C. PREMIER BILAN : UNE RÉELLE OUVERTURE MAIS DES SYNERGIES QUI RESTENT À DÉFINIR
1. Des résultats encourageants sur le nouveau positionnement du Commissariat général du Plan
Votre rapporteur pour avis note avec satisfaction que le Commissariat général du Plan s'inscrit désormais -de manière plus lisible- dans le processus de décision et de réflexion de l'action gouvernementale en s'appuyant sur des contributions extérieures variées :
- le site Internet du Commissariat général du Plan a reçu en cinq mois plus de 100.000 visiteurs ;
- de nombreux professionnels reviennent travailler dans les différents groupes de projet ainsi que des acteurs régionaux, afin de donner une véritable dimension territoriale ;
- le commissaire au Plan se félicite également de la participation à l'activité des groupes de projet de plusieurs stagiaires, issus d'écoles de commerce, de l'Institut des sciences politiques ou de l'université, ce qui confirme la nouvelle attractivité du Plan ;
- le Commissariat général du Plan a également répondu à des consultations de membres du Gouvernement ou des sujets aussi divers que la cohésion sociale, la réforme de l'Etat, la flexibilité du droit du travail ou encore l'attractivité de la recherche ;
- afin de contribuer à animer le débat public, les groupes de projet produisent, de façon régulière, trois fois par an, un document court, intitulé « quatre pages », diffusé sur le site Internet qui fait le point sur l'état de leur réflexion et de leurs propositions ;
- enfin, en juin 2004, le commissaire au Plan a remis un document synthétique présentant le contenu des travaux en cours. Le rythme de publication de ce document devrait être semestriel.
Comme le souligne M. Alain Etchegoyen, le contenu de ce document manifeste un déplacement du centre de gravité du Plan. Tout en reconnaissant toujours une place importante à la macroéconomie, le Plan se préoccupe davantage des conditions du passage à l'acte, en faisant des propositions de mise en oeuvre .
2. Des synergies qui restent à préciser pour conforter la nouvelle orientation du Plan
Actuellement, on peut rappeler que le budget des services du Premier ministre se compose de cinq fascicules budgétaires : services généraux du Premier Ministre, Secrétariat général de la Défense nationale, Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, Commissariat général du Plan et Conseil économique et social.
Dans le cadre de l'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une nouvelle structuration budgétaire des services du Premier ministre a été élaborée à partir des propositions d'un groupe de travail interne piloté par le secrétaire général du Gouvernement.
En janvier 2004, une première maquette de la future nomenclature budgétaire présentée par missions et programmes a été présentée au Parlement. Dans ce document, figurait une mission « Premier ministre » comprenant trois programmes : direction de l'action du Gouvernement, aménagement du territoire, interventions territoriales de l'Etat (programme géré par le ministère de l'intérieur). Le programme « Direction de l'action du Gouvernement » ne comportait pas moins de treize actions, dont une intitulée « Prospective » regroupant les moyens du Plan (crédits et emplois budgétaires du Commissariat général du Plan, du CEPII et du CERC), du Conseil d'analyse économique (CAE) et du Conseil d'orientation des retraites (COR).
A la suite des observations formulées par les commissions des finances de l'Assemblée nationale 3 ( * ) et du Sénat 4 ( * ) , la maquette a été revue et une nouvelle version a été présentée en juin 2004. La mission « Premier ministre » a été remplacée par deux missions : une mission « Direction de l'action du Gouvernement » et une mission interministérielle « Politique des territoires ». La mission « Direction de l'action du Gouvernement » comprend un programme « Coordination du travail gouvernemental » et un programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective ». Ce dernier comporte une action « Prospective » comprenant les crédits et les emplois actuellement inscrits au fascicule budgétaire « Plan » (Commissariat général du Plan, CEPII et CERC).
Votre rapporteur pour avis s'interroge sur la pertinence des choix ainsi opérés qui ne suivent pas totalement les suggestions des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.
En effet, s'il était cohérent de mettre fin au caractère très hétérogène du programme « Direction de l'action du Gouvernement » tel que proposé en janvier 2004, on peut s'interroger sur la pertinence des choix opérés s'agissant de la répartition des actions entre les deux programmes nouvellement identifiés en juin 2004.
En effet, alors que le CAE et le COR restent rattachés au programme « coordination du travail gouvernemental », au sein de l'action « coordination sectorielle », le Commissariat général du Plan, avec le CEPII et le CERC constituent l'action « Prospective » au sein du programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective ». Cette nouvelle répartition se justifie difficilement dès lors que le COR et le CAE comme le Commissariat général du Plan effectuent des travaux de prospective.
Il est dommage, en terme d'affichage et de cohérence de l'action publique, que, dans la réorganisation des services du Premier ministre en programmes et actions, le Commissariat général du Plan n'ait pas été retenu dans le programme « Coordination du travail gouvernemental ».
Plus généralement, votre rapporteur pour avis souhaite que la réflexion se poursuive sur les moyens à mettre en oeuvre pour remédier à la profusion des organismes qui travaillent sur la prospective au sein de l'administration . Sans connaître avec précision leur nombre, on peut néanmoins considérer qu'ils sont trop nombreux, travaillant de façon autonome et sans réelle coopération.
Ne serait-il pas ainsi judicieux d'intégrer la fonction prospective exercée par le Conseil de prospective et dynamique des territoires de la DATAR dans le Commissariat général du Plan étant donné la similitude de leurs approches et des thèmes traités ? Certes des participations croisées ont d'ores et déjà été mises en place et le commissaire adjoint au Plan est membre du Conseil de prospective de la DATAR, mais il conviendrait d'aller plus loin.
La réflexion doit d'ailleurs être élargie à l'ensemble des organismes qui font de la prospective. Certains ont sans doute vocation à être regroupés et les autres doivent se constituer en réseau, afin d'éviter des doublons et développer des synergies.
Votre rapporteur pour avis met également en garde les autorités publiques contre la tentation de créer des commissions ad hoc dès qu'un sujet de réflexion ou de prospective revêt une certaine actualité 5 ( * ) . Le Commissariat général du Plan doit pouvoir remplir ces fonctions de prospective en constituant des groupes de travail composés des personnalités compétentes, représentatives ou intéressées par le sujet.
Enfin, il convient de veiller à ce que ce travail de prospective ne soit pas complètement déconnecté de la décision publique . Les méthodes de travail mises en place par le commissaire au Plan vont dans le bon sens qu'il s'agisse de l'ouverture large aux experts et chercheurs extérieurs, la communication à intervalles réguliers de l'état d'avancement des travaux conduits par les différents groupes de projet ou encore, la participation à des consultations menées par les pouvoirs publics.
* 3 Rapport d'information n° 1554 (XIIème législature) de MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, sur la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 4 Rapport d'information n° 292 (2003-2004) de MM. Jean Arthuis et Philippe Marini, sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 5 Conseil d'analyse de la société créé en juillet 2004 et présidé par M. Luc Ferry, mission de relance des programmes scientifiques et technologiques, mise en place en septembre 2004 et présidée par M. Jean-Louis Beffa...