B. LES ARTICLES VISANT À CODIFIER LE DROIT
La
même démarche de rationalité et d'efficacité a
été retenue pour l'examen des articles du chapitre VI, qui
concernent la ratification d'ordonnances et l'habilitation du Gouvernement
à procéder à l'adoption et à la rectification de la
partie législative de différents codes.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision DC 99-421 du
16 décembre 1999 portant sur la loi autorisant le Gouvernement
à procéder par ordonnances à l'adoption de la partie
législative de certains codes, a considéré que la
codification répond
« à l'objectif de valeur
constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la
loi »
et que
« l'égalité devant la loi
énoncée par l'article 6 de la déclaration des droits
de l'homme et du citoyen et la "garantie des droits" requise par son
article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne
disposaient pas d'une connaissance suffisante des normes qui leur sont
applicables »
.
Aussi est-il tout à fait légitime que le Gouvernement ait
souhaité accélérer le processus de codification, dont
l'adoption par la voie législative traditionnelle est lente et peu
adaptée à la nature de l'exercice, en préparant, comme
cela a été fait en 1999, un train d'ordonnances en la
matière.
Au regard des législations concernées par les codes
mentionnés par les articles du chapitre VI, la commission des affaires
économiques s'est saisie :
- de l'
article 23
, qui ratifie l'ordonnance
n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la
transpositions de directives communautaires et à la mise en oeuvre de
certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de
l'environnement, prise en application de la loi n° 2001-1 du
3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement à transposer,
par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre
certaines dispositions du droit communautaire ;
- des
dispositions de l'article 24
(les 3° et 4° du
I, le II et le III) qui ratifient, tout en procédant par ailleurs
à certaines modifications visant à rectifier des erreurs,
réparer des omissions et lever certaines ambiguïtés, deux
ordonnances prises en application de la loi n° 99-1071 du 16
décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à
procéder par ordonnances à l'adoption de la partie
législative de certains codes : d'une part, l'ordonnance
n° 2000-550 du 15 juin 2000 relative aux parties législatives
des livres VII (Dispositions sociales) et IX (Santé publique
vétérinaire et protection des végétaux) et à
la mise à jour des parties législatives des livres Ier
(Aménagement et équipement de l'espace rural), III (Exploitation
agricole) et VI (Production et marchés) du code rural, et, d'autre part,
l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la
partie législative du code de l'environnement ;
- des
dispositions de l'article 25
qui autorisent le
Gouvernement à modifier par ordonnance les parties législatives
du code rural et du code de l'environnement afin d'y inclure les dispositions
de nature législative qui n'ont pas été codifiées
et de remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de
codification (les dispositions codifiées étant celles en vigueur
au moment de la publication des ordonnances, sous la seule réserve des
modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect
de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle
des textes ainsi rassemblés et harmoniser l'état du droit) ;
- des
dispositions de l'article 26
qui autorisent le
Gouvernement à procéder par ordonnance à l'adoption de la
partie législative du code de la recherche et du code du tourisme, qui
regrouperont et organiseront, dans chaque matière, les dispositions
législatives en vigueur au moment de la publication des ordonnances,
là encore sous la seule réserve des modifications qui seraient
rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des
normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi
rassemblés et harmoniser l'état du droit ;
- des
deux premiers alinéas de l'article 27
, qui
autorisent le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures
législatives nécessaires pour modifier et compléter les
dispositions régissant l'organisation du secteur des métiers et
de l'artisanat, celles qui ont trait au statut des entreprises relevant de ce
secteur, au régime de la propriété artisanale, à la
formation et à la qualification professionnelle, à la
qualité des produits et services, ainsi que les dispositions qui sont
particulières à ce même secteur dans les domaines de la
fiscalité, du crédit, des aides aux entreprises, du droit du
travail et de la protection sociale, afin de les simplifier, de les adapter
à l'évolution des métiers et de les codifier.
Ainsi, votre commission des affaires économiques aura à examiner
tous les types de codification : la ratification d'ordonnances
accompagnée, de manière concomitante, par l'adoption directe de
dispositions législatives visant à rectifier ou compléter
les mesures ainsi codifiées (article 24), l'habilitation en vue de
la correction et de l'actualisation à droit constant de codes existants
(article 25), l'habilitation à créer à droit constant
de nouveaux codes (article 26) et, enfin, l'habilitation à
créer de nouveaux codes à droit « non
constant », c'est-à-dire en procédant de manière
concomitante à des modifications de la législation applicable
pour simplifier le droit et l'adapter à l'évolution du secteur
considéré.
On rappellera qu'il existe une définition législative de la
codification à droit constant, posée par l'article 3 de la loi
n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens
dans leurs relations avec les administrations (dite
« loi
DCRA »
). Celle-ci indique que
« la codification
législative rassemble et classe dans des codes thématiques
l'ensemble des lois en vigueur à la date d'adoption de ces
codes »
et précise que
« cette codification
se fait à droit constant, sous réserve des modifications
nécessaires pour améliorer la cohérence
rédactionnelle des textes rassemblés, assurer le respect de la
hiérarchie des normes et harmoniser l'état du
droit »
.
Aux articles 25 et 26 du présent projet de loi, la notion de
codification « à droit constant » résulte des
termes mêmes de leurs textes, qui précisent que
« les
dispositions codifiées seront celles en vigueur au moment de la
publication des ordonnances, sous la seule réserve des modifications qui
seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la
hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des
textes ainsi rassemblés et harmoniser l'état du
droit »
. Ces réserves ont été
définies par les directives générales de
méthodologie d'élaboration des codes adoptées par la
Commission supérieure de codification et précisées par la
circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996 relative à la
codification des textes législatifs et réglementaires.