité prévoit bien que le conseil d'administration d'une SAFER doit assurer une représentation des collectivités territoriales relevant de la zone d'action de la société, le représentant de la commune directement impactée ne jouit en revanche pas d'un droit de veto pour empêcher en interne l'approbation d'un projet par la SAFER. De plus, la municipalité de la commune, que ce soit par l'intermédiaire du maire ou du conseil municipal, ne bénéficie pas non plus d'un tel droit pour faire obstacle à un projet approuvé par une SAFER. Autrement dit, ni en amont ni en aval d'une décision de la société, la commune n'a l'occasion de faire opposition au projet. Les seuls moyens dont disposent donc aujourd'hui les communes pour empêcher un projet d'une SAFER, ce sont seulement leurs droits de préemption prioritaires. Or, pour qu'une telle procédure serve de technique détournée de veto, il faut que la commune jouisse de ressources financières suffisantes et de réserves de trésorerie, ce qui n'est pas du tout le cas pour l'essentiel des communes, surtout au regard de l'état actuel de l'autonomie financière des collectivités territoriales. De surcroît, cet état de fait est d'autant plus aggravé quand on constate les dérives des SAFER, dûment critiquées notamment par la Cour des comptes dès 2014. Dans son rapport annuel, la juridiction mettait en évidence notamment le fait que les SAFER s'éloignaient de l'esprit de leurs missions initiales, avec des opérations de substitutions de plus en plus prépondérantes et une faible activité dans les métiers de base. L'opacité des procédures et le corporatisme ont également fait l'objet d'objections. De nombreux projets ont été dénoncés et les scandales médiatiques ne manquent pas. Les SAFER favorisent souvent des super-exploitations souhaitant toujours plus s'agrandir. Plusieurs lois ont été adoptées ces dernières années afin de réformer les SAFER, mais aucune ne s'est vraiment attelée à recadrer l'exercice de leurs missions, parfois éloigné de l'intérêt général. Face à ce constat, force est de constater qu'à défaut d'entreprendre une vraie réforme profonde des SAFER, il est nécessaire de donner la possibilité à une municipalité de s'opposer, en qualité de garde-fou, au projet d'une SAFER.
Considérant tout ce qui précède, il souhaiterait donc connaître les intentions du Gouvernement quant à la possibilité de permettre aux communes de peser davantage dans les projets des SAFER et d'y faire obstacle le cas échéant, conformément à leur qualité historique de garants en matière de gestion foncière.
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Réponse du Ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire publiée le 08/01/2026
Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) disposent d'un droit de préemption qui leur permet d'acheter en priorité un bien agricole ou rural pour le revendre à un agriculteur. Dans leurs zones d'intervention, cet outil leur permet de contribuer notamment à maintenir la vocation agricole du bien, à protéger l'environnement et à éviter la surenchère des prix. Il est régi par les dispositions des articles L. 143-1 à L. 143-16 et R. 143-1 à R. 143-23 du code rural et de la pêche maritime (CRPM). Toutefois, conformément à l'article L. 143-6 du CRPM, le droit de préemption de la SAFER ne peut primer sur les droits de préemption établis par les textes en vigueur au profit notamment de l'État et des collectivités publiques. Dans ces conditions, le droit de préemption de la commune (droit de préemption urbain) est prioritaire par rapport à celui de la SAFER et le prix déclaré à retenir est celui mentionné dans la déclaration d'intention d'aliéner déposée pour l'exercice du droit de préemption urbain. Ainsi, la commune titulaire du droit de préemption bénéficie toujours de la possibilité de proposer une autre offre en révision de prix et, à défaut d'acceptation de celle-ci, elle peut faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d'expropriation conformément aux dispositions de l'article R. 213-8 du code de l'urbanisme. De plus, dans le cadre de l'article L. 141-5 du CRPM, les SAFER peuvent apporter leur concours technique aux collectivités territoriales et aux établissements publics qui leur sont rattachés pour la mise en oeuvre d'opérations foncières, notamment des droits de préemption dont ces personnes morales sont titulaires. Les collectivités peuvent ainsi user de cette faculté pour bénéficier de l'expertise des SAFER dans la négociation de transactions immobilières portant sur les immeubles mentionnés à l'article L. 141-1 du CRPM ou encore dans l'aide à la mise en oeuvre et au suivi des politiques foncières en zone rurale (article R. 141-2 du CRPM). Le lien tissé entre les SAFER et les collectivités est souvent une relation de confiance qui se traduit par la passation d'une convention d'observation du territoire, en vue notamment d'anticiper les projets et de réaliser des aménagements dans un contexte de sobriété foncière : ainsi, en 2023 les SAFER avaient noué de telles conventions avec 49 % des communes rurales. Dans les faits, ce sont souvent les SAFER qui exercent leur droit de préemption à la demande et pour le compte des collectivités territoriales. En effet, les communes interviennent peu sur le marché du foncier agricole directement, marché privé de gré à gré sur lequel les SAFER exercent leur compétence, en visant en priorité l'installation des jeunes et la rationalisation foncière des exploitations agricoles. Dans ces conditions, la mise en place d'un droit de veto au profit des communes que celles-ci pourraient exercer à l'encontre de projets de préemption portés par les SAFER n'apparaît pas nécessaire car les communes disposent de la faculté de faire entendre leur point de vue au sein du comité technique départementaux des SAFER, qui comprend notamment le représentant d'une association départementale des maires et peut en outre entendre toute personne dont il souhaite recueillir l'avis. La mise en place d'un tel droit de veto porterait par ailleurs atteinte au principe de liberté d'entreprendre dont peuvent se prévaloir les SAFER en tant que sociétés de droit privé. Au-delà de la question du droit de préemption, il importe, de rappeler que les SAFER sont des sociétés anonymes à but non lucratif placées sous la double tutelle des ministères respectivement chargés de l'agriculture et des finances, qui nomment des commissaires du Gouvernement pour exercer des missions relatives non seulement au contrôle du fonctionnement des SAFER mais également à celui des différents actes passés par ces sociétés dans le cadre de l'accomplissement régulier de leurs missions, en particulier toutes les décisions de préemption et les décisions d'attribution. Si pour l'essentiel l'action des SAFER s'inscrit dans le cadre juridique fixé par le CRPM, leurs décisions sont parfois censurées par le juge, s'il s'avère qu'elles ne respectent pas la réglementation. L'action des SAFER, fait en effet l'objet d'un contrôle juridictionnel notamment devant le tribunal judiciaire compétent. Enfin, les aspects réglementaires liés aux conditions d'exercice des SAFER et à sa gouvernance font l'objet de discussions en vue de leur simplification et de leur modernisation, ce qui devrait se traduire par un décret en Conseil d'État.
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