B. DES RAISONS DE CIRCONSTANCE
Votre commission des finances ne saurait, par ailleurs, se désintéresser du présent projet de loi parce qu'il offre à nos deux champions, électrique et gazier, une opportunité unique de développer leurs activités, sur un marché élargi, tout en améliorant leurs résultats. Or, ceci devrait avoir, à terme, une incidence positive sur nos finances publiques, d'un point de vue général.
D'autre part, l'impact financier de certaines des mesures prévues par le texte qui nous est présenté, devrait, de façon plus précise et immédiate, être assez important.
1. Des résultats susceptibles d'être améliorés
a) Des entreprises bien armées face à la concurrence
- Gaz de France, dont le chiffre d'affaires a progressé de 14 % en 2003, se targue d'avoir réussi à conquérir deux fois plus de clients à l'étranger qu'il n'en a perdu en France, depuis le début de la libéralisation du marché en 2000. La consommation de gaz tend, au demeurant, à s'accroître sur notre continent et dans le monde en raison des avantages spécifiques de cette source d'énergie (stockable, substituable, peu polluante et souple d'utilisation). Les engagements à long terme, souscrits dans le cadre de contrats entre acheteurs et vendeurs en vue de limiter les risques inhérents aux fluctuations des cours, limitent, de toute façon, les effets immédiats de l'ouverture de ce marché à la concurrence.
- En dépit de résultats moins favorables, EDF est, de son côté, le premier électricien d'Europe, qu'il s'agisse de la production ou de la distribution et la fiabilité de ses services est mondialement reconnue. L'entreprise qui s'efforce de se concentrer sur le marché européen, après avoir connu quelques déboires en Amérique latine, est déjà bien implantée à l'étranger. Ses derniers résultats, malgré des incertitudes comptables notées par ses commissaires aux comptes 1 ( * ) , et au-delà de changements méthodologiques de présentation, sont en net progrès en 2003 (le chiffre d'affaires augmente de 7,4 % et l'excédent brut d'exploitation de 4,2 % ; la dette nette financière diminue de 10,6 %).
b) Des perspectives prometteuses sous conditions
Les changements, résultant pour elles, des dispositions du présent projet de loi répondent aux attentes des deux entreprises publiques. Une liberté d'action beaucoup plus grande leur est en effet accordée, qui leur donne la possibilité, séparément ou en commun :
- de diversifier leurs offres (en s'affranchissant du principe de spécialité inhérent au statut d'EPIC) ;
- de se livrer à des opérations capitalistiques leur permettant d'augmenter leurs fonds propres et de nouer, plus facilement, des alliances avec des partenaires étrangers aux statuts moins éloignés du leur (notamment en Italie et en Espagne où les mesures « anti-EDF » prises, dans un passé récent, pourraient être levées) ;
- de ne pas avoir à provisionner les charges de retraites liées aux droits spécifiques afférentes aux activités régulées (transport et distribution) exercées, dans le passé, par une partie de leurs salariés (cf. plus loin).
Du point de vue des finances publiques :
- les besoins de fonds propres d'EDF (estimés à une valeur comprise dans une fourchette de 10 à 15 milliards d'euros) pourraient être satisfaits, en partie, sous forme d'augmentation de capital, par un appel à des actionnaires privés ;
- une fraction de la dette des deux entreprises serait à même d'être déconsolidée, par transfert à des filiales privatisées.
Mais une diminution significative et durable de l'endettement des deux entreprises, de même que le succès de l'ouverture de leur capital à des investisseurs privés dépend, notamment dans le cas d'EDF, de l'amélioration de leurs résultats. Un tel progrès supposerait cependant qu'une liberté de décision suffisante soit laissée à leurs dirigeants en matière tarifaire 2 ( * ) .
L'optimisation du développement de l'ensemble de la branche des industries électriques et gazières, et partant, celle des recettes fiscales générées par les activités correspondantes exigent, d'autre part, un fonctionnement du marché convenablement régulé, garantissant une concurrence saine et stimulante entre ses différents acteurs.
2. Un impact financier non négligeable
Plus directement et à plus courte échéance, les dispositions du présent projet ont des conséquences financières importantes qui justifient un avis de notre commission, compétente en cette matière.
a) L'évolution du capital d'EDF-GDF
L'Etat devrait, en l'état du texte qui nous est transmis par l'Assemblée nationale, devenir actionnaire d'EDF et de GDF à hauteur de 70 %.
Les titres émis, à l'occasion de la transformation des deux EPIC en société anonyme, seront représentatifs de la valeur des actifs figurant à leur bilan.
15 % de la part non détenue par l'Etat seront réservés aux salariés des entreprises.
Le succès de la souscription du restant du capital par des actionnaires privés dépendra, à l'évidence, des perspectives de progression des bénéfices des deux entreprises, d'où l'importance, déjà soulignée, de leur laisser une liberté en matière tarifaire, après les avoir affranchies des contraintes liées à leur précédent statut et, notamment, au principe de spécialité.
La situation d'EDF, notoirement sous-capitalisée et dont les résultats sont affectés par le gel de ses tarifs, les pertes des filiales sud-américaines et les incertitudes, déjà évoquées, liées aux provisions nucléaires et de retraites, est moins brillante que celle de GDF.
L'entreprise doit, en outre, rembourser au Trésor français 888 millions d'euros, comme Bruxelles l'a exigé, au titre de l'inscription, jugée irrégulière, à son bilan, de provisions complémentaires, réduisant son bénéfice imposable, pour le renouvellement de son réseau d'alimentation générale.
Elle devra contribuer, avec l'aide éventuelle de l'Etat et d'autres partenaires (Suez, notamment, étant candidat) au financement de l'EPR, dont le coût du prototype, qui doit être construit dans les années 2006-2007, serait de l'ordre de 3 milliards d'euros.
Elle évalue, on l'a vu, ses besoins de fonds propres à au moins 10 milliards d'euros.
L'Etat s'est pour l'instant engagé à y contribuer, pour la première fois depuis 22 ans, à hauteur de 500 millions d'euros.
Le projet d'une entrée de la Caisse des dépôts et consignations dans le capital de la filiale RTE, mérite, selon votre rapporteur pour avis, d'être étudié dans un esprit positif, car cette opération améliorera la situation financière du groupe.
En tout état de cause, l'ouverture du capital d'EDF, comme l'a annoncé le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, ne se fera pas avant la mi-2005, après consultation d'une commission composée de parlementaires, de personnalités qualifiées et de représentants du personnel, ce délai étant de toute manière inévitable sur le plan technique.
b) La réforme du financement des retraites des agents des industries électriques et gazières
- Les soultes (dont le mécanisme sera exposé plus loin), qui constituent le « droit d'entrée » correspondant à l'adossement du régime des IEG (industries électriques et gazières) aux régimes de droit commun de retraite, devraient atteindre de 8 à 16 milliards d'euros (entre 0,5 et 1 point de PIB) et soulager d'autant ces derniers, et donc le déficit global des organismes sociaux.
Quant à la contribution tarifaire, prévue à l'article 16, elle constitue une « imposition de toute nature », dont il est légitime que votre commission des finances ait à connaître, même si elle se substitue à une charge, déjà intégrée aujourd'hui dans les tarifs de vente d'électricité et de gaz, ce qui devrait en garantir la neutralité pour le consommateur. Son rendement annuel devrait être de l'ordre de 450 millions d'euros.
Ce prélèvement 3 ( * ) évite aux IEG d'avoir à constituer des provisions, selon les nouvelles normes comptables internationales (IFRS) en contrepartie du financement des droits spécifiques passés afférents aux activités régulières (transport et distribution).
Or, les engagements de l'ensemble de la branche au titre des retraites seraient de l'ordre de 76 milliards d'euros, dont 60 milliards pour EDF et 12,5 milliards pour GDF.
c) La garantie par l'Etat de certains droits sociaux
L'article 20 du présent projet de loi prévoit que la caisse des IEG bénéficie d'une garantie de l'Etat pour le service des prestations d'assurance vieillesse correspondant aux droits spécifiques validés avant le 31 décembre 2004.
La garantie de l'Etat ne sera toutefois appelée, le cas échéant, qu'après la mise en oeuvre de la solidarité financière entre l'ensemble des entreprises de la branche.
Il faudrait donc, pour qu'il soit recouru effectivement à cette garantie, que la majorité des entreprises concernées connaissent, simultanément, de graves difficultés, ce qui semble quasiment exclu.
* 1 En ce qui concerne le provisionnement des charges de retraite et de démantèlement des centrales nucléaires.
* 2 S'agissant d'EDF, le contrat d'entreprise liant l'entreprise à l'Etat pour la période 1997-2000 lui a imposé une baisse importante de ses tarifs (- 14 %, en moyenne, en francs constants) et un rééquilibrage de leurs différents éléments (réduction des écarts saisonniers).
Les principes du contrat suivant (2001-2003), qui prévoyait, certes, des baisses mais plus modérées et assorties d'une révision de la structure et du niveau, chaque année, des tarifs ainsi qu'une compensation des charges de service public, n'ont pas été respectés.
Le niveau des tarifs fin 2003 était ainsi inférieur de 2,5 % à ce qu'il aurait dû être, ce qui a entraîné, pour EDF, un manque à gagner d'environ 1,5 milliard d'euros (500 millions d'euros par an).
Selon Nus Consulting France « il semble improbable que l'entreprise puisse conserver sa bonne santé financière pour l'année à venir (2004) sans augmenter ses tarifs ».
* 3 Qui constitue une aide d'Etat autorisée par Bruxelles, après négociation.