C. LES INDICATEURS DU BUDGET 2006 : PERFORMANCE, TRANSPARENCE ET SURTOUT PRUDENCE
Au-delà de la seule mise en place de l'APE, la gestion des participations financières a incontestablement progressé en termes de transparence, au travers du rapport annuel au Parlement sur l'Etat actionnaire détaillant la situation des principales entités et présentant depuis 2003 une forme de comptes consolidés des entreprises à participation d'Etat 45 ( * ) . Ce progrès constitue un réel motif de satisfaction qui n'exclut pas une lecture critique des indicateurs de performance proposés dans le cadre du budget.
a) Les indicateurs de bonne gestion des entreprises : un effort de transparence qui pourrait être prolongé
Quatre indicateurs, traditionnellement utilisés par les investisseurs privés, ont été retenus pour mesurer la performance économique des participations de l'Etat, qui constitue l'élément fondamental de leur valorisation.
- Le premier mesure la rentabilité opérationnelle des capitaux employés. A cette fin, il rapproche le résultat net des entités rentrant dans les combinés des participations de l'Etat des capitaux employés. Cet indicateur permet de mesurer la capacité des entreprises concernées à créer de la valeur par rapport aux moyens qu'elles engagent, avant imputation des résultats financiers.
L'objectif retenu pour 2006 est un ratio résultat d'exploitation/capitaux employés supérieur à 11,1 %, soit l'équivalent de ce qui est prévu pour 2005, et davantage que le résultat constaté en 2004 (9,3 %).
- Le second indicateur, plus large, mesure la rentabilité financière des participations en rapportant le résultat net (qui agrége le résultat d'exploitation, le résultat financier et le résultat exceptionnel) aux capitaux propres. C'est l'indicateur le plus traditionnel, mais aussi le plus robuste, car il met en évidence la réelle création de richesse des entreprises en prenant en compte l'ensemble des éléments de leurs gestions.
L'objectif retenu pour 2006 est un ratio résultat net/capitaux propres supérieur à 16,3 %, à l'identique du niveau prévu pour 2005. Le fait que ce chiffre puisse paraître paradoxalement élevé par rapport au secteur privé 46 ( * ) s'explique par la relative faiblesse des capitaux propres des entités concernées et en particulier des entreprises publiques.
- Le troisième indicateur est la traditionnelle marge opérationnelle (résultat d'exploitation sur chiffre d'affaires), qui devrait dépasser en 2006 le niveau atteint en 2005, à savoir 12,8 %.
- Enfin, le quatrième indicateur est la soutenabilité de l'endettement, mesurée par le rapport entre la trésorerie dégagée par l'exploitation (l'EBITDA) et les dettes nettes des entités. Il permet de mesurer la capacité des entreprises à honorer leurs dettes, voire à se désendetter.
L'objectif retenu pour 2006 est la poursuite du redressement de la trésorerie des entreprises publiques, avec un ratio EBITDA/dette nette supérieur à 32,6 %, chiffre qui avait été atteint en 2005.
La grande prudence affichée dans les objectifs du budget 2006 (qui se contentent très largement de reprendre les résultats de 2005) peut conduire à une réflexion sur l'intérêt de l'exercice. Il est en effet clair que l'Etat ne saurait se fixer des objectifs strictement financiers, dans la mesure où la plupart de ses participations sont « captives » (entreprises de service public) et qu'il n'est pas dans sa mission de gérer son portefeuille dans l'unique but d'atteindre un niveau de rentabilité fixé en début d'année. Il pourrait donc s'avérer utile de compléter ou de remplacer certains indicateurs de rentabilité par des indicateurs complémentaires plus adaptés au secteur non concurrentiel . Ceci éviterait que les indicateurs présentés ne s'apparentent en fait à une prévision prudente des comptes combinés des différentes entités 47 ( * ) .
D'ailleurs, le suivi de la gestion des participations financières de l'Etat ne saurait se résumer à des indicateurs chiffrés et mérite d'être complété par des informations relatives à chacun des entreprises ou à chaque secteurs d'activité, comme c'est déjà le cas dans le rapport au Parlement relatif à l'Etat actionnaire annexé au projet de loi de finances. A ce titre, votre rapporteur pour avis note le très fort décalage entre d'une part, l'effort réel accompli pour informer le Parlement dans le cadre de la LOLF et d'autre part, le rôle trop modeste joué par le Haut conseil du secteur public 48 ( * ) . Cette structure pourrait en effet constituer le cadre naturel de dialogue entre l'Etat actionnaire et les parlementaires, dialogue que ne peuvent malheureusement remplacer ni l'information annuelle sur les entreprises, ni l'affichage d'indicateurs synthétiques de leur gestion.
b) Les indicateurs de succès des opérations de cessions : un excès de prudence
Pour rendre plus objectives les appréciations portées sur les décisions de privatisations et sur les recettes nettes qui en sont tirées, le Gouvernement a retenu deux indicateurs.
- Le premier mesure l'écart entre les recettes de cessions et les valeurs intrinsèques ou boursières des participations cédées en recourant à deux sous-indicateurs.
Le premier sous-indicateur concerne les cessions d'entreprises pour lesquels un avis de la Commission des participations et des transferts (CPT) est requis 49 ( * ) .
Il mesure l'écart entre les recettes de cessions effectivement perçues et leur valeur fixée par la CPT.
Les estimations de la CPT sont traditionnellement conservatrices (ce qui est naturel dans la mesure où la Commission détermine un prix « plancher »). Aussi l'écart entre les recettes perçues et la valorisation de la CPT atteignant 6,1 % en 2003 et 3,6 % en 2004, votre rapporteur pour avis regrette que l'objectif pour 2006 se limite simplement à ce que cet écart soit positif.
L'autre sous-indicateur, qui ne s'applique par définition qu'aux sociétés cotées, mesure l'écart entre les recettes de cessions perçues et la valeur boursière moyenne des participations cédées sur les trente jours de bourse précédents chaque opération. Il faut noter ici que cet indicateur est étroitement dépendant, d'une part, de l'évolution globale des marchés financiers et, d'autre part, de l'ampleur des cessions opérées par l'Etat. L'objectif retenu pour 2006 consiste en un écart nul. Votre rapporteur pour avis s'interroge toutefois sur la solidité de cet indicateur eu égard à sa variabilité (+218,8 millions d'euros en 2003 et -73 millions en 2004) et se demande s'il n'y aurait pas lieu, en conséquence, d'allonger la période de référence de 30 jours.
Le second indicateur est plus spécifique : il mesure les taux de commissions versées par l'Etat à ses conseils distingués selon trois grands types de placement dont les degrés de complexité et de mobilisation des réseaux bancaires sont très différents :
- les opérations conduites sous la forme de placements privés par construction accélérée de livres d'ordre dont le taux moyen de commission est modéré (0,9 % en 2003 et 0,7 % en 2004, objectif de moins de 1 % pour 2006) ;
- les opérations traditionnelles de placement auprès des investisseurs institutionnels, dont le taux de commission est logiquement plus important (2,3 % en 2003, 1,8 % en 2004 et objectif de moins de 1,8 % pour 2006) ;
- les opérations de placement auprès des particuliers, plus complexes, dont le taux de commission, qui s'est établi à 3,7 % en 2004, devrait se situer au-dessous 3,5 % en 2006 selon l'objectif fixé.
Votre rapporteur pour avis réitère ses précédentes remarques quant à la grande prudence des indicateurs, en particulier s'agissant de l'écart entre les recettes des cessions et la valeur des participations cédées. Ce dernier devrait en effet constituer un critère essentiel de la performance de l'Etat actionnaire.
c) Les indicateurs de désendettement public : un lien indirect avec la performance
L'objectif d'affectation prioritaire des dépenses du compte d'affectation spéciale des participations au désendettement public est traduit par deux indicateurs.
- Le premier rassemble les apports diminuant la dette des organismes divers d'administration centrale
Il s'agit en fait des « remboursements » des dettes contractées par les structures d'apurement : l'EPFR (pour le sauvetage du Crédit lyonnais), l'ERAP (pour la participation de l'Etat à l'augmentation du capital de France Télécom au printemps 2003) et les Charbonnages de France.
Un sous-indicateur mesure la diminution, en valeur absolue, de la dette nette résultant de ces dotations . Celle-ci se situe traditionnellement chaque année entre 2 et 2,5 milliards d'euros, l'objectif retenu pour 2006 s'établissant à 2 milliards d'euros.
Un autre sous-indicateur met en évidence la diminution de la charge d'intérêt nette annuelle résultant des dotations . Celle-ci, étroitement liée, il est vrai, au facteur exogène qu'est l'évolution du taux d'intérêt global, s'est établie entre 50 et 60 millions d'euros en 2003 et 2004. L'objectif pour 2006 est de 71 millions d'euros.
- Un deuxième indicateur porte sur l'allègement des charges d'intérêt de l'Etat du fait de son désendettement , calculé en moyenne annuelle sur les cinq années suivantes. L'affectation de 10 milliards d'euros au désendettement de l'Etat prévu pour 2006 devrait ainsi permettre de réduire de 366 millions d'euros par an les charges d'intérêt supportées par l'Etat.
Votre rapporteur pour avis soutient pleinement l'idée qu'une gestion responsable des participations de l'Etat implique l'affectation prioritaire du produit de leurs cessions à la réduction de la dette publique. Il s'interroge en revanche sur la performance mesurée par les deux indicateurs affichés. Ceux-ci traduisent davantage les conséquences des décisions - le montant des cessions attendues et leur affectation- qu'une réelle performance dans leur mise en oeuvre.
A la lumière du débat qui a entouré les privatisations de sociétés d'autoroutes, il pourrait être utile que les indicateurs de désendettement et de diminution de la charge d'intérêt soient rapportés de la valeur annuelle actualisée des dividendes correspondant aux participations ainsi cédées . Ceci serait de nature à constituer un nouvel indicateur réellement significatif de la « performance économique » des cessions réalisées.
* 45 Il s'agit plus exactement de comptes combinés, c'est à dire résultant de la consolidation des comptes des seules entreprises, sans que les comptes de leur actionnaire commun (l'Etat) y soit intégré.
* 46 L'objectif de 15 % de rentabilité financière des capitaux propres étant parfois stigmatisé comme représentatif des exigences excessives des investisseurs privés.
* 47 Même si ces comptes constituent par ailleurs un élément irremplaçable d'appréciation de l'évolution du patrimoine financier de l'Etat dans son hétérogénéité.
* 48 Le décret n° 82-466 du 3 juin 1982 modifié et réformé par le décret n° 99-255 du 2 avril 1999 relatif au Haut Conseil du secteur public.
* 49 La CTP détermine un prix « plancher » de transfert, auquel le prix finalement décidé par arrêté du ministre chargé de l'économie ne peut être inférieur. Cette procédure s'applique aux entreprises privatisables inscrites sur la liste annexée à la loi du 19 juillet 1993, aux prises de participations du secteur privé dans le capital d'une entreprise dont l'Etat détient directement plus de la moitié du capital, et aux entreprises faisant l'objet d'opérations de « respiration » dont les effectifs dépassent 2.500 personnes ou le chiffre d'affaires 375 millions d'euros. La CPT peut en outre être consultée par le ministre chargé de l'économie pour toute autre opération.