Projet de loi de finances pour 2004 : Relations culturelles extérieures

II. L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

Comme le souligne un récent rapport du Conseil économique et social ^{6 ( * )} « notre réseau scolaire est le plus important de nos acteurs culturels à l'extérieur. Son action est irremplaçable tant dans l'accompagnement des familles françaises expatriées que dans la diffusion de notre culture et de notre langue . »

L'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), établissement public créé par la loi du 6 juillet 1990, est chargée d'assurer la gestion de l'ensemble du réseau scolaire à l'étranger. Aux termes de la loi précitée, quatre missions lui sont confiées :

- assurer les missions de service public relatives à l'éducation à l'égard des élèves français résidant à l'étranger ;

- contribuer au rayonnement de la langue et de la culture françaises par l'accueil d'élèves étrangers ;

- concourir au renforcement de la coopération entre les systèmes éducatifs français et étrangers ;

- aider les familles françaises expatriées à supporter les frais liés à l'enseignement français à l'étranger.

La subvention allouée par le ministère des affaires étrangères à l'Agence diminue de 1,8 % en 2004 et passe de 338,1 millions d'euros à 332 millions d'euros.

Cette évolution tient principalement à l'ajustement de la subvention versée par le ministère à l'Agence (+ 7,6 millions d'euros) et à diverses mesures liées à la rémunération des personnels :

- la non reconduction de la dotation inscrite au budget 2003 destinée à financer la réforme des rémunérations des personnels résidents (- 15,8 millions d'euros) ;

- l'ajustement des crédits de rémunération permettant de tenir compte de la variation des taux de changes et des prix (- 5,1 millions d'euros) ;

- la diminution des indemnités versées aux expatriés (- 6 millions d'euros) liée à la transformation des emplois d'expatriés en emplois de résidents ;

- l'augmentation des crédits destinés au financement de la hausse des rémunérations en 2002 (+ 1,43 million d'euros) ;

- l'extension, en année pleine de la rémunération des personnels du lycée d'Alger recrutés en septembre 2003 (+ 172 500 euros) ;

- l'indemnité exceptionnelle allouée à certains personnels (+768 000 euros).

A. LE RÉSEAU DES ÉTABLISSEMENTS FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

La France dispose du réseau d'enseignement le plus dense du monde : celui-ci se compose de 414 établissements répartis sur près de 130 pays accueillant plus de 159 000 élèves en 2003.

a) Les établissements français à l'étranger

Sur ces 414 établissements, tous n'ont pas les mêmes relations avec l'AEFE. En effet, il convient de distinguer trois catégories d'établissements :

- 74 établissements sont gérés directement par l'Agence ;

- 195 établissements sont conventionnés : gérés par des fondations ou des associations, ils ont passé avec l'Agence une convention définissant les droits et obligations de chacune des parties signataires ;

- 145 établissements sont simplement homologués par arrêté interministériel (le dernier en date, celui du 28 août 2003, a été publié au Journal officiel du 28 septembre de la même année). Ces établissements, bien que dispensant des enseignements conformes aux programmes de l'Education nationale, ont souhaité garder une certaine indépendance vis à vis de l'Agence.

Pour l'année scolaire 2002-2003, il convient de préciser que sept établissements ont fait l'objet d'une nouvelle homologation :

- le lycée Alexandre Dumas d'Alger (Algérie) ;

- l'Ecole française de Natal (Brésil) ;

- l'Ecole internationale de l'Arizona (Etats-Unis) ;

- l'Ecole française d'Erevan (Arménie) ;

- l'Ecole française de Tbilissi (Géorgie) ;

- l'Antonine international school de Beyrouth (Liban) ;

- l'Ecole Peter Pan de Tananarive (Madagascar).

Alors que trois d'entre eux ont quitté le réseau :

- le lycée international de San Francisco (Etats-Unis) ;

- l'Ecole française d'Islamabad (Pakistan) ;

- l'Ecole primaire « les pitchounes » d'Abidjan (Côte-d'Ivoire).

Pour l'année scolaire 2003-2004, votre rapporteur tient à souligner le nombre conséquent d'établissements américains ayant décidé de quitter le réseau suite à l'application, à compter du 1 ^er septembre 2003, de la réforme du décret du 31 mai 1990 régissant la situation administrative et financière des personnels titulaires.

En effet, les nouvelles dispositions réglementaires prévoyant de faire de l'Agence l'employeur unique et exclusif des personnels résidents seraient incompatibles avec les conventions collectives de ces établissements. D'après les données fournies par le ministère des affaires étrangères, cinq établissements auraient d'ores et déjà décidé de quitter le réseau :

- l'Ecole bilingue de Berkeley ;

- l'Ecole internationale de Palo Alto ;

- l'Ecole franco-américaine de Chicago ;

- l'Ecole Audubon de la Nouvelle Orléans ;

- l'Ecole franco-américaine de Larchmont.

b) Des effectifs en forte progression

Au cours de la rentrée 2002, les établissements du réseau ont accueilli près de 1 000 élèves supplémentaires, portant le nombre total de ces derniers à 159 630.

NIVEAU	GESTION DIRECTE	CONVENTIONNÉS	TOTAL
Maternelle	6 841	20 309	27 150
Élémentaire	20 348	39 384	59 732
Collège	18 502	28 312	46 814
Lycée	11 853	14 003	25 856
Post-baccalauréat	78	10	88
TOTAL	57 622	102 018	159 640

A titre de comparaison, ils en avaient accueilli 158 866 à la rentrée 2001.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS SCOLAIRES DE 1998 À 2002

NATIONALITÉ	1998-1999	1999-2000	2000-2001	2001-2002
Français	66 069	66 951	67 796	68 474
Nationaux	72 062	70 415	69 009	67 820
Etrangers-tiers	19 803	21 111	21 357	21 956
TOTAL	157 934	158 477	158 162	158 250

RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES ÉLÈVES DE 1998 À 2002

ZONE GÉOGRAPHIQUE	1998-1999	1999-2000	2000-2001	2001-2002
Europe occidentale	36 364	37 250	35 709	35 432
Europe centrale et orientale	2 814	2 894	3 920	5 386
Amérique du nord	10 283	10 197	10 196	9 452
Amérique latine	24 244	23 973	23 532	22 438
Maghreb	21 746	21 339	22 894	21 337
Afrique champ	30 787	30 744	19 852	21 641
Afrique hors champ	5 689	5 820	5 936	5 958
Moyen-orient	17 379	17 583	17 442	17 919
Asie-Océanie	8 628	8 677	9 016	8 802
Océan indien			9 189	9 755
TOTAL	157 934	158 477	158 162	158 250

B. LES PERSONNELS DE L'AEFE

La mise à disposition de personnels enseignants, expatriés ou résidents, constitue l'aide principale que l'Agence apporte aux établissements de son réseau. Le rapport d'activité de l'Agence précise d'ailleurs que les charges de personnels représentent plus de 80 % de son budget total.

1. L'évolution par catégorie de personnels enseignants

L'évolution des effectifs enseignants en 2002 est marquée par la poursuite du plan de transformation de 536 emplois d'expatriés en emploi de résidents.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES PERSONNELS TITULAIRES

	99-00	00-01	01-02	02-03
Expatriés	1 754	1 796	1 722	1 587
CSN	358	249	106	0
Résidents	3 979	4 105	4 094	4 582
TOTAL	4 511	6 150	5 922	6 169

Votre rapporteur tient à rappeler que ce plan, étalé sur quatre ans, permet de financer partiellement (le reste du financement étant prélevé sur le fonds de réserve de l'Agence, provoquant ainsi son assèchement) la réforme du décret du 31 mai 1990 régissant la situation administrative et financière des personnels titulaires exerçant dans les établissements d'enseignement français.

Cette réforme, précisée par le décret n° 2002-22 du 4 janvier 2002 et mise en oeuvre à compter du 1 ^er septembre 2003 aux Etats-Unis ^{7 ( * )} et du 1 ^er septembre 2002 dans le reste du monde, a pour objectif :

- d'améliorer la rémunération des résidents ;

- de rationaliser la gestion des personnels résidents en faisant de l'AEFE leur employeur unique et exclusif.

Ainsi, d'après les données fournies par le rapport annuel de l'Agence, 103 postes d'expatriés ont été transformés en postes de résidents en septembre 2001, 117 l'ont été en septembre 2002 et 154 à la rentrée 2003.

Ces transformations s'ajoutent à celles provoquées par la disparition du service national. Votre rapporteur tient à signaler que l'AEFE s'est, dès 1998, préparée à cette éventualité en transformant progressivement les postes de Coopérants de Service National (CSN) en postes de résidents. Ainsi, 100 postes de CSN ont été transformés en 1999, 100 en 2000 et 106 en 2001.

2. L'évolution des personnels enseignants par zone géographique

L'évolution géographique des effectifs enseignants est liée principalement à l'entrée ou à la sortie du réseau des établissements et à la transformation des postes d'expatriés en postes de résidents évoqués ci-dessus. Pour la rentrée 2002, les principales observations par zone géographique sont les suivantes :

- Secteur Amérique

Le financement de la réforme du décret de 1990 a conduit l'Agence à transformer, à la faveur des fins de mission des expatriés, une partie de leurs postes en postes de résidents. En conséquence, si le nombre de postes d'expatriés diminue de manière sensible, le nombre d'enseignants titulaires du ministère de l'éducation nationale demeure stable.

La sortie du réseau, au 1 ^er septembre 2002, du lycée international franco-américain de San Francisco et celle, au 1 ^er septembre 2003, des établissements situés à La Nouvelle Orléans, Berkeley, Palo Alto, Chicago et Larchmont pourrait toutefois bouleverser cette tendance et entraîner une diminution significative du nombre d'enseignants titulaires du ministère de l'éducation nationale.

- Secteur Europe

Aucune fermeture d'établissement n'a été effectuée en 2002-2003 dans cette zone géographique stratégique pour l'enseignement français.

En ce qui concerne la gestion des postes, la tendance est à l'essor du nombre de résidents et à la baisse du nombre d'expatriés dans les pays où leur présence ne se justifie plus autant que par le passé.

Parallèlement, l'Agence a, par redéploiement, satisfait les demandes de postes d'expatriés et de résidents émanant des établissements en expansion dans des zones géographiques où l'évolution politique et les perspectives économiques justifient un effort particulier. Tel est le cas notamment de la Slovénie, de la Pologne, de la Hongrie, de la Roumanie, de l'Ukraine et de la Fédération de Russie.

Au total, on constate dans cette zone la disparition de 39 postes d'expatriés compensée par la création de 60 postes de résidents.

- Secteur Asie Océanie, Moyen-Orient, Océan Indien

Cette année encore, le secteur Asie enregistre un solde positif de créations de postes de titulaires. Un seul poste d'expatrié a été créé pour le poste de directeur de l'école française de Colombo au Sri Lanka.

Au Moyen-Orient, l'AEFE a maintenu l'ensemble de son dispositif au Liban. Aucun poste d'expatrié n'a été transformé.

La guerre en Irak, dans la mesure où nous n'avons pas d'établissement dans ce pays, n'a pas eu de répercussions trop importantes sur le fonctionnement des établissements français de la région. Seul le lycée français de Koweït a été fermé pendant trois semaines et le personnel français rapatrié.

Dans le secteur Océan indien, une attention particulière a été apportée à notre dispositif sur l'Ile Maurice : un poste de principal expatrié a ainsi été créé à l'école du Nord de Mapou. Par ailleurs, plusieurs créations de postes de résidents ont accompagné le développement du lycée des Mascareignes de Moka.

- Secteur Afrique

Globalement, le nombre de personnels expatriés a continué à diminuer, notamment au Maroc, pays le mieux doté en enseignants titulaires, conformément au plan de transformation des emplois mis en oeuvre par l'Agence.

La baisse des effectifs d'enseignants titulaires que l'on constate dans la zone Afrique centrale s'explique par la réduction du dispositif de l'Agence en Côte-d'Ivoire, imposée par les événements qui se sont déroulés dans ce pays.

A l'inverse, l'accroissement des effectifs dans la zone « Algérie, Tunisie, Libye, Égypte » est dû à un double facteur : d'une part, la montée en puissance du lycée international Alexandre Dumas d'Alger, d'autre part, la création de postes en Tunisie, afin d'accompagner la demande de scolarisation consécutive au transfert d'Abidjan à Tunis de la banque africaine de développement.

C. L'ÉVOLUTION DU SYSTÈME DE BOURSES

Votre rapporteur tient à rappeler que l'aide à la scolarisation des enfants français résidant avec leur famille à l'étranger fait partie des missions fixées à l'AEFE par la loi du 6 juillet 1990. Aux termes de l'article 2 de la loi précitée, l'Agence s'acquitte de sa mission en :

- attribuant des bourses scolaires aux enfants de nationalité française ;

- veillant à la stabilisation des frais de scolarité.

a) Une politique de bourses en constante amélioration...

• Les bourses accordées aux élèves français

Le système actuel de bourses scolaires, instauré par le décret n° 91-833 du 30 août 1991, a vu ses règles de fonctionnement évoluer au cours des dernières années.

En effet, l'action de l'Agence dans ce domaine est conditionnée par :

- la dotation budgétaire annuelle qui lui est allouée, les bourses représentant environ 10% du budget de l'Agence ;

- l'évolution des frais de scolarité ;

- la fluctuation des parités entre monnaie.

L'incompatibilité de l'évolution de ces deux derniers éléments avec les crédits disponibles a conduit l'Agence à mettre en place en 1998 des mesures drastiques visant à contenir les attributions de bourses dans la limite des dotations budgétaires. Ces mesures ont malheureusement conduit à écarter certaines familles du dispositif ou à réduire l'aide qui leur était précédemment accordée, entraînant inévitablement l'exclusion des établissement de certains enfants pour des raisons financières.

Prenant acte des conséquences de ces mesures, l'Agence s'est appliquée, depuis 1999, à mettre en place une nouvelle politique des bourses scolaires visant à :

- éviter à l'avenir tout recul dans l'aide apportée aux familles ;

- assurer une meilleure prise en charge de l'ensemble des dépenses de scolarisation supportées par les familles ;

- autoriser l'accès du système aux familles à revenus moyens ;

- agir, en tant que de besoin, sur la politique tarifaire des établissements : ainsi, l'Agence peut réglementairement recourir au plafonnement des tarifs scolaires pris en compte dans le calcul des bourses lorsque l'augmentation des frais de scolarité n'apparaît pas justifiée ;

- garantir l'accès aux établissements scolaires de tous les enfants potentiellement boursiers.

Un bilan positif de la nouvelle politique de gestion des bourses scolaires peut être dressé. En effet, entre 2000 et 2003, on constate une progression de 18,3% des crédits consacrés aux bourses et une augmentation de 17 ,3% du nombre de boursiers. Au total, à la rentrée 2003, près de 27% des élèves français scolarisés à l'étranger (dans le réseau et hors du réseau AEFE) percevaient une bourse, niveau jamais atteint depuis la mise en place du système.

Année	Crédits (millions d'euros)	Évolution (en %)	Nombre de boursiers (AEFE)	Nombre de boursiers (Hors AEFE)	Nombre total de boursiers	Évolution (en %)
2000	33,56	+ 6,91	14 026	2381	16 407	- 3,5
2001	36,89	+ 4,31	15 163	2 547	17 710	+ 7,9
2002	38,11	+ 3,31	15 974	2 570	18 544	+ 4,6
2003	39,71	+ 4,20	16 356	2 899	19 255	+ 3,7

Les nouvelles dispositions adoptées par l'Agence font aujourd'hui l'objet d'un large consensus et devraient permettre d'inscrire dans la durée les avancées réalisées ces dernières années au bénéfice des familles. La stabilisation des règles de gestion du dispositif, associée à une rigueur renforcée dans l'instruction des dossiers donne aujourd'hui une image solide et cohérente du dispositif.

L'objectif de l'Agence en matière de bourses scolaires est d'aboutir, dans la durée, à une augmentation régulière du nombre d'attributaires dans un environnement budgétaire maîtrisé et de pouvoir maintenir le niveau de l'aide accordée aux familles malgré l'augmentation continue, et souvent sensible, des frais de scolarité appelés par les établissements d'enseignement français à l'étranger.

• Les bourses accordées aux élèves étrangers

Votre rapporteur tient à rappeler que l'Agence attribue également des « bourses d'excellence » aux élèves étrangers les plus méritants scolarisés dans le réseau d'enseignement français à l'étranger afin de leur permettre d'entreprendre des études supérieures en France.

Ces bourses, attribuées pour deux ans aux élèves ayant obtenu le baccalauréat avec mention bien ou très bien, n'ont récompensé que 105 élèves en 2001 comme en 2002 (soit 36 % des demandes) pour un financement légèrement supérieur à 2 millions d'euros.

Alors que la France souhaite promouvoir son système éducatif et développer la formation des élites étrangères, comme l'a affirmé le Premier ministre dans son discours de La Baule du 27 juin 2003, votre rapporteur propose d'assouplir les critères d'attribution de ces bourses.

b) ... dont l'effet est diminué par l'augmentation constante des droits de scolarité

Si de réels efforts ont été accomplis par l'AEFE pour optimiser le système de bourses, l'augmentation des frais de scolarité n'a connu aucun obstacle ces dernières années. Ni les plafonnements opérés par l'Agence, ni la participation allouée par certains pays d'accueil tels que l'Allemagne, la Norvège, la Suède ou le Danemark n'ont permis de remédier à ce problème.

Comme le fait remarquer M. Bernard Cariot ^{8 ( * )} , cette augmentation quasi inéluctable « tient à trois éléments :

- la hausse régulière des salaires du résident, libellés en euros ;

- la fréquente dépréciation par rapport à cette monnaie des monnaies locales dans lesquelles sont versés les frais de scolarité ;

- les dépenses liées à la construction et à l'entretien des bâtiments. »

Les frais de scolarité ont en moyenne doublé en monnaie constante entre 1976 et 1995 et, comme le montre le tableau ci-après, cette progression s'est encore accentuée depuis.

Zone géographique	Variation des frais de scolarité sur la période 2003/1993 (en %)
Europe	32,46
Europe de l'Est	50,22
Afrique du Nord	68,26
Amérique du Nord	102,35
Amérique Centrale et Sud	85,48
Asie Océanie	64,55
Afrique francophone	44,37
Afrique non francophone	33,2
Proche et moyen orient	101,66

Dans ces conditions, votre rapporteur souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur un phénomène qui risque d'entraîner, en dépit de l'efficacité de la politique de bourses mise en place, l'exclusion de nombreuses familles françaises ou francophones des établissements du réseau.

* ⁶ « Quel avenir pour l'enseignement français à l'étranger ? » Rapport du Conseil économique et social (2003) présenté par M. Bernard Cariot.

* ⁷ Provoquant ainsi le déconventionnement des établissements évoqués plus haut du fait de l'incompatibilité des nouvelles dispositions réglementaires avec les conventions collectives de ces derniers.

* ⁸ « Quel avenir pour l'enseignement français à l'étranger ? » Rapport du Conseil économique et social (2003) présenté par M. Bernard Cariot.