Projet de loi de finances pour 2003 : Tourisme

Rapports législatifs

Avis n° 70 (2002-2003), tome XVI, déposé le

CHAPITRE II -

UN BUDGET DU TOURISME PRÉSERVÉ EN 2003

Après avoir progressé de 7,4 % en 2000 puis de 12 % en 2001, le budget du tourisme a été consolidé en 2002 (+ 2,8 %), les moyens de paiements ayant été fixés par le projet de loi de finances initiale à 73,9 millions d'euros . En outre, et comme chaque année, le Parlement a voté une majoration au titre de la réserve parlementaire qui s'est élevée l'an dernier à un million d'euros .

Pour 2003 , cette modération se poursuit , dans un contexte général cependant plus dégradé qui impose la plus grande rigueur dans la maîtrise des dépenses publiques . C'est pourquoi votre rapporteur pour avis se félicite de la protection dont a bénéficié le budget du tourisme , dont les moyens de paiement progresseront de 1,36 % par rapport aux services votés pour 2002, dépassant légèrement les 75 millions d'euros .

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2003
RÉPARTITION DES CRÉDITS

Nature des crédits

BV 2001

PLF 2002

BV 2002

PLF 2003

PLF 2003
/ BV 2002

Titre III - Moyens des services

21,34

22,42

22,22

22,46

+ 1,1 %

Titre IV - Interventions publiques

44,21

44,52

44,30

41,48

- 6,4 %

Total des dépenses ordinaires (DO)

65,56

66,93

66,52

63,93

- 3,9 %

Titre VI - Subv. d'investissements

- autorisations de programmes (AP)

15,17

14,03

14,27

14,37

+ 0,7 %

- crédits de paiements (CP)

2,75

6,96

7,52

11,11

+ 47,7 %

Moyens d'engagement (DO+AP)

80,73

80,96

80,79

78,30

- 3,08 %

Moyens de paiement (DO+CP)

68,30

73,89

74,04

75,05

+ 1,36 %

En millions d'euros

Le projet de budget du secrétariat d'Etat, tout en respectant les grandes orientations de politique générale du gouvernement, s'articule directement avec les priorités définies pour le ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer en les adaptant au cadre spécifique qui est le sien.

Ainsi, les moyens des services , pour un effectif sans évolution de 321 agents , augmentent modérément sous l'effet conjugué de réductions budgétaires dues pour l'essentiel à la non-reconduction de dépenses d'informatique et de télématique (- 152 500 euros) et à des mesures d'ajustement (- 404 000 euros) qui traduisent principalement le fait que certains emplois ne sont pas pourvus, et d'une augmentation substantielle des moyens de fonctionnement résultant d'un abondement supplémentaire des crédits d'études à hauteur de 581 000 euros.

S'agissant des orientations stratégiques fixées dans le domaine du tourisme, le secrétaire d'Etat a décidé de porter l'accent l'an prochain sur trois aspects prioritaires : renforcer l'attractivité du territoire, favoriser l'aménagement du territoire et le développement local, et garantir l'accès aux vacances pour tous.

I. RENFORCER L'ATTRACTIVITÉ DU TERRITOIRE

La promotion de la France à l'étranger et le renforcement de l'attractivité du territoire ont pour buts d' inciter les touristes étrangers à choisir notre pays comme destination et d'y prolonger leur séjour , afin d'exploiter davantage et mieux le potentiel économique du secteur touristique national. Votre rapporteur pour avis ne peut que souscrire à ces objectifs , qui passent par un accroissement des moyens de promotion touristique et par l' approfondissement de la capacité d'expertise publique , tant il est vrai que le développement du tourisme international doit être précédé d'études d'impact indispensables à la définition des cibles et au calibrage des produits pour permettre à l'offre touristique de s'adapter au mieux à la demande.

A. LES MOYENS DE PROMOTION TOURISTIQUE SONT ACCRUS

1. L'activité de « Maison de la France » (MDLF)

« Maison de la France » (MDLF) est un groupement d'intérêt économique (GIE) créé en 1987 et placé sous l'autorité du secrétariat d'Etat, qui a pour missions de promouvoir la destination France à l'étranger et en France , de développer le partenariat entre l'Etat, les collectivités territoriales, les professionnels du tourisme et les grands secteurs de l'économie, et de participer à la politique de coopération internationale des départements ministériels.

Les 1 182 adhérents du GIE, au 1 er septembre 2002, sont répartis entre institutionnels (34 %), acteurs directs du tourisme (40 %) et professionnels contribuant au secteur touristique (26 %). Le conseil d'administration de 27 membres et l'assemblée générale définissent les orientations stratégiques de MDLF.

Pour les mettre en oeuvre, 32 bureaux sont implantés dans 26 pays et couvrent un champ d'action de 39 états. Si MDLF dispose de structures propres dans les pays les plus importants en termes de potentiel de clientèle (Etats membres de l'Union européenne, les Etats-Unis, le Canada, le Japon, la Russie, le Brésil, l'Australie, ...), le GIE s'associe également au sein de bureaux conventionnés avec Air France ou les chambres de commerce et d'industrie (Hongrie, Afrique du Sud, Mexique, Argentine, Taïwan, Corée, Hong-Kong) ou installe parfois de simples antennes (Dehli ou des villes secondaires dans les pays disposant déjà d'un bureau, tel les Etats-Unis). Près de 200 agents animent ces structures établies à l'étranger , tandis que 82 sont localisés au siège .

Les missions de MDLF sont multiples . En matière d' information et de communication , il s'agit de mieux faire connaître la richesse et la diversité de l'offre touristique française, de fidéliser la clientèle et de conquérir de nouvelles cibles. Les opérations de promotion commerciale visent à accroître la programmation de la destination France, à inciter les tour opérateurs à diversifier leur programmation, à former et informer les professionnels pour aider à la vente du produit France, et enfin à aider les adhérents du groupement à trouver des partenaires étrangers. Les relations presse contribuent à accroître la présence de la destination France dans les médias internationaux, et à informer la presse professionnelle et les adhérents du GIE sur l'activité de MDLF. Enfin, une activité fondamentale d' analyse des marchés étudie continuellement la demande et les attentes des clientèles étrangères pour aider les professionnels à développer des produits adaptés, organise la veille stratégique des marchés et mène des études prospectives.

Activités 2002

Outre la campagne de promotion spécifique engagée en mars pour relancer la destination France et limiter l'impact négatif des événements du 11 septembre 2001 ( v. supra ), MDLF a continué à mener l'ensemble de ses actions de promotion traditionnelle tout en infléchissant sa stratégie et en faisant évoluer son positionnement sur certains marchés pour tenir compte de la nouvelle donne touristique après les attentats aux Etats-Unis et des changements intervenus dans le comportement des touristes.

C'est ainsi que MDLF joue un rôle de pionnier sur certains marchés à fort potentiel sur lesquels il est souvent difficile de pénétrer. Par exemple, les marchés russe et chinois connaissant depuis quelques années une croissance annuelle supérieure à 20 % , le GIE à ouvert un bureau à Moscou en juillet tandis qu'il renforçait ses actions dans l' Empire du Milieu . Dans la même optique, il a renforcé ses moyens en Corée du Sud , dont le marché a progressé de 27 % en 2001, et ouvert des représentations spécifiques en Inde et au Portugal , qui dépendaient auparavant des bureaux de, respectivement, Singapour et Madrid.

Par ailleurs, la recherche d'une plus grande efficacité dans ses actions a également conduit MDLF à renforcer la politique mise en place dans le domaine des nouvelles technologies et à se doter d'outils plus performants. Ainsi, avec l'installation en juin 2002 de la nouvelle version du portail Internet franceguide.com , ce sont désormais sept langues européennes et quatre langues asiatiques en sites allégés qui sont disponibles. En outre, l'espace comprend des pages spécifiques à chaque marché ainsi qu'un espace professionnel au service du réseau MDLF et de ses partenaires. Enfin, le renouveau du site coïncide avec la mise en place progressive du programme informatique unifié devant permettre d'optimiser tout à la fois le traitement de la demande client, le système de gestion et de diffusion des brochures, ainsi que le reporting de l'activité marketing, afin de disposer notamment de bases de données clients performantes . L'objectif est de passer rapidement de six à neuf millions de visiteurs sur le site.

A cet égard, il convient de souligner que MDLF a parfaitement réussi à mettre en oeuvre, dans un temps très bref, l'une des conclusions du rapport d'information sur le GIE de notre collègue Marie-Claude Beaudeau 5( * ) qui avait souligné la nécessité « incontournable » du développement de son réseau internet.

S'agissant de la promotion , MDLF a participé ou organisé, au cours du premier semestre 2002, 56 salons, workshops et séminaires auxquels 1 252 partenaires ont participé, et qui ont reçu la visite de près de 3,5 millions de clients (grand public et professionnels).

Enfin, après la création du Club « Nature » en 2001, la démarche produits a été renforcée en 2002 par la promotion en matière de « tourisme de découverte économique » et, de façon plus générale, par le développement d'actions de promotion plus ciblées, concrétisant ainsi les orientations fixées dans la Stratégie Marketing 2002-2004 publiée en juin 2002.

Campagne " b o nj o ur ! " 2002

La campagne « b o nj o ur ! » a pour objectif de faire de l'accueil un point déterminant pour la destination touristique France, afin de fidéliser nos visiteurs actuels mais surtout de conquérir de nouvelles clientèles.

En 2002, la nouveauté a été d'organiser une opération de communication en direction du grand public et de l' intégrer à la campagne mondiale de la destination France mise en place en mars pour répondre aux effets du 11 septembre. Le slogan «J'aime la France» enserré dans un coeur rouge a ainsi signé la campagne « b o nj o ur ! » 2002 comme l'ensemble des actions menées à l'étranger. Cette campagne d'affichage, menée en partenariat avec Air France, l'Agence nationale pour les chèques vacances et le réseau Selectour, a été réalisée du 20 au 27 mars sous forme de 3 500 panneaux en métropole et dans les DOM, ainsi que sur les bus des grandes villes et dans le réseau France Rail.

Par ailleurs, la campagne en direction des professionnels a été réactivé e, les éléments du kit ayant été réédités et réactualisés. Le kit 2002 est composé d'une affichette également traduite en anglais, d'autocollants bleu et rouge reprenant le nouveau logo « b o nj o ur ! », d'une vitrophanie, d'une affiche «En France, le sourire vient du coeur» , de trois courriers spéciaux « b o nj o ur ! », et d'un livret d'accueil des clientèles étrangères. Plus de 58 000 partenaires ont participé au réseau, le partenariat ayant en outre été renforcé avec l'accueil de nouvelles entreprises tels le Diners Club, les sociétés d'autoroute, la SNCF, etc. Enfin, le jeu «Vote de l'Accueil » et la « Bourse aux Innovations », institués l'an dernier, ont été reconduits sur une période plus longue.

2. Des crédits budgétaires en hausse pour une nouvelle ambition

La Stratégie Marketing de MDLF pour les années 2002-2004

Afin notamment de donner suite aux recommandations du rapport d'information sur le GIE de notre collègue Mme Beaudeau, MDLF a élaboré une Stratégie Marketing pour les années 2002-2004 qui a été rendue publique en juin dernier. Cette stratégie s'est fondée sur les conclusions d'une enquête sur l'image de la France , qui recommande d'axer son positionnement sur le plaisir de vivre et la qualité de vie, de mettre en avant la créativité française et le dynamisme du pays, de favoriser l'événementiel, de positionner la France comme porte d'entrée de l'Europe pour les marchés lointains, et enfin de conforter le fort positionnement actuel sur les courts séjours et les vacances additionnelles.

L'objectif majeur de la stratégie est d' allier une croissance quantitative , dans un contexte d'augmentation tendancielle du tourisme international, à une croissance qualitative : associer du « plus tourisme » et du « mieux tourisme » . Ainsi, tout en cherchant à augmenter les flux touristiques à l'horizon 2010 de manière à conduire les séjours au nombre de 90 millions par an , il conviendra de tendre à :

- renforcer le montant des recettes moyennes par touriste et par jour, et à cibler les clientèles qualifiées à haut niveau de contribution , de manière à optimiser le niveau des recettes touristiques à hauteur de 45 milliards d'euros en 2010 ;

- favoriser l'étalement des séjours dans le temps afin de bénéficier de l'impact favorable des décalages entre les calendriers de vacances des différents marchés émetteurs, d'une part, et les pratiques touristiques des diverses nationalités de touristes d'autre part ;

- améliorer l'étalement des séjours dans l'espace afin que toutes les régions bénéficient des retombées économiques du tourisme ;

- valoriser les secteurs porteurs en termes d'avenir , et en particulier le tourisme des jeunes ;

- renforcer , sur les marchés longs courriers, le rôle de la France et en particulier de Paris comme porte d'entrée de l'Europe .

Pour que cette ambitieuse politique donne les résultats escomptés, MDLF entend développer quatre axes stratégiques :

1°) Se concentrer sur un certain nombre de marchés prioritaires : les grands marchés traditionnels tels que la Grande-Bretagne, les Pays-Bas, l'Allemagne, la Belgique, l'Italie et l'Amérique du Nord, ainsi que les nouveaux marchés aux fortes potentialités de développement comme la Chine, l'Amérique Latine, l'Europe centrale et orientale, la Russie ou l'Inde.

2°) Mettre l'accent sur des produits prioritaires qui ont une forte valeur ajoutée (tourisme d'affaires, golf, tourisme urbain, remise en forme), qui favorisent une meilleure répartition spatio-temporelle des flux (tourisme culturel et tourisme urbain, spécialement adaptés aux courts séjours et aux vacances additionnelles), qui s'inscrivent dans une perspective environnementale et de développement durable (tourisme viti-vinicole, tourisme de nature, villages de vacances) ou qui sont porteurs en termes d'avenir (tourisme de jeunes).

3°) Donner la priorité aux circuits commerciaux pour combler le déficit de connaissance et de vente du produit France, en approfondissant certes la promotion auprès des circuits traditionnels (tours opérateurs, autocaristes, agents de voyages), mais en recherchant aussi de nouveaux circuits permettant d'élargir les cibles (associations, sociétés, décideurs).

4°) Poursuivre l' investissement dans les nouvelles technologies et la révolution Internet afin de faire du portail franceguide.com la pierre angulaire des moyens d'action du GIE.

Votre rapporteur pour avis ne peut qu'approuver la nouvelle dynamique mise en oeuvre par MDLF dans le cadre de sa Stratégie Marketing , qui devrait contribuer à valoriser davantage les atouts indéniables dont bénéficie le produit « France » dans un contexte extrêmement concurrentiel au niveau planétaire.

Toutefois, convaincu que seules des stratégies créatives et innovantes permettront de maintenir dans le futur le positionnement de la France en tête du tourisme mondial, il lui semblerait indispensable que MDLF mette en place une cellule de veille stratégique afin d'identifier et d'analyser les produits et les actions marketing de nos concurrents . Cette information stratégique permettrait ainsi au GIE de proposer des démarches promotionnelles bénéficiant d'un avantage concurrentiel déterminant, et de répondre dès lors encore mieux aux attentes tant de ses adhérents que des clients et des prospects qu'il cible.

Des apports budgétaires en hausse en 2003

Pour permettre à « Maison de la France » de développer son projet, les crédits budgétaires qui lui sont consacrés dans le projet de loi de finances pour 2003 sont portés à 28,1 millions d'euros , en progression de 2,68 %. En outre, on peut estimer à 5,8 millions d'euros la valorisation que constitue pour MDLF la prise en charge budgétaire des personnels d'Etat qui sont mis à sa disposition (80 agents).

A cet égard, votre rapporteur pour avis trouverait judicieux que la tutelle donne suite aux propositions formulées par la direction de MDLF pour apporter une solution au délicat problème de statut d'un petit nombre de personnels (sept salariés hors cadre) qu'avait relevé notre collègue Mme Beaudeau.

Globalement, les contributions de l'Etat ont constitué en 2001 47,3 % des ressources de Maison de la France, le solde étant assuré par les participations des partenaires du GIE.

B. LA CAPACITÉ D'EXPERTISE PUBLIQUE EST CONFIRMÉE

1. Des outils statistiques indispensables

Ainsi que l'indique le fascicule budgétaire dans son analyse des composantes de l'agrégat 29 « Politique du tourisme », la connaissance et l'analyse des besoins , de l'offre et de la demande, sont les conditions indispensables à l'élaboration de la stratégie nécessaire au développement harmonieux du tourisme en France.

La direction du tourisme est chargée directement de cette mission d'observation économique et d'études statistiques du secteur. Par ses travaux d'évaluation et de prospective des phénomènes quantitatifs et qualitatifs de l'activité touristique, elle établit un cadre de connaissance indispensable pour orienter la politique touristique de l'Etat et accroître la rentabilité de l'industrie touristique. Elle joue un rôle de coordonnateur de l'observation économique entre le niveau national et les échelons territoriaux que constituent les vingt-six délégations régionales au tourisme , en définissant notamment des indicateurs communs.

Après avoir stagné l'an dernier, la dotation pour les études est portée dans le projet de loi de finances pour 2003 à hauteur de 2,6 millions d'euros , en augmentation de 28 % . Elle permettra de poursuivre la réalisation de l' enquête aux frontières , laquelle fournit une grande partie des données transmises à Eurostat dans le cadre de la directive européenne sur les statistiques du tourisme. A terme sera mis en place un dispositif permanent d'observation des flux des touristes non-résidents, qui s'avère indispensable pour établir le poste « voyages » de la balance des paiements dans le contexte de l'euro. Par ailleurs, de nouvelles études à but prospectif seront initiées en 2003 pour mieux connaître les besoins et attentes des touristes étrangers.

Au-delà de ce travail d'analyse, qui conforte et complète celui réalisé par « Maison de la France », les pouvoirs publics disposent encore de deux outils essentiels d'expertise : l' Observatoire national du tourisme et l' Agence française de l'ingénierie touristique .

2. Les missions de l'Observatoire national du tourisme (ONT)

L'Observatoire national du tourisme (ONT) est une association loi de 1901 placée sous la tutelle de la direction du tourisme qui intervient en complément du dispositif national et régional d'observation statistique. Ses missions générales consistent à assurer la diffusion et la valorisation des données produites par la direction du tourisme, à animer le réseau des acteurs professionnels et territoriaux et à réaliser des missions ponctuelles et opérationnelles , comme par exemple, en 2001, le suivi de la conjoncture touristique.

L'ONT fera en 2003 l'objet d'une mission d'analyse afin d'améliorer son efficacité. Les crédits qui lui ont été affectés pour 2003 (chapitre 44-01 - article 10) s'élèveront à 350 000 euros , en diminution de 31 123 euros.

3. Le rôle de l'Agence française de l'ingénierie touristique

L'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT) est un groupement d'intérêt public (GIP) associant neuf ministères concernés par le tourisme, des établissements publics de l'Etat, des représentants des collectivités territoriales, différentes structures publiques et privées concernées par le tourisme ainsi que des entreprises, soit une soixantaine de membres .

Exerçant sa mission d'ingénierie en amont des opérateurs comme assistant ou commanditaire, le GIP sous-traite la réalisation de ses études à des experts et bureaux privés et s'appuie sur un réseau de 250 correspondants .

Présidée depuis le 15 octobre dernier par notre excellent collègue Michel Bécot , l'AFIT a pour missions :

- d'établir et de tenir à jour un panorama de l'offre touristique française pour éclairer les opérateurs publics et privés sur les différents segments qui composent l'offre française (en 2002, ses études portent sur « l'analyse prospective des clientèles européennes en 2010 » et sur « les clientèles de randonnée » ) ;

- d'identifier, de stabiliser, d'améliorer et de diffuser les savoir-faire dans les domaines touristiques : politiques de filières, démarches qualité, commercialisation, politiques territoriales, etc. (figurent au programme 2002 « les entrées de villes » et « les passeports touristiques dans les villes » ) ;

- d'assister les commanditaires d' opérations précises dans la phase amont de projets de grande ampleur mobilisant un grand nombre d'acteurs publics et privés.

En outre, l'AFIT participe à la politique internationale du ministère en contribuant à l' export d'ingénierie et de savoir-faire français à l'étranger . En 2003, le GIP sera doté de moyens en reconduction (ils s'élevaient à 1,92 million d'euros en 2002) lui permettant de développer son savoir-faire.

II. FAVORISER L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET LE DÉVELOPPEMENT LOCAL

Ce deuxième objectif prioritaire du secrétariat d'Etat au tourisme est concrétisé par deux actions principales : la contractualisation Etat-régions et le programme de consolidation des hébergements de tourisme social .

A. LA CONTRACTUALISATION ÉTAT-RÉGIONS

La politique d'aide au développement touristique mise en oeuvre à travers les contrats de plan Etat-régions (CPER) pour 2000-2006 a pour double objectif de renforcer l'attractivité et la compétitivité des grandes zones touristiques , dans un contexte de concurrence internationale accrue, et de favoriser l'essor de zones où l'activité touristique est plus récente mais indispensable au maintien du dynamisme économique local.

L' enveloppe globale consacrée par le secrétariat d'Etat au tourisme pour les CPER a été fixée à 120 millions d'euros , auxquels s'ajoutent 16 millions d'euros en faveur du financement des volets tourisme des conventions interrégionales de massif (Alpes, Massif central, Pyrénées, Jura et Vosges), et 67 millions d'euros au titre des avenants « intempéries » et « marée noire », soit un montant total de 203 millions d'euros pour la période 2000-2006 .

Les CPER jouent ainsi un rôle essentiel dans la diversification et l'adaptation de l'offre touristique par l'ensemble des moyens dont ils permettent la mobilisation à travers des partenariats fondés sur la contractualisation. Cette politique contractuelle, fondée sur une multitude de projets, ne peut connaître qu'une montée en puissance progressive, que manifestent les dotations ouvertes par le projet de loi de finances pour 2003.

En effet, les crédits de paiement inscrits au titre VI (subventions d'investissements accordées par l'Etat) augmentent de 2,6 millions d'euros (soit près de 54 % ) pour s'établir à 7,39 millions d'euros . Seront ainsi financés des programmes destinés à améliorer la qualité et à faciliter la commercialisation de l'offre touristique, à soutenir les actions de mise en valeur du patrimoine culturel et naturel et à développer les filières de produits touristiques tels que le tourisme fluvial, la randonnée ou encore le nautisme. En outre, les autorisations de programme sont portées à 10,67 millions d'euros , en progression elles aussi de 7,6 % . Ces mouvements témoignent du passage d'une phase d'étude à une phase d'exécution des projets .

Il convient toutefois de relever que les crédits inscrits pour les CPER au titre des moyens d'intervention (titre IV - chapitre 44-01 : développement de l'économie touristique) diminuent quant à eux de 20 % (soit un peu plus de 1,8 million d'euros ) pour s'établir l'an prochain à 7,25 millions d'euros . Ce ralentissement résulte du bilan à mi-parcours des CPER , prévu par le législateur, qui font de l'année 2003 une phase de transition nécessaire à l'analyse et à la réévaluation de certains projets, afin de garantir l'efficacité de la dépense publique.

En quatre ans, 62,62 millions d'euros auront ainsi été affectés aux CPER. Votre rapporteur pour avis tient toutefois à rappeler que le niveau des dotations annuelles devra être sensiblement relevé ces deux prochaines années pour que l'Etat respecte les engagements qu'il a pris vis-à-vis des régions .

B. LE PROGRAMME DE CONSOLIDATION DES HÉBERGEMENTS DE TOURISME SOCIAL

Le bilan très positif de la politique conduite entre 1990 et 2001 en faveur des hébergements touristiques à caractère social et familial ( 110.000 lits rénovés , soit plus de 40 % du parc associatif , dans le cadre de 565 opérations programmées pour un montant d'intervention de l'Etat de 46,5 millions d'euros ) a conduit le secrétariat d'Etat au tourisme, en liaison avec le ministère de l'aménagement du territoire, à reconduire pour la période 2001-2006 une intervention similaire d'aide à la pierre .

Doté de 27,44 millions d'euros de crédits du secrétariat d'Etat au tourisme, ainsi que de 9,15 millions d'euros du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) pour conforter la restructuration des équipements situés dans les zones rurales et de moyenne montagne, ce « Programme de consolidation des hébergements de tourisme social » , organisé par une circulaire du 10 avril 2002, permettra d'adapter les équipements du tourisme social et associatif aux nouvelles exigences des clientèles. En effet, une partie importante du parc actuel est de conception ancienne et ne correspond plus aux attentes de la demande, qui ont beaucoup évolué, ni à certaines spécificités comme l'accueil des personnes handicapées.

Grands axes et procédures du programme

Alors que le programme 1990-2001 se situait dans une logique de gestion patrimoniale des associations, le nouveau programme est davantage centré sur la qualité des équipements accueillant les publics entrant dans le champ de la politique sociale . A cet effet, seules seront éligibles aux aides prévues les associations ayant reçu un agrément national d'association du tourisme social et familial , c'est à dire celles qui favorisent le brassage social par l'accueil de familles , de publics aidés et surtout de personnes handicapées physiques ou mentales dont l'accessibilité par des structures adaptées est un critère fondamental en vue de l'obtention du label Tourisme et handicap .

Les équipements concernés seront rénovés pour satisfaire les demandes et comportements de la clientèle, qui est de plus en plus soucieuse de confort , de qualité et d' équipements de loisirs tels les piscines. Les gestionnaires desdits équipements devront offrir des séjours à la Bourse Solidarité Vacances (BSV) de manière à favoriser le droit aux vacances pour tous.

La procédure d'instruction s'exercera au niveau régional sur la base d'une programmation triennale régionale, la procédure de programmation demeurant instruite au niveau national .

Dans le projet de loi de finances pour 2003, si le montant des autorisations de programme inscrit au titre VI diminue à 3,7 millions d'euros (- 10,63 % par rapport à 2001), les crédits de paiement progressent en revanche de 1,55 million d'euros pour être portés à 3,72 millions d'euros . Cette augmentation significative de 71,6 % indique ainsi que la phase de démarrage du programme est bien engagée , ce dont se félicite votre rapporteur pour avis .

En effet, ce dispositif devrait constituer un élément essentiel du développement et de l'aménagement du territoire puisque son objectif est aussi d' atténuer les déséquilibres dans la répartition spatiale de la clientèle touristique , notamment par la mise en valeur des zones rurales et de moyenne montagne où les équipements à rénover sont particulièrement nombreux (ils représentent près de la moitié des 1 500 sites potentiellement éligibles au programme).

III. GARANTIR L'ACCÈS AUX VACANCES POUR TOUS

Le dernier axe majeur de la politique du secrétariat d'Etat pour 2003, qui vise à garantir l'accès aux vacances pour tous , s'inscrit dans le droit fil des priorités retenues par le département ministériel depuis plusieurs années, pour en consolider les effets .

Afin de lutter contre toutes les formes d'exclusion du droit au vacances (économiques, sociales, culturelles, à raison du handicap ou de l'âge) en évitant toutefois les risques de création de ghettos et d'assistanat , le secrétariat d'Etat entend ainsi mobiliser l'ensemble des acteurs du tourisme - publics, privés et associatifs - par le développement de l'information , la définition d'offres adaptées aux publics-cibles et la mise en oeuvre de partenariats . Ainsi seulement pourra être satisfaite la double ambition de rendre effectif le droit aux vacances pour tous , tel qu'il résulte de la volonté même du législateur qui l'a inscrit dans la loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, et de faire des vacances, moments privilégiés de détente et d'échanges, une phase de reconstitution personnelle , de brassage de toutes les catégories de populations et d'intégration sociale .

Au-delà du « Programme de consolidation des hébergements de tourisme social » , qui relève tout autant de ce type d'action sociale que d'une problématique d'aménagement du territoire ( v. supra ), cette orientation s'exprime par une attention plus particulièrement soutenue accordée aux personnes handicapées , aux jeunes et aux personnes en difficulté sociale, dans le cadre d' outils adaptés qui ont fait leurs preuves.

Les dotations destinées à soutenir le secteur associatif , après avoir fortement augmenté en 2000 et 2001, devraient diminuer en 2003 en raison de la réduction globale de 22 % des crédits inscrits au chapitre 44-01 . Le secrétaire d'Etat a cependant décidé de consolider les subventions accordées aux associations tournées vers ces publics prioritaires , au nombre de 67 en 2002 : dix se consacraient aux personnes démunies, cinq aux familles, douze aux personnes handicapées et quarante aux jeunes.

A. DES PUBLICS PRIORITAIRES

1. L'accès aux vacances des personnes handicapées

Alors que l'année 2003 sera consacrée comme « L'année européenne pour les personnes handicapées » , le dispositif mis en place par le secrétariat d'Etat depuis 1998 en faveur de ce public devrait trouver l'an prochain son rythme de croisière , notamment grâce à l'achèvement de la mise en oeuvre du label « Tourisme et handicap » , institué en mai 2001 sur la recommandation du Conseil national du tourisme formulée l'année précédente.

Si l' accueil des touristes en situation de handicap et leur intégration sont un enjeu majeur sur le plan social , ils constituent aussi un impératif économique autour duquel les pouvoirs publics se sont efforcés de mobiliser l'ensemble des acteurs de la filière. Ainsi, l'AFIT a réalisé en 2001 une étude de marché et un guide méthodologique à l'usage des professionnels du tourisme . En outre, depuis 1998, des campagnes nationales annuelles de communication ont sensibilisé ceux-ci, mais aussi le grand public , à l'accueil des personnes handicapées sur les lieux de vacances.

Depuis dix-huit mois est enfin venu s'ajouter à ce dispositif récurrent mais temporaire un outil plus structurel , le label « Tourisme et handicap » . Ce label a pour objectif d'apporter à la clientèle handicapée une information fiable sur l'accessibilité des sites et des équipements touristiques, culturels et de loisirs , et de développer une offre touristique adaptée en favorisant l'émergence d'une large gamme de produits et de services touristiques réellement ouverts à tous, tout en garantissant à chacun un maximum d'autonomie. La diffusion du label devrait ainsi remédier à la faiblesse des informations relatives à l'accessibilité des sites et des équipements touristiques pour les personnes handicapées, laquelle constitue un obstacle majeur à leur départ en vacances.

La labellisation résulte d'une démarche volontaire des professionnels souhaitant s'engager sur un accueil de qualité et offrir des équipements accessibles aux personnes handicapées. En contrepartie, les informations recueillies sur l'accessibilité, pour les quatre types de handicaps, figurent dans tous les documents descriptifs généraux et spécialisés diffusés tant au grand public qu'aux associations et organismes plus particulièrement tournés vers les personnes handicapées.

S'il s'agit d'un label national reconnu sur tout le territoire, il est toutefois attribué dans chaque région par une instance composée à parité de représentants du monde du tourisme et de représentants des associations de personnes handicapées, et dont le fonctionnement est assuré par la délégation régionale au tourisme. Au plan national, une commission animée par l'association « Tourisme et handicap » , qui réunit elle aussi des représentants des personnes handicapées et des professionnels du tourisme, est chargée d'assurer le suivi du dispositif ainsi mis en place.

On peut espérer que le succès de ce label sera favorisé par l'implication de l'ensemble de la profession touristique, dont les sept principales fédérations ont adhéré à la démarche en signant la charte nationale « Tourisme et Handicap » . Votre rapporteur pour avis souligne à cet égard que le développement rapide d'une offre labellisée « Tourisme et handicap » de qualité et en quantité suffisante constitue désormais l'enjeu de ces prochaines années, ce qui nécessite d'en assurer efficacement la promotion au plan tant national que local.

2. L'accès aux vacances des jeunes

Selon les études, entre deux et trois millions de jeunes ne partent jamais en vacances . De plus, les jeunes de 18 à 25 ans partent proportionnellement moins en vacances que l'ensemble de la population, leur taux spécifique de départ étant inférieur d'environ cinq points à la moyenne . Enfin, divers facteurs altérant leur pouvoir d'achat (précarité accrue de l'emploi, « petits boulots », prolongement des études, etc.) ayant tendance à se développer, le taux de départ des jeunes connaît ces dernières années une baisse sensible .

Telles sont les raisons qui ont conduit le secrétariat d'Etat à s'engager à soutenir et développer l' accès aux vacances des jeunes « en autonomie » de 15 à 25 ans - qui constituent le coeur de cible des politiques touristiques -, et tout particulièrement en direction de ceux d'entre eux qui en sont totalement exclus. A cette fin, les pouvoirs publics accompagnent les associations spécialisées dans la définition, l'amélioration et la diversification de concepts d'accueil et de produits touristiques adaptés aux jeunes . Les exigences et aspirations de ces derniers ont, comme pour le reste de la société, évolué ces dernières années, et il est donc naturel et indispensable d' adapter l'offre aux conditions nouvelles de la demande , y compris pour ce public.

S'agissant de l' hébergement , les équipements du secteur associatif destinés au tourisme des jeunes sont éligibles au « programme de consolidation de l'équipement du tourisme social » afin d'être rénovés selon des concepts, des techniques et des méthodes de construction modernisés. Une modélisation sera d'ailleurs entreprise par l'AFIT et un guide méthodologique à destination des élus locaux est en cours d'élaboration . En outre, une partie des excédents de gestion de l'Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) est affectée, en tant que subventions d'investissements, à l'équipement et à la rénovation d'hébergements collectifs à vocation sociale. Si toutes les structures accueillant les publics-cibles du concept de l'accès aux vacances pour tous sont concernées par cette participation de l'ANCV, les campings, les auberges de jeunesse et les centres sportifs de vacances, qui sont spécialement adaptés aux vacances des jeunes, ont représenté l'an dernier 45 % des projets et 24 % des subventions 6( * ) .

En ce qui concerne le contenu des vacances , l'objectif est de développer l'ingénierie autour du montage de projets en autonomie par les jeunes eux-mêmes, en partenariat avec les associations spécialisées, et d'aider les collectivités locales à développer une politique en direction de la jeunesse. Le soutien aux projets innovants s'articule à cet égard avec les initiatives de la Bourse Solidarité Vacances (BSV), dont le pôle « Jeune » a financé le séjour de 836 jeunes de 16 à 25 ans partis en « mini-groupes » ou « entre amis » en autonomie, et qui a récemment diversifié son effort en direction des publics les plus exposés à la précarité ou à l'isolement, notamment des jeunes relevant des dispositifs de la protection judiciaire de la jeunesse. De telles offres ciblées donnent aux associations spécialisées (foyers, centres d'hébergement et de réinsertion sociale, etc.) l'occasion d'intervenir en fonction des préoccupations et centres d'intérêt des adolescents et des jeunes adultes. C'est pourquoi le secrétariat d'Etat a intensifié son partenariat avec la BSV en 2002 en accroissant son aide de 0,61 à 1,15 million d'euros .

Enfin, pour répondre aux préoccupations exprimées par le Conseil économique et social à l'égard du caractère trop limité de l'information des jeunes sur les produits spécifiques qui leur sont destinés , les efforts se sont intensifiés dans deux directions. Des démarches ont été entreprises afin de mobiliser les réseaux d'information des jeunes quant à la diffusion des dispositifs et produits incitant au départ, en particulier le Centre d'information et de documentation jeunesse (CIDJ) et ses 27 centres régionaux, 4 centres d'Ile-de-France, 1 620 bureaux ou points d'information jeunesse et 25 bus Info Jeunes, antennes mobiles d'information qui circulent dans toute la France. Par ailleurs, des actions de sensibilisation des professionnels du tourisme à l'accueil des jeunes ont été menées, et les dispositifs de qualification et de sécurisation des produits à destination des jeunes ont fait l'objet d'un soutien spécifique.

3. L'accès aux vacances des personnes en difficulté sociale

De récentes études démontrent que le taux annuel de non départ en vacances est de l'ordre de 36 %, soit environ 22 millions de personnes. L'analyse sur deux ans, pour écarter les non départs ponctuels, laisse subsister un taux de 16 %, soit 10 millions de personnes qui ne partent jamais en vacances .

Or, à notre époque où les vacances semblent constituer la norme, omniprésente dans les médias à chaque période de « grands départs », ne pas partir peut apparaître comme un des premiers signes de l'exclusion , notamment pour les familles. Dans ce contexte, des mesures incitatives visent, d'une part, à soutenir les actions en faveur des premiers départs et, d'autre part, à réfléchir sur l'accompagnement social des vacances, sans toutefois aboutir à des vacances « assistées » ne respectant pas le libre choix des individus et des familles.

Le secrétariat d'Etat au tourisme a donc pour objectif de développer les moyens d'information et de formation mis à la disposition des collectivités territoriales et des associations organisant le départ en vacances des personnes les plus démunies (préparation au départ, déroulement du séjour, retour des vacances) en définissant une ingénierie de l'accompagnement social.

En outre, il entend structurer et amplifier l'action de la BSV pour répondre aux attentes tant des opérateurs de tourisme que des organismes sociaux et améliorer la réalisation des objectifs quantitatifs de départ des personnes en difficulté sociale . Des partenariats seront ainsi conclus avec les associations nationales de tourisme social pour développer des coopérations, des synergies des initiatives et une mutualisation des moyens.

B. DES DISPOSITIFS ADAPTÉS

1. La Bourse Solidarité Vacances (BSV)

Constituée sous forme de groupement d'intérêt public (GIP), la Bourse Solidarité Vacances (BSV) a été créée le 15 novembre 1999 pour mobiliser, dans le cadre de la lutte contre l'exclusion, les moyens d'accueil et de transport à destination des populations défavorisées . Elle sollicite ainsi les acteurs de l'industrie touristique pour qu'ils proposent à prix marginal des séjours et/ou des voyages à des familles et des personnes en difficulté sociale.

Pour ce faire, elle met en relation, dans une démarche de solidarité , les opérateurs de tourisme privés ou associatifs (ainsi que la SNCF, la RATP, Air France et des collectivités locales) et les associations humanitaires (notamment le Secours populaire, le Secours Catholique, ATD Quart Monde, etc.) ainsi que les centres sociaux afin de faire partir en vacances le maximum de familles et de jeunes défavorisés. Les acteurs sociaux jouent ici, comme cela a été relevé précédemment, un rôle important puisqu'ils accompagnent les futurs vacanciers dans la définition de leur projet de vacances, dans sa préparation, en particulier au plan financier, et dans l'organisation des conditions du retour.

Les objectifs de la BSV ont été très largement dépassés dès les deux premières années de sa mise en oeuvre : alors que ces objectifs étaient de 10 000 départs en vacances en 2000 et de 20 000 départs en 2001, ce sont respectivement 11 800 puis 24 300 adultes et enfants qui sont partis ces deux années-là. Pour l' exercice 2002 , le GIE, avec un budget de 1,41 million d'euros, dont 1,22 million d'euros attribués par le secrétariat d'Etat au tourisme, a prévu d'organiser le départ de 30 000 personnes .

Les observations statistiques révèlent que pour près de 40 % des bénéficiaires, il s'agit d'un premier départ en vacances . L'écart moyen des départs pour les autres personnes est de quatre ans et une part significative des foyers n'est pas partie en vacances depuis plus de dix ans ou depuis le mariage ou l'arrivée d'enfants dans la famille. Environ 50 % des inscrits sont des familles monoparentales, 40 % des familles vivant en couple et 10 % des personnes « isolées ». Les revenus correspondent à un revenu moyen mensuel légèrement supérieur à 200 euros par personne.

Quant aux offres de séjours ou de loisirs , dont plus de 60 % se situent en période de vacances scolaires , elles ont été recueillies auprès d'une quarantaine de professionnels du tourisme et de l'accueil , à savoir des comités d'entreprises (pour environ 35 % des offres), des structures de tourisme associatif (27%), des acteurs privés (17 %), des collectivités (13 %) et des organismes de loisirs (8 %).

2. L'Agence nationale des chèques-vacances (ANCV)

Le système d'aide à la personne proposé par le chèque-vacances est très performant . Il permet aujourd'hui à plus de 5,6 millions de personnes de partir en vacances, sachant que plus du tiers n'accéderait pas aux vacances sans cette aide . Son impact économique est évalué à quatre fois son volume d'émission, soit près de 2,8 milliards d'euros , et représente environ 10 % de la consommation touristique intérieure .

L' Agence nationale des chèques-vacances (ANCV), établissement public industriel et commercial créé par une ordonnance du 26 mars 1982, comptait en 2001 plus de 16 000 clients (entreprises et comités d'entreprises) auprès desquels ont été émises 65 millions de coupures , acceptées par 135 000 professionnels du tourisme , pour un montant total de 697 millions d'euros . Ce chiffre d'affaires, qui est en progression de 1,3 % sur l'année 2000, a permis de dégager un résultat net comptable de 9,7 millions d'euros , lui-même en croissance de 9,6 %.

Ainsi que cela a été relevé ci-dessus, les excédents de gestion sont distribuables sous forme de subventions aux équipements de tourisme et de loisirs à vocation sociale : les sommes allouées à ce titre en 2002 (excédent de gestion 2000) s'élèveront à 5,764 millions d'euros (+ 45 % par rapport à 2001). En outre, l'ordonnance de 1982 prévoyant que la contre-valeur des chèques-vacances périmés est affectée au bénéfice de catégories sociales défavorisées, l'ANCV attribue des « bourses vacances » afin d'aider les personnes en difficulté à partir en vacances pour la première fois. En 2001, ce dispositif de solidarité a représenté 1,2 million d'euros et a bénéficié à près de 20 000 personnes.

Ces résultats très satisfaisants résultent en particulier de la mise en oeuvre de la loi n° 99-584 du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance du 26 mars 1982 portant création du chèque-vacances, qui visait à faciliter, par un dispositif adapté et incitatif pour les entreprises (exonération de cotisations et de contributions sociales pour la contribution de l'employeur), l'accès aux vacances des 7,5 millions de salariés des PME-PMI ne disposant pas d'un comité d'entreprise .

L'an dernier, votre rapporteur pour avis a analysé dans le détail les principales caractéristiques de la loi de 1999 et ses conditions de mise en oeuvre. Aussi n'y reviendra-t-il pas avec autant de précision.

Il avait cependant relevé que les premières évaluations portant sur le nouveau mode de prise en compte des ressources des salariés institué par la loi démontraient que le seuil du revenu fiscal de référence était fixé trop bas , ce qui interdisait à de nombreux salariés aux revenus moyens , et principalement les foyers avec enfants, de bénéficier du dispositif des chèques-vacances. Ainsi, 50 % des salariés des PME-PMI contactées pour la mise en place des chèques-vacances étaient exclus du dispositif, 20 % des salariés des entreprises déjà clientes ne pouvaient plus en bénéficier, de même que 30 % des agents de la fonction publique.

Aussi votre rapporteur pour avis avait-il dénoncé les effets pénalisants de ce nouveau dispositif, notamment pour les familles . C'est pourquoi il se félicite que le seuil du revenu fiscal de référence ait été réévalué par la loi de finances pour 2002 , de 12 % pour la première part de quotient familial (15 250 euros) et de 14 % pour les majorations de demi-parts supplémentaires (3 550 euros).

Cette amélioration du dispositif explique sans doute qu'après un démarrage relativement lent, dû toutefois en partie à la réorganisation des moyens humains à laquelle l'ANCV a été contrainte de se livrer pour optimiser l'approche du réseau des 1,2 million de PME-PMI réparties de manière très diffuse sur le territoire national, l'accès aux chèques-vacances des salariés des petites et moyennes entreprises ait pris en 2002 un rythme plus soutenu . Au 3 600 conventions signées en 2000 et 2001 avec les représentants patronaux et syndicaux de plusieurs branches d'activité (hôtellerie de plein air, bâtiment et travaux publics, pharmacie, professions des services), au bénéfice de près de 90 000 salariés, devraient s'ajouter cette année 2 000 conventions supplémentaires couvrant près de 500 000 salariés, grâce notamment à la convention de partenariat établie avec le groupe Banques Populaires, qui compte 535 000 PME-PMI clientes.

Votre rapporteur pour avis relève toutefois que les modes de conventionnement et les techniques de gestion du dispositif , qui ont certes leur logique et qui participent d'un souci respectable d'animer le dialogue social, demeurent sans doute encore trop complexes pour les très petites entreprises de moins de dix salariés .

Aussi invite-t-il les pouvoirs publics et les organes dirigeants de l'ANCV à engager une réflexion pour simplifier encore davantage le mécanisme à l'attention de cette catégorie d'entreprises, afin que leurs salariés puissent eux aussi bénéficier d'un avantage dont l'intérêt social n'est plus à démontrer.

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