Projet de loi de finances pour 2004 : Logement

V. LES AIDES EN FAVEUR DES PERSONNES DÉFAVORISÉES

A. LES DÉPENSES DE SOLIDARITÉ

Les mesures de solidarité pour le logement des personnes défavorisées sont financées essentiellement à partir des crédits affectés sur le chapitre 46-50. Il s'agit de la participation de l'Etat aux fonds de solidarité pour le logement (FSL) et de la contribution de l'Etat aux associations logeant, à titre temporaire, des personnes défavorisées. Les crédits affectés à ce chapitre augmentent de 10,6 millions d'euros (+ 9,57 %) pour s'établir à 121 millions d'euros au total, contre 110,7 millions d'euros en 2003.

1. Quel avenir pour les fonds de solidarité pour le logement ?

Les fonds de solidarité pour le logement sont des organismes départementaux, actuellement cofinancées par l'Etat et les Conseils généraux, qui accordent des aides financières (prêts et/ou subventions ou cautionnement) aux ménages défavorisés :

- pour les aider à se maintenir dans le logement en cas d'impayés locatifs ou de paiement de charges dans le cadre des copropriétés en difficultés (notamment les charges dans les copropriétés faisant l'objet d'un plan de sauvegarde) ;

- pour les aider à entrer dans un logement locatif (cautionnement, prise en charge du dépôt de garantie, du premier loyer, des frais d'agence et autres frais d'installation...).

Les FSL financent l'accompagnement social lié au logement (ASLL) assuré par les associations et d'autres organismes. Ils peuvent également garantir les associations qui mettent un logement à disposition des personnes défavorisées (par exemple, dans le cadre d'une sous-location ou d'une convention ALT).

Pour 2004, le montant de la dotation versée aux FSL serait de 81,3 millions d'euros, soit une hausse de 3,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 . Le projet de loi de finances procède au rattrapage de ces crédits qui avaient enregistré une baisse conséquente l'année dernière. Votre rapporteur pour avis avait d'ailleurs déploré cette réduction, justifiée par l'existence de trésoreries dans un certain nombre de FSL. Or, ces réserves s'expliquaient par l'élargissement des missions des fonds, qui avaient connu des difficultés de mise en oeuvre. Cette réduction des moyens au profit des personnes défavorisées était, au surplus, contradictoire avec la hausse du nombre de contentieux locatifs du fait d'impayés de loyers depuis 1997, liée en grande partie à l'envolée des loyers du secteur privé.

En outre, la dotation budgétaire de cette année est particulièrement importante car elle va déterminer en partie le montant du transfert de ressources qui sera affecté aux collectivités territoriales qui se voient confier le financement des FSL en application de l'article 50 du projet de loi relatif aux responsabilités locales ^{4 ( * )} . Ce projet procède par ailleurs à l'élargissement des compétences des FSL qui auront désormais pour mission de solder les dettes des ménages relatives à la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.

Malgré la hausse prévue en 2004, les FSL auront vu leurs moyens baisser considérablement depuis 2001.

RESSOURCES DES FSL

(en M€)	1998	1999	2000	2001	2002 (estimation)
État	54,7	75,9	75,1	73,87	68,5
Conseils généraux	58,3	81,2	80,5	78,2	70,2
CAF	10,4	12,1	11,9	10,0	10,4
Communes	7,5	6,8	7,1	7,5	7,5
Bailleurs Publics	7,2	8,0	7,6	6,6	7
ASSEDIC	19,8	19,6	14,9	14,2	7
Autres partenaires (1 %, MSA, divers)	3,3	1,9	1,2	1,8	1,7
Reports (trésorerie au 1 ^er janvier)	78,7	94,4	142,8	177,1	160,1
Retours de prêts et dépôts	47,6	49,2	49,8	44,5	42,1
Produits financiers	2,8	4,1	2,9	1,9	1,5
Total des ressources disponibles sur l'année	290,3	353,5	394,2	415,6	376,0

Source : Ministère du logement

Le nombre de ménages bénéficiaires des aides des FSL observe une large tendance à la hausse.

Années	1998 (98 dpts)	1999 (98 dpts)	2000 (98 dpts)	2001 (98 dpts)	Évolution de 2000 à 2001
Nombre de ménages aidés au maintien (1)	61 159	64 717	75 994	72 845	- 3,0 %
Nombre de ménages aidés à l'accès (2)	151 391	163 835	162 683	154 969	- 4,2 %
Nombre de ménages accédants en difficulté aidés (3)			117	134	+ 176 %
Nombre de ménages aidés financièrement	212 550	228 552	238 794	227 948	- 4,5 %
Nombre de ménages ayant bénéficié d'un accompagnement social lié au logement (ASLL) (4)	52 174	66 724	65 134	83 974	+ 15,7 %
dont nombre de ménages pour lesquels une aide au maintien ou à l'accès s'accompagne d'une mesure d'ASLL individuel (5)	31 820	38 736	30 601	16 723	- 38,4 %
Nombre total de ménages aidés par les FSL = (1) + (2) +(3) +(4) - (5)	232 904	256 540	273 327	296 117	+ 6,2 %

Source : Ministère du logement

De ce fait, votre rapporteur pour avis, à titre personnel, estime que les ressources totales des fonds de solidarité logement s'avèrent insuffisantes pour couvrir les besoins importants des ménages en difficulté, plus particulièrement dans une période où la conjoncture économique ne s'est pas révélée très dynamique.

2. L'aide au logement temporaire (ALT)

L'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées, appelée aide au logement temporaire (ALT), a été instituée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social. Il s'agit d'une aide forfaitaire versée exclusivement aux associations ou, à compter du 1 ^er août 1998, aux CCAS ayant conclu une convention avec l'Etat. L'ALT doit permettre d'accueillir dans un parc de logements géré par les associations ou les CCAS, en urgence et de manière temporaire, des personnes sans ressources qui ne peuvent bénéficier des aides personnelles au logement.

Pour 2004, la contribution de l'Etat au FNAL pour l'ALT s'établirait à 40 millions d'euros, soit une hausse de 8,3 millions d'euros . Cette augmentation se justifie par la montée en charge du dispositif. En 2001 et 2002, les engagements ont cru annuellement d'environ 15 %, en raison d'une forte demande en hébergement des demandeurs d'asile. Votre rapporteur pour avis ne peut qu'approuver cette hausse, d'autant plus qu'il avait déploré, lors de la présentation de son avis sur les crédits du logement dans le projet de loi de finances pour 2003, une baisse de ces mêmes crédits de l'ordre de 1,37 millions d'euros.

Le Gouvernement annonce par ailleurs que, face à la difficulté de maîtriser les dépenses de l'ALT, il envisage de contingenter cette aide, afin d'inciter ses prescripteurs à la destiner aux populations prioritaires. Une mission conjointe des inspections de l'équipement, des affaires sociales et des finances est d'ailleurs en cours sur cette question.

B. LES MOYENS DE LUTTE CONTRE L'INSALUBRITÉ

Les procédures de lutte contre l'insalubrité ont pour objet de vérifier que l'état des logements ne porte pas atteinte à la santé des occupants. Le traitement de l'insalubrité repose sur deux modalités opérationnelles et financières selon qu'il s'agit d'une insalubrité dite remédiable ou irrémédiable :

- la sortie d'insalubrité remédiable est assurée par la prescription de travaux aux propriétaires par arrêté préfectoral ;

- le traitement opérationnel de l'insalubrité irrémédiable repose principalement sur le dispositif de résorption de l'habitat insalubre (RHI).

En outre, la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a institué, en son article 18, une nouvelle procédure donnant aux maires la possibilité de prescrire des travaux sur des équipements communs d'un immeuble collectif à usage d'habitation présentant un fonctionnement défectueux ou un défaut d'entretien de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des habitants.

1. La RHI : un outil opérationnel du traitement de l'insalubrité irrémédiable

La RHI est une opération sous maîtrise d'ouvrage publique, ouverte aux communes ou à leurs groupements, destinée à traiter les immeubles irrémédiablement insalubres par leur acquisition sous déclaration d'utilité publique. Les actions de RHI bénéficient de fortes subventions de l'Etat qui couvrent de 70 % à 100 % du déficit du bilan de l'opération. Les terrains libérés et les immeubles réhabilités avec ce dispositif doivent accueillir des logements locatifs sociaux publics. Les opérations de RHI ont donc une forte finalité sociale . Elles visent non seulement à trouver une solution de logement pérenne mais aussi à répondre aux difficultés sociales des occupants.

Pour 2004, les crédits affectés aux opérations de RHI diminuent de 2,9 millions d'euros en AP pour s'établir à 7 millions d'euros . Le ministère annonce néanmoins que des reports de 2003 sur 2004 seront effectués pour maintenir les moyens disponibles.

2. La lutte contre le saturnisme

La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a prévu des mesures d'urgence et des mesures préventives pour lutter contre le saturnisme, en instaurant une passerelle entre ces deux types mesures . Tout état des risques révélant une accessibilité au plomb, importante ou non, est transmis au préfet et constitue ainsi un signalement à partir duquel le préfet devra évaluer s'il y a lieu de prendre des mesures d'urgence.

Ce dispositif n'a été opérationnel qu'à compter de l'automne 1999 et les demandes de crédits n'ont porté essentiellement, jusqu'à fin 2000, que sur la réalisation de diagnostics. A partir de 2001 et 2002, une partie des moyens budgétaires demandés a porté également sur la réalisation de travaux d'office. Malgré des difficultés de consommation des crédits au cours des années 1999, 2000 et 2001, en raison essentiellement des délais liés à la mise en place, dans les départements, des procédures de marchés de diagnostics et de travaux, la procédure s'est peu à peu développée.

En 2002, le nombre de départements ayant fait une demande de crédits marque une augmentation significative avec quarante-cinq départements pour une délégation totale de crédits de 9,1 millions d'euros. Vingt-deux départements ont présenté une première demande en 2002 et sept d'entre eux ont une demande en forte progression, notamment Paris et les départements de la petite couronne, la Gironde, les Bouches-du-Rhône et le Rhône. Le taux de consommation de ces crédits était de 32,5 % soit 2,96 millions d'euros. Cette montée en charge semble se confirmer pour 2003. A ce jour, quarante-sept départements ont fait l'objet d'une délégation de crédits pour un montant déjà supérieur à celui délégué pour la totalité de l'année 2002.

Votre rapporteur se félicite, à ce titre, que les dotations dans le projet de loi finances progressent très fortement, de 130 %, pour s'établir à 13 millions d'euros, ce qui fait plus que compenser la baisse que ces crédits avaient enregistré l'année dernière. Il est en effet fondamental, selon votre rapporteur pour avis, de mettre en oeuvre des moyens importants pour combattre ce fléau, maladie d'un autre temps, qui n'est plus acceptable au XXI ^ème siècle.

* ⁴ L'article 88 de ce projet de loi prévoit que la compensation des transferts des dépenses ordinaires de l'Etat vers les collectivités locales se fait en fonction de la valeur moyenne actualisée des dotations des trois dernières années.