B. UN RECENTRAGE DES ACTIONS AUTOUR DE QUATRE GRANDES PRIORITÉS
1. La contribution de l'agriculture à de nouvelles fonctions sociétales
Le budget 2006 du MAP conforte l'évolution du monde agricole et rural, amorcée depuis plusieurs années, consistant à prendre davantage en compte la préservation de l'environnement et du bien-être animal, l'aménagement du territoire ou encore la qualité et la sécurité des produits alimentaires. Cette évolution se trouve parfaitement en phase avec les grandes orientations de la nouvelle PAC telles qu'elles apparaissent à travers les principes d'écoconditionnalité et de modulation.
L'aide à un élevage respectueux de l'environnement est soutenue au travers de quatre principales mesures :
- mis en place par un arrêté ministériel du 3 janvier 2005, le plan bâtiment d'élevage est reconduit en 2006. Les crédits de paiement en sont portés à 45 millions d'euros, ce qui représente une augmentation de 14 %. Sachant qu'il s'agit de dépenses cofinancées à hauteur de 50 % par l'Union européenne, cela porte à 90 millions d'euros les capacités de financement en ce domaine. Accessible sur l'ensemble du territoire, ce plan permet aux éleveurs de rénover leurs bâtiments et d'ainsi les mettre aux normes sanitaires et environnementales ;
- institué en 1994 et révisé en 2003, le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (dit PMPOA 2) fait l'objet pour 2006 d'une demande d'autorisations d'engagement à hauteur d'environ 80 millions d'euros et de crédits de paiement s'élevant à environ 39 millions d'euros. Ces crédits devraient permettre de financer les engagements datant de 2004 ou d'années antérieures, passés en 2005 ou prévus en 2006. Le PMPOA 2 vise à assurer le respect par les éleveurs des exigences communautaires en matière de rejet de nitrates. Votre rapporteur note avec satisfaction que ses dotations sont inscrites pour la première fois dans le projet de loi de finances initial, et non plus dans un compte d'affectation spéciale ou sur des crédits de report ;
- favorisant l'utilisation extensive des prairies et la production de viande de qualité, la prime au maintien du troupeau de vache allaitante (PMTVA) voit sa dotation progresser de 3 millions d'euros, à 16,3 millions d'euros, tandis qu'est maintenu le barème des aides bénéficiant aux éleveurs ;
- cofinancée à hauteur de 60 % par l'Union européenne et bénéficiant à 59 000 exploitants, la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) est reconduite à hauteur de 214 millions d'euros au total, dont 85 inscrits sur le seul budget du MAP. Intéressant principalement les zones de montagne, elle soutient les pratiques d'élevage extensif afin de maintenir quantitativement et qualitativement les prairies existantes. Comme pour les contrats d'agriculture durable, on pourra regretter, toutefois, que la hausse des contributions européennes n'ait pas été l'occasion, à travers un maintien de la part nationale du cofinancement, d'augmenter globalement les sommes allouées à ces actions.
Outre ces mesures concernant spécifiquement le secteur de l'élevage, sont maintenus d'autres dispositifs incitant à des pratiques respectueuses de l'environnement. Il en est ainsi des instruments de contractualisation territorialisée que sont les contrats d'agriculture durable (CAD), créés en 2003 pour prendre le relais des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) instaurés par la loi d'orientation agricole de 1999. Passés entre l'Etat, des collectivités locales le cas échéant et l'exploitant pour une durée de cinq ans, les CAD combinent un volet socio-économique à un volet agro-environnemental liant l'obtention de l'aide à une rentabilité minimale de l'exploitation ainsi qu'au respect de normes concernant le bien-être animal et la préservation de l'environnement.
Si la dotation inscrite au budget de l'Etat pour ces actions est en recul substantiel pour l'année 2006 5 ( * ) , il convient de noter que cette baisse des crédits nationaux tient compte de la hausse des crédits communautaires, s'agissant de dépenses cofinancées à hauteur de 60 % par le budget européen, ainsi que du ralentissement du dispositif. Toutefois, la totalité des crédits (nationaux + communautaires) alloués pour l'ensemble de ces contrats environnementaux (CAD + CTE) diminue fortement, passant de 216 à 162 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 394 à 350 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui devrait permettre de ne financer que 6.000 des 10.000 nouveaux contrats initialement programmés.
S'agissant de l' agriculture biologique , votre rapporteur attire l'attention sur l'apport substantiel de l'article 24 du projet de loi d'orientation agricole, tel que modifié par le Sénat à l'initiative de la commission des finances. Il instaure en effet un avantage fiscal sous forme de crédit d'impôt pour les entreprises ayant achevé leur conversion à l'agriculture biologique. Non négligeable, la portée d'une telle mesure est estimée à une quinzaine de millions d'euros chaque année.
Votre rapporteur note cependant, par ailleurs, que si les indemnités compensatrices de handicap naturel (ICHN) voient leur dotation augmenter d'un peu plus de 6 %, à 250 millions d'euros, cette hausse ne permettra pas de satisfaire les engagements ministériels quant à la réduction du différentiel d'indemnisation des 25 premiers hectares par rapport aux hectares suivants.
Attribuées aux hectares de superficies fourragères et à certaines cultures de montagne sèches exploitées par des agriculteurs des zones défavorisées, à la condition que le bénéficiaire recoure à de bonnes pratiques agricoles, les ICHN font en effet l'objet de taux différents selon que l'exploitation s'étend sur plus ou moins de 25 hectares. Afin de ne pas défavoriser les exploitations les plus modestes, le Gouvernement s'était engagé à porter ce différentiel de 10 % en 2003 à 50 % en 2007, ce que ne permettra vraisemblablement pas la dotation inscrite pour 2006.
S'agissant enfin de la pêche , qui fait désormais l'objet de l'action « Gestion durable des pêches et de l'aquaculture » au sein du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et du développement rural », les crédits lui étant affectés sont en léger recul de 1,1 %, à environ 32 millions d'euros. Cette baisse rend compte de la priorité donnée à la préservation de l'état des ressources halieutiques et du revenu des pêcheurs, laquelle passe par une réduction des capacités de pêche et un renforcement du contrôle de la réglementation.
2. La maîtrise des risques pesant sur l'activité agricole
La multiplication des crises économiques, climatiques ou sanitaires ayant affecté de façon récurrente le monde agricole rend aujourd'hui nécessaires de véritables dispositifs de gestion financière. C'est d'ailleurs l'un des axes majeurs du projet de loi d'orientation agricole, dont le chapitre III du titre II est justement consacré à la maîtrise des risques.
Votre rapporteur prend acte, en ce domaine, des avancées induites par la LOLF grâce à son principe de fongibilité des crédits au sein d'un même programme : il devrait ainsi être plus facile aux responsables budgétaires, suite à la survenance d'aléas affectant les récoltes, de réagir plus rapidement et de façon mieux adaptée en modifiant l'ordre des priorités fixées dans la loi de finances initiale. Il en a d'ailleurs été ainsi durant l'année 2005, en préfiguration de l'application de la LOLF, pour apporter un soutien aux agriculteurs rencontrant des difficultés de marché et de trésorerie.
Le présent rapport pour avis réservant une partie de ses développements à la problématique de l' assurance récolte , il n'en sera donc que superficiellement traité ici, au profit des autres instruments de gestion des aléas. On signalera simplement le doublement des moyens consacrés à l'assurance récolte, passant de 10 à 20 millions d'euros, ce qui constitue un effort notable mais encore insuffisant, comme cela sera expliqué plus loin, pour garantir une montée en puissance d'une grande ampleur du dispositif.
La dotation du Fonds d'allègement des charges financière (FAC) est doublée, passant de 2,4 à 5 millions d'euros. Visant à pallier des crises imprévisibles en prenant en charge une partie des intérêts supportés par les exploitants confrontés à des difficultés conjoncturelles après examen de leur situation individuelle, ce fonds a été mobilisé lors de la crise de l'ESB en 2000-2001, la sécheresse de l'été 2003 ou encore la faillite du groupe Parmalat l'année passée.
Les prêts bonifiés pour aléas , qui comprennent les charges de bonification des prêts aux victimes de calamités agricoles et les mesures d'aménagement de dette mises en oeuvre en cas de crise conjoncturelle, font l'objet d'une enveloppe s'élevant à :
- 117,6 millions d'euros au titre des engagements pris les années antérieures et concernant des prêts réalisés au plus tard le 31 décembre 2005 ;
- 27,3 millions d'euros au titre des engagements nouveaux qui seront pris en 2006, lesquels correspondent au coût engendré sur les années à venir par la reconduction en 2006 de l'enveloppe 2005 des mesures d'aménagement de la dette (137 millions d'euros) et, s'agissant des prêts calamités, du montant moyen des réalisations constatées ces dix dernières années (80 millions d'euros).
Face à la hausse du prix des carburants et à ses conséquences sur l'équilibre financier des exploitations, le Gouvernement s'est engagé, par l'intermédiaire de son Premier ministre lors de son discours d'inauguration du salon de l'élevage à Rennes, le 13 septembre dernier, à mettre en place un certain nombre de mesures dans ce projet de loi de finances. Il est ainsi prévu de procéder à un remboursement forfaitaire de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), sur le fioul domestique utilisé par les agriculteurs et de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN).
Parallèlement, et conformément aux annonces du ministre en charge de l'agriculture, le 16 septembre dernier au Touquet, les pêcheurs bénéficient de mesures spécifiques : l'assurance du maintien d'une compensation financière à la hausse du gazole, après le 31 décembre, par le biais du Fonds de prévention des aléas pêche (FPAP) ou d'un mécanisme qui viendrait l'améliorer, ainsi qu'une première enveloppe de 2 millions d'euros destinée à venir en aide aux pêcheurs les plus en difficulté.
Enfin, et à titre privé, les agriculteurs peuvent bénéficier de l'aide à la cuve de 75 euros, mise en place début septembre par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour les foyers se chauffant au fioul domestique.
S'agissant de la maîtrise des risques sanitaires et phytosanitaires , votre rapporteur note avec satisfaction l'augmentation de 7 % des crédits correspondants, à 538,3 millions d'euros, qu'il ne détaille toutefois pas du fait qu'ils relèvent de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire », et plus précisément de son programme « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation », qui fait l'objet d'un autre rapport pour avis.
3. L'incitation à l'initiative et à l'innovation
Comme pour tout autre secteur économique, le secteur agricole a besoin d'évoluer dans ses méthodes, ses pratiques et ses structures afin de conquérir davantage de valeur ajoutée.
Cette conquête s'origine tout d'abord dans un effort accrû en matière de développement et de formation . S'il ne s'étend pas sur son contenu, du fait qu'il relève de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur », votre rapporteur se réjouit toutefois, à ce titre, de la progression de 10 % de la dotation du programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles », qui passe de 237 à 262 millions d'euros. Il souligne également l'importance des pôles de compétences axés sur la formation, la recherche et le développement, dont la création a été annoncée en mai 2004 dans le cadre de la réorganisation de l'enseignement supérieur agricole.
Le développement rural voit son organisation entièrement renouvelée, avec la disparition au 1 er janvier 2006 de l' Agence de développement agricole et rural (ADAR) et son remplacement par un compte d'affectation spéciale.
Créée dans le cadre de la loi de finances rectificative 2002, l'ADAR a succédé à l'Agence nationale pour le développement agricole (ANDA), dont le financement devenait problématique en raison de la disparition des taxes parafiscales. Etablissement public alimenté par une taxe unique sur le chiffre d'affaires des agriculteurs, l'ADAR assurait ainsi, depuis 2003, le financement de programmes portant sur la recherche appliquée et sur la diffusion des innovations techniques auprès des exploitants agricoles.
Estimant cependant qu'il avait connu cette année de graves difficultés ayant entraîné de sérieux retards dans la mise en oeuvre des actions de développement agricole, le ministre en charge de l'agriculture a décidé, après consultation des organisations agricoles représentées au sein du conseil d'administration de l'ADAR, une réforme en profondeur du dispositif.
L'article 37 du projet de loi de finances pour 2006 prévoit donc la création, en lieu et place de l'ADAR, d'un compte d'affectation spéciale intitulé « Développement agricole et rural ». Ses recettes seront constituées à 85 % du produit d'une taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricole, ce qui devrait représenter 95 millions d'euros sur un total de 112 millions en 2006. Le solde proviendra de la trésorerie constatée au compte de liquidation de l'ADAR.
Cette réforme devrait permettre, selon le ministère, de réduire les frais de fonctionnement du dispositif, en économisant une partie des deux millions d'euros budgétés pour l'ADAR. Elle devrait également clarifier les modalités de prise de décision en matière de financement des actions de développement agricole et rural. Le compte sera en effet géré directement par le MAP, qui s'appuiera pour ce faire sur les principaux organismes intéressés en matière de développement agricole et rural : réseau de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture, réseau de l'Association de coordination technique agricole et opérateurs relevant du ministère lui-même.
L'incitation à l'innovation concerne aussi le secteur de l'agroalimentaire. Il est ainsi prévu d'augmenter notablement le volet financier du Partenariat national pour le développement de l'industrie agroalimentaire (PNDIAA), dont les crédits sont presque doublés.
Rendu public au mois de mai de cette année, le PNDIAA traduit la volonté du Gouvernement de construire une action cohérente et durable en faveur des entreprises agroalimentaires. Prenant acte des faiblesses structurelles et conjoncturelles affectant l'agroalimentaire français, il se donne pour ambition de redynamiser le secteur en y développant l'emploi, reconquérant des parts de marché à l'export, augmentant le taux de valeur ajoutée consacré à la recherche-développement, ainsi qu'en permettant aux entreprises de mobiliser des fonds propres et dégager une rentabilité suffisante. Une enveloppe globale de 150 millions d'euros a été constituée, pour des actions devant être mises en oeuvre jusqu'en 2007.
D'une façon générale, les aides à l'investissement dans les entreprises de transformation et commercialisation, qui s'élèvent pour 2006 à 19 millions d'euros, sont réparties de la façon suivante :
- 14,8 millions d'euros dans le cadre de la prime d'orientation agricole . Il s'agit de subventions prévues dans le cadre de la mesure « g » du Plan de développement rural national (PDRN) approuvé par la Commission européenne pour la période 2000-2006. Ces aides sont en moyenne de 200 000 euros par projet en procédure centralisée, permettant de mobiliser 750 000 euros de concours FEOGA complémentaire et de financer 3,5 millions d'euros d'investissements (contre respectivement 50 000, 100 000 et 800 000 en procédure déconcentrée) ;
- 4,1 millions d'euros pour financer les aides du Fonds régional d'aides aux investissements immatériels (FRAII). Ces aides ont pour objet d'inciter les entreprises du secteur agroalimentaire, notamment les PME, à réaliser des investissements immatériels, afin d'optimiser leur développement. Elles prennent la forme d'interventions sur des opérations de conseil, d'embauche de cadre et d'actions collectives de sensibilisation.
La politique gouvernementale de soutien à l'agroalimentaire défendue s'attache tout particulièrement aux petites et moyennes entreprises (PME), particulièrement nombreuses dans le secteur. Ainsi, 85 % des entreprises ayant une activité de nature agroalimentaire emploient moins de 250 salariés. Les aides qu'elles obtiennent à travers le PNDIAA, la POA et le FRAII, distribuées ou abondées par l'Etat, les collectivités locales et le budget communautaire, répondent particulièrement bien à leurs besoins en matière d'investissements matériels.
4. La poursuite des réformes administratives structurelles
Exceptée celle relevant du programme « Enseignement technique agricole », les actions menées en vue de réformer l'organisation du MAP s'inscrivent toutes dans le programme « Soutien des politiques de l'agriculture » de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ». Le principe sous-tendant ce programme consiste, par une ambitieuse stratégie pluriannuelle, à rechercher une certaine unité des structures administratives, à faire progresser leur efficacité et à limiter leurs poids sur le budget du ministère.
Cette politique est mise en oeuvre sous la direction du secrétariat général du ministère , structure créée en avril de cette année et qui, placée directement auprès du ministre, a pour mission d'assurer la cohérence de l'activité du ministère aussi bien de façon interne, notamment dans le cadre d'une LOLF accroissant l'autonomie des gestionnaires de crédits, que de façon externe, lors des négociations interministérielles.
C'est dans cette optique que l' augmentation des crédits affectés à ce programme est extrêmement réduite , ceux-ci passant de 430 millions d'euros pour 2005 à 432 millions d'euros pour 2006.
La gestion des ressources humaines fait également l'objet d'adaptations notables. Dans la droite ligne des engagements gouvernementaux de réduction des personnels publics , le ministère ajuste ses effectifs en tirant profit du nombre élevé de départs à la retraite, 200 d'entre eux n'étant pas remplacés par la création de nouveaux postes. Si cela ne représente qu'une part symbolique dans les effectifs totaux de la fonction publique, votre rapporteur se félicite toutefois de cette politique de gestion responsable et économe des deniers publics.
Parallèlement, les gains de productivité et les marges de manoeuvre budgétaires ainsi induits pourront être réaffectés à la politique de gestion du personnel. En effet, la LOLF induit de nouvelles modalités de gestion des effectifs , permettant l'utilisation de ces moyens supplémentaires pour valoriser la rémunération des agents en place.
L'amélioration de l'efficience du travail administratif et du service rendu aux usagers se retrouve également dans deux politiques transversales affectant le ministère. D'une part, la politique informatique : dotée de 20,8 millions d'euros, elle vise notamment à numériser et mettre à la disposition du public un nombre croissant de documents, le succès des procédures de télé déclaration en témoignant. Par ailleurs, la politique immobilière : dotée de 9,3 millions d'euros, elle tend à optimiser l'occupation par le ministère de ses locaux, tant en administration centrale qu'en services déconcentrés.
La territorialisation de la gestion des crédits participe aussi de cette volonté d'en rationaliser l'utilisation, 800 millions d'euros environ devant être gérés de façon déconcentrée lors du prochain exercice. Le MAP a choisi l'échelon régional comme niveau de référence pour la programmation et le suivi de ses crédits d'intervention, que ce soit à travers les DRAF -dont la dotation en moyens de fonctionnement se stabilise à 120,7 millions d'euros- ou les DDSV des chefs lieux de région.
Enfin, la restructuration de l'architecture des établissements publics du ministère porte également le sceau de la recherche générale de l'efficience. Outre des réformes en cours au sein des haras nationaux et de l'Office national des forêts (ONF), l'année 2006 devrait être marquée par la réforme des offices d'intervention. Sont prévus le regroupement des sièges nationaux en 2007 et une révision de l'organisation des établissements régionaux, le tout devant se traduire par une réduction de 2 % de leurs dépenses de fonctionnement, portant ainsi l'effort de mutualisation sur la gestion, le contrôle des aides et l'intervention en faveur des filières de production agricole.
* 5 Elle passe en effet de 108 à 65 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 210 à 144 millions d'euros en crédits de paiement.