DEUXIÈME PARTIE
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LE THÉÂTRE DRAMATIQUE
L'intervention de l'Etat dans le domaine de l'art dramatique poursuit plusieurs objectifs complémentaires : promouvoir la diffusion du spectacle vivant et élargir les publics du théâtre ; encourager la création dramatique et favoriser l'émergence de nouveaux talents.
Pour assurer ces missions, la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles née en 1998 de la fusion de la direction du théâtre et des spectacles et de la direction de la musique et de la danse, s'appuie en particulier sur le réseau des scènes publiques .
Des subventions sont directement accordées, d'une part, aux six grandes institutions nationales que sont le Conservatoire national d'art dramatique et les cinq théâtres nationaux (Comédie Française, théâtre de l'Odéon, théâtre national de Chaillot, théâtre national de la Colline et théâtre national de Strasbourg) et, d'autre part, au réseau de la décentralisation dramatique qui se compose principalement des centres dramatiques nationaux et régionaux ainsi que des scènes nationales.
Le soutien à la diffusion et à la création passe notamment par l'aide accordée à plus de 600 compagnies dramatiques indépendantes ainsi qu'au fonds de soutien au théâtre privé.
Plusieurs dispositifs d'aide destinés à l'écriture et aux auteurs dramatiques ainsi qu'à l'enseignement de l'art dramatique viennent compléter les moyens de la politique du théâtre.
I. UN EFFORT MARQUÉ EN FAVEUR DU SPECTACLE VIVANT POUR 2004
A. UNE POURSUITE DE L'EFFORT EN FAVEUR DU SPECTACLE VIVANT
1. L'évolution générale des crédits
• Un préalable méthodologique
Votre rapporteur rappellera que les dotations consacrées au théâtre dramatique ne peuvent être identifiées dans le document budgétaire consacré aux crédits affectés par le projet de loi de finances au ministère de la culture et de la communication.
En effet, à l'exception des dotations de fonctionnement et des subventions d'investissement versées aux établissements publics, à savoir, les théâtres nationaux et le Conservatoire supérieur d'art dramatique, les crédits affectés au théâtre sont regroupés dans des chapitres globaux. C'est le cas notamment des crédits d'intervention, vecteur principal de l'action de soutien à la création, qui sont inclus dans deux chapitres globaux consacrés, d'une part, aux interventions culturelles d'intérêt national (article 43-20) et, d'autre part, aux interventions culturelles déconcentrées (article 43-30).
Cette présentation ne permet donc pas d'isoler les crédits plus spécifiquement affectés à la politique du théâtre.
Comme pour les exercices précédents, votre rapporteur retiendra donc comme référence le budget de la direction de la musique, de la danse, du théâtre et du spectacle vivant (DMDTS), en tentant d'identifier, dès que cela est possible, au vu des informations fournies par les services du ministère, les enveloppes consacrées au théâtre.
Cet exercice est toutefois difficile, cela pour deux raisons.
En premier lieu, les réformes administratives engagées à la suite de la fusion des deux directions en 1998 ont eu pour effet d'accroître le caractère pluridisciplinaire des dispositifs de soutien.
En second lieu, la déconcentration aboutit à une gestion certes plus souple des crédits votés en loi de finances mais qui, en contrepartie, interdit de connaître leur ventilation entre les différents dispositifs de soutien, tant pour l'année n que pour l'année n + 1, avant la fin de l'exercice en cours, ce qui confère à l'exercice du contrôle parlementaire sur l'emploi des crédits un intérêt essentiellement rétrospectif.
• Le budget de la DMDTS pour 2004
En 2004, l'ensemble des crédits affectés au spectacle vivant 5 ( * ) s'élèvent à 741,55 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement, contre 710,14 millions d'euros en 2003, soit une progression de 4,42 %.
On rappellera qu'entre 2002 et 2003, ces crédits avaient progressé de 3,33 %, passant de 687,19 millions d'euros à 710,14 millions d'euros.
Ces chiffres soulignent la poursuite de l'effort de l'Etat en faveur de la création dans le domaine du spectacle vivant. Les mesures nouvelles conjuguées aux redéploiements permettent donc de dégager les moyens nécessaires pour soutenir un secteur confronté à de profondes mutations à la fois artistiques et économiques.
2. L'évolution des crédits par catégorie de dépenses
* Les crédits inscrits au titre III (moyens des services) de la DMDTS consacrés au théâtre concernent les subventions de fonctionnement versées aux cinq théâtres nationaux et au Conservatoire national supérieur d'art dramatique (CNSAD).
Ces dotations s'élèvent en 2004 à 61,41 millions d'euros pour les théâtres nationaux, en progression de 2,2 % par rapport à 2003 et à 2,96 millions d'euros pour le CNSAD, en augmentation de 2,1 %.
Cette progression s'avère plus modérée que celle des subventions versées à l'ensemble des établissements publics du secteur du spectacle vivant (soit 6,23 %).
Les mesures nouvelles prévues se répartissent en 850 000 euros de mesures nouvelles d'actualisation et en 540 000 euros de moyens nouveaux destinés principalement à couvrir les surcoûts de frais de fonctionnement.
* En ce qui concerne le titre IV (dépenses d'intervention), d'après les éléments de réponse fournis par le ministère, les crédits de la DMDTS s'élèvent à 415,57 millions d'euros, en progression de 3,12 % par rapport à la loi de finances pour 2003, soit une évolution comparable à celle constatée entre 2002 et 2003.
Une mesure nouvelle de 2,8 millions d'euros a été attribuée en crédits centraux.
Pour les crédits déconcentrés, compte tenu de la procédure de répartition des dotations mise en oeuvre en 2003, aucune mesure nouvelle n'est allouée a priori à la DMDTS. La répartition effective interviendra au terme des conférences budgétaires avec les directions régionales des affaires culturelles (DRAC). Néanmoins, a été communiquée à votre rapporteur, à titre indicatif, une estimation des moyens nouveaux consacrés au spectacle vivant ; ces moyens s'élèveraient à 8,3 millions d'euros, soit une progression des dotations déconcentrées comparable à celle constatée en 2003.
Le ministère indique, par ailleurs, que « s'il est difficile à ce stade de la préparation budgétaire [...] d'évaluer l'ensemble des mesures nouvelles qui pourront être consacrées au théâtre en 2004, celles-ci devraient permettre de faire face aux engagements de l'Etat auprès des collectivités territoriales [...] ou à l'accompagnement des projets des lieux de théâtre à Paris [...]. Par ailleurs, ces mesures nouvelles devraient permettre de doter les équipes artistiques du spectacle vivant, compagnies ou institutions, de moyens leur permettant d'actualiser leurs charges, spécifiquement de personnel, afin de garantir leur capacité de production artistique et de diffusion ».
C'est en effet sur cette enveloppe que seront dégagées les marges de manoeuvre nécessaires pour faire face au renchérissement du coût du travail artistique induit par l'accord du 26 juin dernier sur les annexes 8 et 10 relatives à l'intermittence et permettre l'effort de résorption de l'emploi intermittent. En effet, les mesures du plan de soutien à l'emploi artistique, qui devront être prises à l'issue du débat national lancé par le ministre de la culture, seront pour l'essentiel financées sur ces crédits.
Dans la perspective d'une redéfinition des responsabilités publiques dans le financement de la politique du spectacle vivant, que doit favoriser la tenue de ce débat, on relèvera que le ministre de la culture, à l'occasion de sa conférence de presse sur l'action territoriale, a annoncé son intention de clarifier les conditions d'engagement de l'Etat auprès des différentes structures subventionnées.
Au-delà des déséquilibres territoriaux -que le Sénat a toujours relevés- il convient également de remédier à la disparité qui caractérise l'intervention financière de l'Etat. Ainsi, par exemple, le ministère de la culture intervient à hauteur de 37 % dans certains centres dramatiques nationaux et à hauteur de 92 % dans d'autres, l'écart étant de 15 % à 65 % pour l'aide apportée aux scènes nationales.
Afin de clarifier les modalités de l'intervention de l'Etat, le ministre a souhaité engager « une refondation des réseaux » fondée sur les objectifs suivants : assurer l'égal accès du public ; encourager la diversité de la création ; garantir la liberté artistique et élaborer des règles cohérentes.
Cette action, qui devra être conduite en partenariat étroit avec les collectivités territoriales, suppose un travail d'évaluation des structures, travail qui pour l'heure, n'est encore qu'ébauché par le ministère et qui devra être intensifié selon des règles qu'il conviendra également de clarifier.
* Les crédits d'investissement du titre V affectés à la DMDTS s'élèvent à 6,045 millions d'euros. Sur cette enveloppe, 3,69 millions d'euros sont affectés au théâtre. Cette enveloppe se répartit de la manière suivante :
- 200 000 euros pour les travaux de sécurité du CNSAD ;
- 1,1 million d'euros pour les travaux de rénovation du théâtre de la Digue à Toulouse ;
- 100 000 euros pour les travaux de sécurité du théâtre de l'Est parisien ;
- 763 000 euros pour la poursuite du projet du Centre national de costumes de scène de Moulins ;
- 1,53 million d'euros pour les théâtres nationaux.
* S'agissant du titre VI , les dotations d'équipement des théâtres nationaux s'élèvent à 3,94 millions d'euros ; elles seront ventilées entre les différents établissements au début de l'année 2004 en fonction des besoins présentés par les établissements, seule une enveloppe spécifique était consacrée à la Comédie française.
Les crédits affectés aux conservatoires nationaux sont reconduits à leur niveau de 2003, soit 120 000 euros pour le CNSAD.
Par ailleurs, sont affectés au spectacle vivant :
- 10,43 millions d'euros sur crédits centraux (dont 1,43 million d'euros au titre des travaux de sécurité de l'Opéra Comique salle Favart) ;
- et 21 millions d'euros sur crédits déconcentrés, soit + 14 % par rapport à 2003. Sur cette enveloppe, la part consacrée au théâtre n'est pas identifiable. Peuvent néanmoins être citées des opérations relatives à des institutions théâtrales qui sont susceptibles d'être poursuivies en 2004 : théâtre de la Cité internationale, théâtre municipal de Clermont-Ferrand, théâtre du Puy-en-Velay, CRAC de Cherbourg, théâtre d'Arras, scène nationale de Calais, théâtre national de Bretagne, cirque théâtre d'Elbeuf, théâtre de la Coupe d'or à Rochefort...). Devraient être engagés les travaux de réimplantation du Centre national des arts du cirque à Châlons-en-Champagne. Parmi les opérations nouvelles, on peut également citer plusieurs opérations visant à la mise aux normes et à la restructuration de locaux (centre dramatique national (CDN) de Montluçon ; théâtre Gérard Philipe de Saint-Denis ; scènes conventionnées de Lisieux, Coutances et Caen ; scènes nationales de Fécamp et d'Évreux ; CDN de Reims ; TNP de Villeurbanne).
B. UN SECTEUR CONFRONTÉ À UNE CRISE
1. L'accord du 26 juin 2003 : le maintien d'un régime spécifique d'indemnisation
• La dégradation de la situation financière des annexes 8 et 10
L'essor du secteur culturel et le dynamisme de l'emploi artistique qui en a résulté ont paradoxalement engendré un accroissement du nombre de chômeurs.
Cette double évolution s'explique par le recours croissant des entreprises de ce secteur à l'emploi intermittent.
L'intermittence s'est en effet développée du fait, dans le secteur privé, d'une concurrence de plus en plus vive qui exigeait une compression des coûts et, dans le secteur subventionné, d'un développement des interventions publiques dans le cadre d'enveloppes budgétaires contraintes.
Au delà de ces considérations financières, force est de reconnaître que ce mode d'emploi constitue un atout artistique, en permettant aux entreprises de disposer d'un vivier de talents très divers et en offrant la possibilité aux artistes de développer leurs projets en dehors de tout contrat de travail.
Cependant, le recours systématique à l'intermittence comme modèle dominant de l'emploi artistique s'est traduit par une aggravation du déficit du régime d'assurance dont bénéficient les salariés relevant des annexes 8 et 10 à la convention générale d'assurance chômage. Ce déficit ne résulte pas d'une dégradation du rapport entre les prestations servies et les cotisations perçues -qui est resté stable- mais par une augmentation des allocataires, qui est passé de 41 038 en 1991 à 102 600 en 2001. En 2002, le déficit des annexes 8 et 10 s'établissait à 828 millions d'euros, soit plus de 2,5 fois son niveau de 1993.
Parallèlement à cette dégradation, de nombreux abus dans le recours à cette forme d'emploi ont été identifiés.
Ces abus portent principalement sur le recours à l'intermittence, pour des activités connexes au spectacle, à l'audiovisuel ou au cinéma, ou pour occuper des emplois permanents, notamment dans le secteur audiovisuel, ou encore sur les conditions d'ouverture des droits (spectacles fictifs, fausses déclarations).
On rappellera que, si ces difficultés avaient été soulignées à de maintes reprises dans le cadre de nombreux rapports, les annexes 8 et 10 n'en avaient pas moins été reconduites et toute tentative de réforme écartée.
• Un accord qui procède à une réforme substantielle
Cette situation de statu quo a toutefois trouvé ses limites. La renégociation de la convention générale d'assurance chômage et les difficultés qui s'en sont suivies ont conduit les partenaires sociaux, puis le Gouvernement, à repousser à deux reprises sa date d'expiration ainsi que celle de ses annexes, annexes dont la convention du 1 er janvier 2001 elle-même a prévu la prorogation jusqu'au 30 juin 2001, date à laquelle l'ensemble des annexes ont été renégociées, à l'exception des annexes 8 et 10.
Cette situation de blocage a conduit le législateur 6 ( * ) à proroger le régime qu'elles prévoient jusqu'à l'agrément d'un accord des partenaires sociaux sur les aménagements à apporter à la convention générale d'assurance chômage.
Dans ce contexte, un accord signé le 19 juin 2002 entre les confédérations patronales et trois confédérations syndicales a prévu le doublement des cotisations d'assurance chômage des salariés et des employeurs. Cet accord agréé en septembre 2002 est entré en vigueur au 1 er janvier 2003.
Par ailleurs, le 26 juin dernier, est intervenu un accord entre les organisations patronales et la CFDT. Cet accord, qui a été agréé le 7 août, procède pour la première fois depuis leur création à des modifications substantielles des modalités d'indemnisation prévues par les annexes 8 et 10, sans toutefois, il convient de le souligner pour s'en féliciter, remettre en cause l'existence d'un régime d'assurance spécifique aux professions du spectacle.
Sont maintenues un certain nombre de règles dérogatoires à celles du régime général : exigence de 507 heures d'affiliation, calcul par rapport aux cachets, prise en compte pour le calcul de la durée d'affiliation des périodes de maladie, maternité et formation, recours au contrat à durée déterminée d'usage pour les entreprises du secteur...
Les principales modifications portent sur :
- la période d'affiliation, qui est portée de 12 mois à 10 mois ;
- la durée d'indemnisation qui, de 12 mois, est réduite à 8.
Ces règles rendent à l'évidence les conditions d'indemnisations plus difficiles à remplir pour les jeunes artistes.
Cependant, il faut souligner que l'accord introduit des assouplissements par rapport au système antérieur :
- le mécanisme de la date d'anniversaire est supprimé. Auparavant, les affiliés devaient reconstituer les 507 heures dans la période de 12 mois suivant la date anniversaire. Dorénavant, les mécanismes ouvrent droit à 8 mois d'indemnisation, durée que chaque nouvelle période travaillée suspend et reporte ;
- la dégressivité de l'allocation est supprimée ;
- le niveau d'indemnisation est amélioré pour les bas revenus ;
- la franchise est réduite à 30 jours ;
- les heures de formation données n'entraîneront plus l'exclusion du système.
Conformément aux termes de l'avenant du 8 juillet dernier, négocié par les partenaires sociaux à la demande du ministre de la culture et de la communication, l'accord du 26 juin s'appliquera de manière progressive. En effet, il est prévu que :
- les dispositions des annexes 8 et 10 sont maintenues dans leur rédaction antérieure jusqu'au 30 décembre 2003.
- et que les nouvelles modalités d'indemnisation s'appliqueront progressivement selon le calendrier suivant. En 2004, les 507 heures devront être réalisées au cours des 11 derniers mois précédant la fin du contrat de travail. En 2005, cette période sera réduite à 10 mois pour les techniciens de l'annexe 8 qui couvre l'ensemble des ouvriers et techniciens du cinéma, de l'audiovisuel et du spectacle vivant et de 10,5 mois pour les artistes relevant de l'annexe 10.
En outre, des assouplissements ont été introduits concernant les conditions d'ouverture des droits pour les artistes. Ces derniers disposent de la faculté de déclarer leurs heures de travail en heures ou en cachets et de décompter 55 heures d'enseignement dispensées dans les 507 heures ; par ailleurs, a été supprimée la limite hebdomadaire du nombre des cachets.
2. Des mesures d'accompagnement
• La lutte contre les abus
Comme le soulignait la Cour des comptes dans son rapport public pour 2002, « peu de fraudes ont été prouvées pour le régime des intermittents au cours des années 1999 à 2000. Loin de témoigner de la sécurité du système, cette relative rareté indique plutôt la difficulté à déceler des comportements frauduleux lorsqu'ils sont fondés sur la connivence entre employeurs et salariés ».
L'origine de ces abus, qui nuisent gravement au maintien de règles d'indemnisation spécifiques pour les professions culturelles, consiste, certes dans la connivence évoquée plus haut, mais également dans un dispositif qui ne sanctionne pas ou peu la fraude.
On relèvera ainsi que l'UNEDIC ne dispose pas de structure chargée de la détection et de la répression des fraudes tandis que les ASSEDIC ne remplissent pas plus cette mission. Cet inconvénient est amplifié par la faiblesse des relations entre ces organismes et les autres organismes de protection sociale intervenant dans le domaine du spectacle, qu'il s'agisse du GRISS (groupement des institutions sociales du spectacle) compétent pour la gestion du régime de retraite complémentaire ou de la Caisse des congés spectacles. Enfin, les saisines de l'inspection du travail par les ASSEDIC sont extrêmement rares.
Dans ce contexte, et compte tenu des risques de remise en cause de l'existence d'un régime spécifique d'assurance chômage pour les professionnels du spectacle que représentent ces dérives, votre rapporteur ne pourra que se féliciter du souci manifesté par le Gouvernement d'engager une lutte contre les abus.
Un plan de lutte contre le travail illégal et la fraude a été annoncé dès le 22 mai dernier par les ministres de la culture et des affaires sociales, du travail et de l'emploi.
Dès à présent, la délégation interministérielle à la lutte contre le travail illégal coordonne les actions de contrôle dans les entreprises de ce secteur.
Des instructions devraient être prochainement transmises aux services déconcentrés de l'Etat pour assurer une bonne coordination des efforts engagés, en particulier au sein des commissions de lutte contre le travail illégal, par l'ensemble des corps de contrôles concernés (inspection du travail et organismes de recouvrement des cotisations sociales).
Par ailleurs, l'exercice de ces contrôles devrait être facilité par la parution d'une ordonnance permettant la transmission entre services administratifs et organismes sociaux des informations relatives au recours à l'intermittence. Cette ordonnance, qui devrait prendre effet au 1 er janvier 2004, visera à rendre obligatoire le recours au guichet unique du spectacle occasionnel pour le paiement de la totalité des cotisations et contributions de sécurité sociale des artistes et techniciens rémunérés par l'ensemble des employeurs non professionnels du spectacle.
Parallèlement, une impulsion nouvelle devrait être donnée à la concertation avec les partenaires sociaux pour lutter contre le travail illégal par le biais des conventions partenariales.
De même, une vigilance accrue sur le respect du droit de travail par les entrepreneurs de spectacle sera exercée lors de l'attribution des licences d'entrepreneurs du spectacle.
• Un effort d'évaluation
Au-delà de la mise en oeuvre des moyens nécessaires pour lutter contre les abus, votre rapporteur estime nécessaire d'engager une réflexion d'ensemble sur les modalités de développement de l'emploi artistique.
A cet égard, il approuve l'initiative prise par le ministre de la culture et de la communication d'organiser un débat national sur l'état des politiques publiques et les enjeux pour l'avenir du spectacle vivant.
La crise provoquée par la renégociation des annexes 8 et 10 a, en effet, eu le mérite de poser clairement la question de la rémunération du travail artistique, qui, jusque là, a été en partie financé par l'UNEDIC, donc par la solidarité professionnelle, situation que l'ampleur du déficit a rendu intenable.
Cette question ne concerne pas seulement, au demeurant, le spectacle vivant mais l'ensemble des secteurs de la création artistique. C'est pour cette raison que votre commission a créé en son sein un groupe de réflexion sur la création culturelle.
Il convient, en effet, de procéder à une évaluation dans les différentes disciplines des conditions d'emploi des artistes.
Ce travail d'évaluation, qui reste largement à conduire dans le domaine du spectacle vivant, apparaît indispensable afin de disposer des éléments d'analyse permettant de définir un régime d'indemnisation de l'intermittence, respectueux des spécificités du travail artistique et compatible avec les règles de la solidarité professionnelle.
Cet équilibre supposera que soient précisées les responsabilités des différentes collectivités publiques dans le financement de l'emploi artistique, ce qui exigera soit de redéfinir les ambitions des politiques conduites pour tenir compte de ces nouvelles données financières, soit d'accroître les moyens qui leur seront affectés.
* 5 Y compris la musique
* 6 Loi n° 2002-311 du 5 mars 2002 relative au régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle.