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Projet de loi de finances pour 2006 : Outre-mer

 

2. La stabilité de la répartition entre les trois programmes de la mission

La mission « outre-mer » est divisée en trois programmes et dix actions.

MISSION « Outre-mer »

Programme
« Emploi outre-mer »

 

Programme
« Conditions de vie outre-mer »

 

Programme
« Intégration et valorisation de l'outre-mer »

Actions :

 

Actions :

 

Actions :

- Abaissement du coût du
travail et dialogue social

- Mesures d'insertion et aides
directes à l'emploi

 

- Logement

- Aménagement du territoire

- Continuité territoriale

- Sanitaire et social

- Culture, jeunesse et sports

 

- Collectivités territoriales

- Coopération régionale

- Soutien et état-major

Les trois programmes de la mission ne bénéficient toutefois pas d'une allocation similaire de crédits. Le programme « emploi outre-mer » concentre, à lui seul, l'essentiel des crédits.

a) La part prépondérante des crédits du programme « emploi outre-mer »

Le programme « emploi outre-mer », qui se décline en deux actions (une action macro-économique intitulée « abaissement du coût du travail et dialogue social » ; une action micro-économique concernant les « mesures d'insertion et aides directes à l'emploi ») représente à lui seul 58,44 % des crédits de paiement de la mission outre-mer avec 1,109 milliard d'euros. Les autorisations d'engagement s'élèvent, quant à elles, à 1,310 milliard. Il concentre, en outre, 78,6 % des emplois budgétaires de la mission (soit 3.715 emplois), affectés plus particulièrement au service militaire adapté.

Les spécificités et contraintes des collectivités ultramarines nécessitent une action à la fois structurelle et conjoncturelle forte dans le domaine de l'emploi.

Le chômage, bien qu'en régression depuis trois ans (-3,2 % par rapport à l'année passée), y reste nettement et durablement supérieur à la moyenne nationale, avec un taux de 22,8 % tandis que 14,6 % des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion sont domiciliés outre-mer alors que la population ultramarine ne représente que 3,92 % de la population française. Les allocataires du RMI sont désormais au nombre de 154.000, en progression de plus de 6,2 % par rapport à l'année précédente.

98 % des crédits de l'action n° 1, relative à l'abaissement du coût du travail et au dialogue social, sont des crédits de transfert destinés à compenser les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale prévues par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer ainsi que par les dispositifs des contrats d'accès à l'emploi (CAE) et des contrats de retour à l'emploi (CRE).

On peut regretter qu'à ce jour, aucune évaluation n'ait été faite quant à l'efficacité de ces mesures dont le coût budgétaire s'établit à 672 millions d'euros tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement. Toutefois, une évaluation doit être entreprise en 2006, en application de l'article 5 de la loi précitée du 21 juillet 2003, une dotation de 200.000 euros étant prévue à cet effet dans le présent projet de loi de finances.

Dans l'attente d'une telle évaluation, le Gouvernement a accepté la suppression de l'article 73 du présent projet de loi de finances qui prévoyait la suppression de ce régime spécifique d'exonération en alignant le dispositif retenu en 2003 sur le droit commun, moins favorable en ce qu'il impose une dégressivité de l'allègement de cotisations. Votre commission estime la suppression de cet article pleinement justifiée dès lors que les difficultés particulières de l'emploi en outre-mer imposent un traitement particulier. Avant d'envisager de modifier ce dispositif récent et, à première vue, favorable aux collectivités situées outre-mer, il convient en effet d'attendre les résultats de l'évaluation annoncée.

94 % des crédits de l'action n° 2, relative aux mesures d'insertion et d'aides directes à l'emploi, portent sur des dépenses d'intervention ayant pour objet de financer les aides à l'emploi tant dans le secteur marchand (CAE, congé solidarité, soutien à l'emploi des jeunes diplômés, allocation de retour à l'activité) que dans le secteur non marchand (contrat emploi solidarité, contrat emploi consolidé remplacé au 1er janvier 2006 par le contrat d'accompagnement dans l'emploi, contrat d'insertion par l'activité, contrat emploi-jeune, chantiers de développement local et jeunes stagiaires du développement).

Ces sommes sont également destinées au financement d'aides à la qualification professionnelle et à l'adaptation de l'emploi (projet initiative jeune, formation individualisée en mobilité, programmes « cadres avenir » en Nouvelle-Calédonie et « 40 cadres » à Wallis-et-Futuna). Une mention particulière doit être faite du service militaire adapté (SMA), dont le financement sera également assuré dans le cadre de cette action. Le succès rencontré par ce dispositif propre à l'outre-mer, qui assure un taux d'insertion particulièrement important des jeunes (de l'ordre de 70 %) sur le marché du travail, a conduit le Gouvernement à prévoir son extension en métropole.

Des actions d'évaluation des mesures mises en oeuvre dans le cadre de cette action sont prévues, 100.000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement leur étant consacrés.

En outre, l'évaluation de l'action budgétaire entreprise dans le cadre de ce programme se fera au moyen de cinq objectifs dont la satisfaction sera déterminée grâce à huit indicateurs. Il s'agira notamment de connaître le taux de pérennisation des entreprises après trois ans d'activité ou la part des publics prioritaires dans les dispositifs d'aides spécifiques que sont les contrats emploi solidarité, les contrats emploi consolidé, les contrats d'accès à l'emploi marchand ou à l'emploi non marchand, ainsi que le revenu minimum d'insertion. Ces indicateurs paraissent tout à fait pertinents.

L'effort considérable consenti dans le cadre de ce programme se conjugue notamment avec celui d'autres programmes relevant de la mission « travail et emploi ». De ce fait, le document de politique transversale (DPT), établi sous la responsabilité du ministre de l'outre-mer, permet d'assurer la nécessaire coordination et articulation de programmes qui sont d'une importance vitale pour l'économie de l'outre-mer.

On peut néanmoins regretter que ce DPT reste encore très incomplet dès lors qu'il n'intègre pas certains programmes tels que les programmes « améliorations de la qualité de l'emploi et des relations du travail » et « conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ». En outre, de nombreux indicateurs ne sont pas correctement renseignés. Sur la base de cette première ébauche, qui devrait être complétée lors de la prochaine loi de finances, un approfondissement de la coordination entre les divers acteurs de l'emploi en outre-mer pourrait passer par la création d'une formation du service public de l'emploi national dédiée aux collectivités d'outre-mer.

b) Les crédits du programme « conditions de vie outre-mer »

Les crédits affectés au programme « conditions de vie outre-mer », subdivisé en cinq actions relativement disparates, s'élèvent à 540 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 411,58 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente 21,68 % des crédits de la mission. Par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale l'an passé, on constate une croissance de 2,61 % des crédits affectés à ce programme.

Ce programme a d'abord vocation à améliorer les conditions de logement des habitants des collectivités ultramarines, l'action « logement » recueillant la moitié des autorisations d'engagement et 42 % des crédits de paiement. Il s'agit ainsi de mieux répondre aux besoins importants en logement social2(*), un effort devant être apporté à la fois à la construction de logements neufs et à la réhabilitation de logements anciens. Les actions visant à faciliter l'accession des ménages à la propriété et l'acquisition de terrains en vue de la construction d'habitations devraient ainsi être correctement financées.

Les indicateurs proposés (notamment le taux de logements neufs dans un délai de trois ans et le taux de logements réhabilités dans un délai d'un an) devraient permettre de s'assurer de l'efficacité de l'allocation des crédits en vue de remplir ces objectifs et accélérer la réponse des pouvoirs publics aux problèmes du logement en outre-mer, qui sont particulièrement marqués. Toutefois, on peut s'étonner qu'un indicateur simple et pertinent, tel que le taux de logements insalubres réhabilités dans l'année, n'ait pas été prévu.

Rappelons, en outre, que la politique d'aide au logement menée par le ministère de l'outre-mer dans le cadre du programme « conditions de vie outre-mer » fait actuellement l'objet d'un « audit de modernisation de l'Etat » lancé par le Premier ministre et le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat en octobre 20053(*).

Compte tenu de la part croissante des crédits affectés à la lutte contre l'habitat indigne en outre-mer, il a en effet été jugé souhaitable d'effectuer un audit ayant pour objet de formuler des propositions afin d'améliorer, d'une part, les procédures réglementaires et les circuits administratifs de gestion des projets pour les simplifier et raccourcir leurs délais de traitement et, d'autre part, la prévisibilité du coût des opérations et les conditions de leur équilibre financier. L'équipe d'audit est composée de membres de l'inspection générale des finances, du conseil général des Ponts et chaussées, de l'inspection générale de l'administration et du contrôle général économique et financier.

Les contraintes physiques qui s'exercent sur les différentes collectivités ultramarines, et en particulier leur éloignement par rapport à la métropole et leur insularité, conduisent à agir de manière spécifique sur l'aménagement du territoire et la continuité territoriale. Ces deux éléments de politique budgétaire font désormais l'objet de deux actions distinctes représentant respectivement 22,76 % et 12,77 % des crédits du programme.

Grâce au financement assuré par le biais du fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM) et du fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES) ainsi que des contrats de plan et des conventions de développement, un effort en matière d'infrastructures et de développement durable devrait être assuré, notamment en ce qui concerne l'agriculture guyanaise. S'agissant de l'action de continuité territoriale, outre les dotations obligatoires de continuité, le passeport-mobilité et les fonds de transport déconcentrés, un dispositif particulier d'exonération de charges sociales est mis en oeuvre afin de diminuer le coût du transport aérien. Ces différents mécanismes devraient permettre de faciliter les déplacements des ultramarins entre leurs collectivités et la métropole ou entre les collectivités situées outre-mer elles-mêmes dans le cas particulier de Wallis-et-Futuna, d'une part, et de Saint-Pierre-et-Miquelon, d'autre part.

On pourrait regretter que le seul indicateur retenu dans le cadre de cette action soit le coût moyen du « passeport-mobilité », alors que cette mesure ne représente qu'une partie seulement de la politique de continuité territoriale mise en oeuvre depuis 2002. En 2004, le dispositif du passeport-mobilité a été financé à hauteur de 8 millions d'euros. Par comparaison, les sommes versées au titre de la dotation de continuité territoriale se sont élevées, pour la même année, à 19 millions d'euros ; elles se sont élevées à 31 millions en 2005. Toutefois, cette absence d'indicateur peut s'expliquer par le fait que cette dotation est versée aux régions et qu'une évaluation ne peut intervenir que dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.

L'action « sanitaire et sociale », dotée de 89,43 millions d'euros tant en crédits de paiement qu'en autorisations d'engagement, tend à financer des actions complémentaires en matière de prévention et d'action sanitaires, avec notamment la mise en oeuvre du fonds de concours santé à Mayotte. Elle assure également le financement du programme d'action sociale de Wallis-et-Futuna, applicable aux personnes âgées défavorisées ne disposant pas d'une pension de vieillesse.

L'action relative à la culture, à la jeunesse et aux sports, qui bénéficie d'une dotation de 3 millions d'euros, permettra de financer une politique de rayonnement culturel tant dans les collectivités ultramarines qu'en métropole et d'assurer des actions de promotion en faveur de la jeunesse et du sport.

c) Les crédits du programme « intégration et valorisation de l'outre-mer »

Le programme « intégration et valorisation de l'outre-mer » permet le financement d'actions relevant directement du champ de compétences de votre commission des Lois. Il ne constitue toutefois que 19,87 % des crédits de paiement de la mission « outre-mer », avec 377,19 millions d'euros.

74,87 % des crédits de paiement du programme sont dévolus à l'action relative aux collectivités territoriales. Le montant, qui atteint 282,40 millions d'euros, est stable par rapport à la loi de finances initiale pour 2005.

Cette somme est destinée, en premier lieu, à alimenter les dotations des collectivités territoriales pour compléter les dotations de droit commun afin de compenser leurs handicaps spécifiques (telles que les dotations de rattrapage et de premier équipement à Mayotte ou la dotation de premier numérotage des communes des départements d'outre-mer) ou à se substituer à ces dotations en Nouvelle-Calédonie, à Wallis-et-Futuna ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Le seul indicateur de performance retenu dans le cadre de cette action est relatif au délai de notification aux collectivités territoriales du montant des dotations prévues au titre de l'année, fixé à 40 jours. On peut se demander si un tel indicateur est réellement pertinent.

Les montants octroyés à l'action relative à la coopération régionale restent pratiquement inchangés par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Ils représentent 0,96 % des crédits de paiement du programme avec 3,61 millions d'euros. Pour leur quasi-totalité, ces fonds sont affectés au financement des fonds de coopération régionale des quatre départements d'outre-mer et de Mayotte. Même si les crédits de cette action sont limités, on peut regretter l'absence de tout indicateur de performance sur l'utilisation de ces fonds, alors même que la coopération régionale doit être une priorité pour les collectivités ultramarines. Quoiqu'il en soit, votre commission souligne que l'effort fourni est insuffisant compte tenu de l'intérêt d'actions de coopération régionale pour le développement économique de l'outre-mer.

L'action « soutien et état-major », qui concentre 24,17 % des crédits du programme avec 91,18 millions d'euros, connaît une augmentation de 37,08 % par rapport à l'exercice précédent. Cet accroissement est d'autant plus remarquable que les crédits de rémunération et de fonctionnement des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon sont désormais supportés par le programme « administration territoriale » de la mission « administration générale et territoriale de l'Etat ». Les sommes dégagées permettent de financer tant les services de l'administration déconcentrée que de l'administration centrale. Il s'agit en particulier d'assurer la fonction juridique du ministère de l'outre-mer en matière d'adaptation du droit aux particularités propres des territoires ultramarins.

L'un des indicateurs retenus pour déterminer la performance de la mission juridique du ministère de l'outre-mer consiste dans le taux des textes d'application des lois publiés dans les délais. Il s'agit d'une question essentielle et votre commission regrette d'ailleurs que certaines lois concernant l'outre-mer, telle que la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, n'aient toujours pas fait, plusieurs années après, l'objet de l'ensemble des décrets nécessaires à leur application. Dans ce contexte, on peut s'étonner qu'aucun taux ne soit prévu, même à titre prévisionnel, pour l'exercice 2006 et regretter qu'aucune date de réalisation ne soit déterminée pour la « cible », fixée à 100 %. A cet égard, il est important de rappeler, qu'au terme de la jurisprudence administrative, le pouvoir réglementaire a l'obligation de prendre les mesures qu'impose l'exécution de la loi4(*).

* 2 Dans les départements d'outre-mer, environ 15 % des logements ne répondent pas à des normes minimales de salubrité.

* 3 Circulaire du Premier ministre du 29 septembre 2005 relative à la mise en place du programme d'audits de modernisation.

* 4 Conseil d'Etat, 13 juillet 1962, Kevers-Pascalis, Rec. Lebon 1962, p. 475.