ANNEXE
I -
« LE NOUVEAU FARM BILL »
Le 15 mai 2002 a été adoptée une nouvelle loi cadre agricole américaine, le Farm Security and Rural Investment Act (FSRIA). Cette loi, valable pour une période de 6 ans, remplace le Federal Agriculture Improvment and Reform Act (FAIR Act) de 1996. Elle s'organise autour de 10 chapitres, concernant en particulier les aides à la production, les programmes environnementaux, le commerce extérieur et l'aide alimentaire.
1. Budget agricole prévu par le FSRIA
Le nouveau Farm Bill définit le budget de l'agriculture américaine jusqu'en 2012. Une augmentation de 73,5 milliards de dollars sur 10 ans (+78 %) est prévue, qui porte le budget total à 180 milliards de dollars.
La destination de ces crédits se décompose de la façon suivante : +46,7 milliards de dollars pour le soutien à l'agriculture (prix de soutien et aides, assurance récolte/revenu, export et aide alimentaire), +17,1 milliards de dollars pour les mesures environnementales et +9,7 milliards de dollars pour les autres programmes (crédit, recherche, aide alimentaire intérieure).
2. Les mesures de soutien à l'agriculture américaine
a) Le secteur des grandes cultures
Aides directes
Les aides directes prévues par le FAIR Act ( Production Flexibility Contract Payments ou PFC) sont maintenues à quelques modifications près. Appelées dorénavant direct payments , ces aides intègrent les céréales, le coton et les oléagineux. En outre, leur montant, calculé comme le produit d'un taux de paiement (défini par production jusqu'en 2007), d'une surface de référence actualisée et d'un rendement de référence, est constant pour toute la durée d'application de la nouvelle loi agricole alors qu les aides PFC étaient dégressives. Ces aides sont découplées de la production depuis 1996, tant au niveau du type de production que des surfaces plantées et des prix de marché.
Marketing loans et loan deficiency payments
Dans le sytème des marketings loan, les producteurs de céréales, coton et oléagineux, bénéficient de prêts de soutien ( loans) accordés par l'USDA pour une durée de 9 mois. Ce dispositif permet aux farmers de ne pas commercialiser immédiatement leur production à la récolte, mais d'attendre une évolution favorable des cours. Ces prêts ne sont pas exigibles, ce qui signifie que les agriculteurs peuvent rembourser le prêt en nature en cédant leur récolte . Le montant unitaire du prêt, appelé loan rate , est donc équivalent à un prix garanti . Celui-ci est différencié par région et par culture.
Ce système a évolué en 1986 pour le riz et le coton, en 1991 pour les oléagineux et en 1993 pour les céréales pour prendre la forme des marketing loans actuels. Lorsque le prix de marché est inférieur au loan rate , l'agriculteur a la possibilité de rembourser son prêt au prix moyen de marché dans la région, bénéficiant ainsi d'une subvention indirecte appelée marketing loan gain constituée par la différence entre le prix de marché et le loan rate .
Alternativement, et c'est le choix de 90 % des farmers , il est possible d'opter pour une aide directe immédiate appelée loan deficiency payment (LDP) égale à la différence entre le prix moyen de marché constaté au moment de la demande et le loan rate .
Ce système assure aux producteurs une compensation identique quel que soit le prix de marché et les incite donc à continuer à produire et à commercialiser leurs récoltes. En maintenant ainsi les cours à des niveaux bas, les productions américaines restent compétitives sur le marché intérieur et à l'exportation. En outre, le maintien des prix de marché des céréales à des niveaux bas constitue un soutien indirect à l'élevage.
Ce mode de soutien est reconduit en 2002 avec, toutefois, quelques modifications. Les montants des prix garantis ont été augmentés. De plus, ce système a été étendu à de nouvelles productions : pois secs, pois chiches et lentilles.
Aides contra-cycliques
Le FAIR Act de 1996 a été mis en place dans une logique libérale, avec l'objectif de rompre avec la politique interventionniste mise en oeuvre dès les années 1930 aux Etats-Unis. Cependant, on a assisté à partir de 1998 à une intervention conséquente de l'Etat avec l'adoption de plans d'aide d'urgence contre les calamités naturelles ( disaster payments ), déjà existantes auparavant et contre les pertes de marché ( market loan assistance payments ).
Le nouveau Farm Act introduit un nouveau mode de soutien ( counter-cyclical payments ) visant à protéger les producteurs de grandes cultures contre de possibles fortes baisses des prix. Il s'agit, en pratique, d'institutionnaliser les aides d'urgence instaurées par le FAIR Act.
Ces paiements contra-cycliques sont des aides qui varient en fonction des prix de marché. Elles sont déclenchées lorsque le « prix effectif » est inférieur à un prix d'objectif défini par le FSRIA pour chacune des productions . Leur montant est défini par la différence entre ces deux prix et elles sont attribuées sur des surfaces de référence historiques . Ces aides sont partiellement découplées dans la mesure où elles ne dépendent pas de la culture plantée. Toutefois, le montant relatif des prix d'objectif pourraient orienter le choix des assolements, les aides contra-cycliques ayant alors un effet comparable à celui de paiements couplés.
b) Le secteur laitier
Le lait et les produits laitiers bénéficient d'un système de soutien qui leur sont propres, basé sur l'existence d'un prix de soutien du lait accompagné d'achats à l'intervention de beurre, lait écrémé en poudre et fromage.
Avec le FSRIA sont introduites en outre, des aides contra-cycliques basées sur le prix de marché du lait de classe I. Elles sont attribuées à tous les producteurs, quelle que soit l'utilisation finale du lait dans la limite de 1.089 tonnes de lait par producteur et par an.
c) Plafonnement des aides
Le plafonnement des aides est abaissé . Le plafond maximum par personne passe de 230.000 à 180.000 $ (40.000 $ au titre des aides directes, 65.000 $ au titre des paiements contra-cycliques et 75.000 $ au titre des marketing loans ou des LDP). Cependant, les personnes ayant une participation active à deux autres exploitations peuvent bénéficier d'un doublement du plafond d'aides (règle des trois entités).
Enfin, une nouvelle condition d'éligibilité est introduite : les demandeurs doivent avoir un revenu inférieur à 2,5 M$ ou, dans le cas contraire, au moins 75 % de leur revenu doit provenir d'activités agricoles (culture, élevage ou production forestière).
d) Notifications des aides dans le cadre des négociations agricoles à l'OMC
La nouvelle politique agricole pourrait fragiliser la position des Etats-Unis dans les négociations agricoles à l'OMC. Au-delà d'une évolution de la classification des aides -aides directes en particulier-, une forte diminution des prix de marché des produits agricoles se traduirait mécaniquement par une augmentation des aides contra-cycliques, et potentiellement par un dépassement du niveau de minimis maximal autorisé (5 % de la production agricole totale), d'autant que le plafond de « mesure globale de soutien » (MGS) pourrait être réduit.
3. Programmes environnementaux
L'adoption du Farm Security and Rural Investment Act se traduit par un renforcement du volet environnemental de la politique agricole américaine avec une augmentation des financements correspondants et la mise en oeuvre de nombreux programmes.
Certains programmes sont étendus. Il s'agit, en particulier, du programme Environnemental Quality Incentives Program (EQIP) dont l'enveloppe financière passe de 200 millions de dollars pour l'année 2001 à 1,3 milliards de dollars en 2007, soit 9 milliards de dollars en 10 ans. L'objectif de ce programme est d'aider les producteurs, et en particulier les éleveurs (60 % des financements), à mettre en oeuvre des systèmes de production plus respectueux de l'environnement . Ces aides sont limitées à 450.000 $ par individu pour 6 ans. D'autres programmes sont également reconduits et amplifiés, comme le Conservation Reserve Program (CRP), programme de jachère environnementale décennale, doté de 1,5 milliards de dollars sur 6 ans, le Wetlands Reserve Program (WRP), consacré aux zones humides et également doté de 1,5 milliard de dollars sur 6 ans, ou le Farmland Protection Program destiné à préserver les terres arables agricoles des usages non agricoles et doté de 1 milliard de dollars pour les 6 prochaines années.
En outre, de nouveaux programmes sont créés, à l'image du Conservation Security Program (CSP) qui encourage les agriculteurs à mettre en oeuvre des pratiques plus respectueuses de l'environnement.
4. Commerce extérieur et aide alimentaire
Le dispositif du FAIR Act est globalement reconduit, avec le maintien des programmes d'aide alimentaire à l'étranger et de crédit à l'exportation.
Certains programmes sont développés, comme les programmes de promotion des produits américains sur les marchés extérieurs. En particulier, le financement du Market Access Program passe de 90 millions de dollars par an à 200 millions de dollars par an, soit un total sur la période de 560 millions de dollars. L'application du FSRIA s'accompagne, en outre, de la création de nouveaux programmes destinés au développement des exportations des produits agricoles américains.
Concernant les programmes d'aides alimentaires à l'étranger , le programme Food for progress est reconduit avec 308 millions de dollars sur 10 ans. Ces programmes d'aide alimentaire visent à accorder des facilités de crédit et à faire des dons à certains pays en développement, favorisant de la sorte l'écoulement des surplus provenant des marchés intérieurs.