CHAPITRE III -
LE CONTEXTE EUROPÉEN : RÉFORME DE LA
PAC ET ÉLARGISSEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE
I. LA RÉFORME DE LA PAC
A. QUELQUES RAPPELS SUR LES ÉVOLUTIONS ANTÉRIEURES
Entérinant une nouvelle réforme de la PAC, les accords de Berlin du 26 mars 1999 en définissaient le cadre budgétaire pour la période 2000-2006 (Agenda 2000) et prévoyaient un rendez-vous à mi-parcours destiné à faire le point sur sa mise en oeuvre et à procéder éventuellement aux adaptations nécessaires.
Ainsi, la Commission européenne a présenté en juillet 2002 , par l'intermédiaire de son commissaire aux questions agricoles Franz Fischler, un projet de révision de la PAC articulé autour de quelques axes principauxTP 3 ( * ) PT correspondant en réalité à un bouleversement de sa philosophie même.
Ce projet de réforme a immédiatement cristallisé des réactions radicales de la part des différents pays membres, un certain nombre lui apportant son soutien, tandis qu'une forte majorité critiquait tant son principe que ses modalités. La France a, dès le début, pris la tête du mouvement de contestation. C'est dans ce contexte que la commission des affaires économiques du Sénat a mis en place une mission d'information dont votre rapporteur pour avis a été nommé rapporteurTP 4 ( * ) PT.
Le rapport de la mission concluait au caractère largement prématuré de la réforme et contestait son opportunité sur le fond. Il considérait en effet qu'il était « urgent d'attendre » dans la mesure où la précédente réforme datait de 1999 seulement et prévoyait de ne plus modifier significativement la PAC d'ici 2006, mais aussi du fait qu'une nouvelle session interministérielle de négociations dans le cadre de l'OMC se profilait et risquait donc, comme cela pourrait malheureusement se vérifier, de contraindre l'Union européenne à « payer deux fois ».
Sur le fond, il estimait que le projet procédait à une véritable remise à plat de la PAC dont les conséquences seraient néfastes pour l'équilibre des différents marchés agricoles et menaceraient la pérennité de nombreuses exploitations déjà fragilisées par les crises sectorielles ayant touché l'Union européenne ces dernières années. Il constatait également que plusieurs sujets d'importance n'étaient pas abordés par le projet de la Commission.
Après de nombreux atermoiements, les négociations sur la réforme de la PAC s'engageaient à Luxembourg au début de l'été et aboutissaient le 26 juin à la conclusion d'un accord constituant un compromis satisfaisant pour la France.
B. LE CONTENU DE L'ACCORD DE LUXEMBOURG
1. Les principaux éléments horizontaux
LES MODALITÉS HORIZONTALES DE LA RÉFORME
Le découplage partiel
Intermédiaire entre aides directes et aides découplées , le système finalement retenu, dit de « découplage partiel », s'applique aux agriculteurs qui, pendant les années 2000, 2001 et 2002, ont touché des aides au titre des régimes grandes cultures, viande bovine et ovine, ainsi qu'à ceux qui disposent d'une référence laitière. Il remplace une partie des aides directes perçues jusqu'alors par un paiement unique à l'exploitation déconnecté du volume et des facteurs de production, mais subordonné en revanche au maintien des surfaces cultivées dans un état agronomique et écologique satisfaisant.
Afin d'éviter l'abandon de la production dans les régions les plus fragiles, des éléments de souplesse ont été introduits. Ainsi, l'entrée en vigueur du système s'effectue au choix entre le 1P erP janvier 2005 et le 1P erP janvier 2007 ; en outre, chaque Etat membre peut conserver un régime mixte d'aides découplées et couplées suivant des taux propres à chaque secteur ; enfin, certains produits (semences) ou zones géographiques (régions périphériques) seront exemptés de découplage.
L'éco-conditionnalité
Introduit par les accords de Berlin, le principe d'éco-conditionnalité des aides consiste à subordonner leur versement au respect de certaines normes en matière de sécurité alimentaire, de santé animale et végétale et de bien-être des animaux. Le bénéficiaire devra également respecter les « bonnes pratiques » agricoles, c'est à dire maintenir les terres dans des conditions agronomiques et environnementales satisfaisantes.
La modulation
Une partie des aides directes sera progressivement réorientée en faveur du développement rural, passant ainsi du « premier pilier » au « second pilier » . Le pourcentage d'aides réorientées est fixé à 3 % en 2005, 4 % en 2006, puis 5 % de 2007 à 2013, cette démarche étant obligatoire et harmonisée dans toute l'Union européenne.
Le renforcement du développement rural
Conformément aux prévisions des accords de Berlin, le périmètre du développement rural sera élargi et ses moyens renforcés, 1 200 millions d'euros de plus devant être investis chaque année pour soutenir ce secteur. L'accroissement de la modulation en constitue naturellement la principale mesure, mais pas l'unique : ainsi, l' installation des jeunes exploitants sera davantage soutenue, tout comme les efforts des agriculteurs et éleveurs pour mettre aux normes leurs exploitations.
La discipline financière
Le Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2002 a fixé un plafond pour les dépenses de l'Union européenne, établi sur la base du plafond 2006 à 25 et arrêté pour la période 2007-2013. Le mécanisme de discipline financière inclus dans l'accord de Luxembourg prévoit qu'il soit procédé à une adaptation des aides s'il s'avère que les prévisions financières laissent présager un dépassement au cours de l'exercice budgétaire.
2. Les mesures sectorielles
LES MODALITÉS VERTICALES DE LA RÉFORME
Les céréales, oléagineux et protéagineux
Contrairement à la demande de la Commission de dissocier totalement le montant des aides directes du niveau de production, l'accord de Luxembourg prévoit un découplage partiel à hauteur de 75 % pour les cultures céréalières. Toutefois, les pays le souhaitant pourront opérer un découplage total .
Les autres productions végétales
La fécule de pomme de terre est maintenue couplée à hauteur de 60 %. L'aide au fourrage est en partie intégrée dans l'aide découplée et en partie maintenue à son niveau actuel. Le prix d'intervention du riz est réduit pour une quantité maximale d'achat communautaire donnée, l'aide à l'hectare étant revalorisée en compensation. Enfin, un « crédit carbone » est institué pour encourager les cultures énergétiques , et notamment les cultures arables servant à produire des biocarburants.
Le lait et ses dérivés
Afin d'éclaircir l'horizon des producteurs laitiers et de laisser le temps au marché de se stabiliser, il a été décidé de repousser à 2006 l'augmentation des quotas décidée à Berlin et de proroger jusqu'à la campagne 2014-2015 un régime de quotas laitiers réformé qui aurait pu disparaître en 2008.
En ce qui concerne le beurre , une réduction supplémentaire de 10 points du prix d'intervention a été décidée par rapport aux accords de Berlin, étant précisé que cette réduction sera compensée à plus de 80 % par des aides directes. Par ailleurs, les achats à l'intervention de beurre seront progressivement limités en quantité.
L'élevage bovin et ovin
Dans le secteur de l'élevage bovin , les Etats membres ont le choix entre trois options : conserver la prime actuelle à la vache allaitante (PMTVA) dans son intégralité et jusqu'à 40 % de la prime à l'abattage ; conserver l'intégralité de la prime à l'abattage ; ou bien conserver la prime spéciale aux bovins mâles jusqu'à hauteur de 75 %.
S'agissant du veau, et pour éviter que ne se créent des distorsions de concurrence, les principaux pays producteurs (France, Pays-Bas, Belgique) se sont engagés à harmoniser le niveau de la prime à l'abattage. Enfin, pour les ovins et les caprins , les Etats membres peuvent conserver la prime ovine couplée jusqu'à 50 %.
C. LES INCIDENCES POTENTIELLES SUR L'AGRICULTURE FRANÇAISE
1. L'impact budgétaire
Conformément aux engagements pris lors des accords de Berlin, l'accord de Luxembourg maintient la part du budget revenant aux agriculteurs français .
Avant modulation, le découplage et la réforme des organisations communes de marché induisent une augmentation des versements à la France de 160 millions d'euros , due essentiellement à la revalorisation de la nouvelle aide aux éleveurs laitiers en compensation de la baisse supplémentaire du prix du beurre. La modulation réduit ce solde positif à 100 millions d'euros environTP 5 ( * ) PT.
A partir de 2007, année où sera pleinement appliqué le nouveau régime, le retour de la France au titre du premier pilier sera d'environ 9,8 milliards d'euros avant modulation et 9,5 milliards d'euros après modulation. A 22,8 %, le taux de retour de la France , s'élevant à 23 % en 2001 sur le premier pilier, est donc préservé . Il n'est toutefois pas impossible que le mécanisme de discipline financière s'applique et n'entraîne une légère dégradation de ce taux de retour.
2. L'impact sur le revenu des agriculteurs
L'enveloppe budgétaire globale restant maintenue, le revenu des agriculteurs doit normalement rester inchangé . Les références aux trois dernières années retenues pour calculer les aides partiellement découplées permettront de stabiliser les paiements à leur niveau moyen 2000-2002.
Dans le secteur du lait , objet des principales incertitudes, la baisse supplémentaire de 10 points du prix du beurre sera compensée à plus de 80 % par des aides au revenu pour les éleveurs. Si l'on intègre la baisse de 15 points du prix du lait décidée lors des accords de Berlin et censée s'appliquer en 2004, le taux de compensation global sera de l'ordre de 60 %.
3. L'impact sur les structures agricoles
Le nouveau système d'aides doit permettre d' éviter une agriculture produisant à l'excès et sans lien avec les réalités du marché (par le découplage partiel), ainsi que de favoriser une agriculture plus respectueuse de l'environnement (par l'éco-conditionnalité des aides et le soutien à la mise aux normes des exploitations).
La production agricole française et sa répartition sur le territoire national devraient rester inchangées grâce au maintien d'une partie des paiements couplés. Ainsi, les études d'impact économique effectuées par l'Institut national de le recherche agronomique (INRA) dans le secteur des céréales montrent que la possibilité de maintenir les aides couplées à hauteur de 25 % prévient le risque d'abandon de production dans les zones intermédiaires , correspondant à une trentaine de départements situés principalement en bordure du bassin céréalier.
Dans le secteur de la viande, les travaux menés par l'INRA et l'Institut français de l'élevage montrent que le choix de la première option (maintien couplé de la prime à la vache allaitante et de 40 % de la prime à l'abattage) garantissent la pérennité de l'élevage allaitant français et des conditions de compétitivité satisfaisantes pour l'ensemble de la filière.
D. LES ÉCHÉANCES À VENIR
1. Les négociations au sein de l'OMC
Les négociations agricoles au sein de l'OMC couvrent les trois piliers de la PAC que sont le soutien interne, l'accès aux marchés et la concurrence à l'exportation. Or, les accords de Luxembourg ont un champ beaucoup plus restreint , puisqu'ils concernent essentiellement le volet du soutien interne .
Si l'on se réfère à la classification des aides par l'OMC en différentes « boîtes » dont la couleur varie en fonction de leur incidence sur le libre-jeu du marchéTP 6 ( * ) PT, la réforme de la PAC se traduit par une diminution significative du volume des boîtes bleue et orange , et par une augmentation corrélative de la boîte verte . Telle que finalement adoptée, la réforme de la PAC permet ainsi de mieux satisfaire aux conditions posées par l'OMC, tout en accroissant les crédits consacrés au développement rural, qui ne font pas l'objet de limitations en tant qu'ils relèvent de la boîte verte.
Forte des ajustements auxquels elle avait procédé, l'Union européenne ne pouvait donc accepter les nouvelles conditions posées par le projet de déclaration soumis à l'ensemble des délégations lors de la conférence interministérielle de l'OMC à Cancùn en septembre dernierTP 7 ( * ) PT. Elle devra veiller, au cours des prochaines étapes, à faire clairement valoir une réforme de la PAC qui la place désormais en position de force dans les négociations internationales.
2. Le calendrier et les modalités d'application de la réforme
Si les grands principes de la réforme de la PAC ont été actés dans les accords de Luxembourg au mois de juin, son calendrier et ses modalités d'application restent encore incertains dans la mesure où les Etats membres disposeront d'une marge de manoeuvre importante dans sa mise en oeuvre. La plupart d'entre eux semble opter, à l'heure actuelle, pour une mise en oeuvre de la réforme au niveau national dès 2005.
Les choix qu'opèrera la France auront donc une importance fondamentale quant aux conséquences concrètes de la réforme sur ses productions et ses exploitants. L'ensemble des acteurs concernés poursuit actuellement des consultations et des discussions pour déterminer, dans chacun des secteurs, les mesures assurant une évolution optimale pour notre pays.
* TP 3 PT Découplage des aides directes, conditionnalité de ces mêmes aides, développement du second pilier et mesures sectorielles diverses.
* TP 4 PT « Réformer la PAC dès 2003 ? Précipitation n'est pas raison », rapport n° 238 de M. Gérard César, au nom de la mission d'information sur la réforme de la politique agricole commune présidée par M. Marcel Deneux, 3 avril 2003.
* TP 5 PT Réduction des aides : -325 millions d'euros ; retour : +260 millions d'euros ; soit un impact lié à la modulation de 65 millions d'euros.
* TP 6 PT La boîte orange comprend les aides couplées à la production, la boîte bleue les aides liées à des programmes de limitation de la production et la boîte verte les aides totalement découplées de la production.
* TP 7 PT En effet, celles-ci exigeaient d'elle de nouveaux sacrifices agricoles (élimination programmée à une date à déterminer des subventions à l'exportation, réexamen des critères de classement dans la boîte verte et forte réduction des aides de la boîte bleue), sans lui accorder quelque avantage en retour.