b) Des interrogations de principe
Si votre rapporteur pour avis accueille très favorablement la création de cette nouvelle institution, qui permettra de rationaliser la diffusion des référentiels de bonnes pratiques auprès des professionnels de santé et d'évaluer l'utilité médicale de l'ensemble des actes médicaux, prestations et produits de santé pris en charge par l'assurance maladie dans le but d'une meilleure définition du périmètre de soins remboursables, il souhaite toutefois souligner quelques points de nature à nuancer cette position.
(1) L'opportunité du recours à une autorité publique indépendante
Tout d'abord, la question de l'opportunité de créer une nouvelle « autorité publique indépendante » se pose au regard notamment des principes définis par le Conseil d'Etat comme devant gouverner les règles d'organisation et de fonctionnement de ces autorités, lorsque leur création est justifiée.
Dans son rapport public de 2001 précité sur les autorités administratives indépendantes, le Conseil d'Etat a en effet formulé divers principes devant encadrer la création de nouvelles AAI. Si le rapport n'écarte pas l'idée de la création de nouvelles AAI, il s'astreint à définir le cadre dans lequel de telles créations sont susceptibles d'intervenir, à savoir le respect des règles suivantes :
- s'assurer de la nécessité du recours à une AAI plutôt qu'à une autre solution institutionnelle ;
- exclure l'attribution d'un pouvoir de décision à une AAI dans certains domaines, tels ceux mettant en jeu les responsabilités régaliennes de l'Etat ou nécessitant une démarche interministérielle ;
- dès lors qu'une AAI est chargée d'une mission de régulation, lui donner les pouvoirs qu'implique nécessairement cette mission ;
- prévoir un réexamen périodique du bien fondé du maintien de l'AAI.
Dans son rapport précité, le Conseil d'Etat souligne à cet égard que, « lorsqu'il ne s'agit que d'assurer dans tel ou tel secteur une capacité d'expertise, d'évaluation, d'appréciation totalement indépendante et impartiale, il n'est pas impossible d'instituer une telle capacité au sein d'une structure restant sous le contrôle ou la tutelle du gouvernement. Certains choix déjà opérés en ce sens dans le secteur de la santé illustrent parfaitement cette voie intermédiaire. Notamment, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), qui est un établissement public, à ce titre soumis à tutelle, dispose d'une capacité d'expertise scientifique propre et reconnue qui lui permet, sans que son impartialité soit mise en cause, d'éclairer le gouvernement dans les choix qu'il doit opérer. Cette formule préserve donc la capacité de décision et d'arbitrage du gouvernement, sans le priver de l'expertise indépendante dont il a besoin ».
Votre rapporteur pour avis considère toutefois que le recours à la création d'une nouvelle autorité publique indépendante manifeste la volonté du gouvernement d'affirmer résolument l'indépendance de cette nouvelle structure. Si les avis émis par la HAS ne sont assortis d'aucune forme de contrainte juridique, il n'en reste pas moins que son statut d'autorité publique indépendante lui permettra de se positionner de manière autonome vis-à-vis du pouvoir exécutif .