III. L'ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX
A. LA LÉGISLATURE A ÉTÉ MARQUÉE PAR LA CROISSANCE DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX
1. Un alourdissement général des prélèvements obligatoires affectés à la sécurité sociale au cours de la législature 2002-2007
Ainsi que le relevait notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, dans son récent rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution 3 ( * ) , le taux de prélèvements obligatoires en France a augmenté ces dernières années, comme l'indique le graphique ci-après.
Taux de prélèvements obligatoires
(en points de PIB)
Sources : Insee, rapport du gouvernement sur les prélèvements obligatoires (prévisions)
Ainsi, on pourrait croire que la pression fiscale et sociale s'est accrue au cours de la présente législature, le taux de prélèvements obligatoires, de 42,8 % du PIB en 2003, devant atteindre à 44 % du PIB en 2006 et 43,7 % du PIB en 2007.
Notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, explique dans son rapport précité que la réalité est exactement inverse.
En effet, il note que sur la période 2004-2008, les allégements de prélèvements obligatoires auront été de l'ordre de 15 milliards d'euros, soit près de 1 point de PIB, consistant en des allégements fiscaux de l'ordre de 22 milliards d'euros qui n'auront été compensés que pour un tiers par l'augmentation des prélèvements obligatoires des administrations de sécurité sociale, comme l'indique le tableau ci-après.
Impact des mesures nouvelles décidées par la présente législature depuis 2004 (1)
(en millions d'euros)
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2004-2008 |
|
|
Impact des mesures antérieures à mai 2002 |
(2.056) |
|||||
|
Etat |
-3.032 |
-5.885 |
-4.730 |
-6.640 |
-2.110 |
-22.397 |
|
Administrations de sécurité sociale |
550 |
6.495 |
3.210 |
-1.760 |
-750 |
7.745 |
|
Autres |
-550 |
40 |
320 |
200 |
10 |
|
|
Total |
-2482 |
60 |
-1.480 |
-8.080 |
-2.660 |
-14.642 |
(1) Période couverte par les rapports du gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.
Source : rapports du gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution
Notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, explique dans son rapport précité que l'augmentation du taux de prélèvements obligatoires vient du fait que si, sur longue période, les prélèvements obligatoires tendent spontanément à augmenter à la même vitesse que le PIB - les économistes disent que l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB est égale à l'unité -, ils ont ces dernières années augmenté nettement plus vite que le PIB, pour des raisons purement économiques et conjoncturelles. Ainsi, selon le gouvernement, l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB a été de 1,1 en 2004 et 1,4 en 2005, et elle serait encore de 1,2 en 2006 et 1,1 en 2007. Cela signifie, par exemple, qu'alors qu'en 2005 le PIB nominal augmentait de 3,1 %, les prélèvements obligatoires tendaient spontanément à augmenter de 3,1 x 1,4 = 4,2 % 4 ( * ) . Il conclut donc que l'augmentation conjoncturelle du taux de prélèvements obligatoires sur la période 2004-2008 ne doit pas dissimuler le fait que, de manière structurelle, le taux de prélèvements obligatoires aura été réduit d'environ 1 point de PIB.
En revanche, votre rapporteur pour avis observe que le tableau qui précède fait clairement apparaître l'accroissement des prélèvements sociaux intervenu depuis 2004 : les réformes des retraites et de l'assurance maladie, de même que l'institution d'une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie - qui ne fait pas à proprement parler partie du champ de la sécurité sociale - se sont traduites par un accroissement des prélèvements sociaux (hausse des cotisations vieillesse à la suite de la réforme des retraites, élargissement de l'assiette de la CSG et augmentation de certains de ses taux dans le cadre de la loi relative à l'assurance maladie, institution d'une contribution de solidarité pour l'autonomie par la loi relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, augmentation des taxes pesant sur le secteur du médicament à l'occasion des lois de financement de la sécurité sociale successives...).
2. Une évolution hachée des impôts et taxes affectées à la sécurité sociale, en fonction des modalités retenues pour financer les allègements généraux de charges sociales
Si l'on note sur le long terme, ainsi que l'a rappelé notre collègue Philippe Marini dans son rapport précité sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, une tendance de fond à l'accroissement de la part des impôts et taxes affectés dans le financement de notre système de sécurité sociale , on peut observer que les impôts et taxes affectés ont connu une évolution hachée au cours de la présente législature , en raison, essentiellement, de l'évolution du mode financement des allègements généraux de cotisations sociales.
En effet, ceux-ci ont été pris en charge dans le cadre du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) jusqu'en 2003, par le biais de taxes affectées, puis par le biais d'une dotation budgétaire de l'Etat en 2004 et 2005, avant d'être à nouveau financés par le biais de taxes, cette fois directement affectées à la sécurité sociale, dans les conditions prévues par l'article 56 de la loi de finances pour 2006.
Les graphiques suivants retracent l'évolution de la structure des prélèvements obligatoires affectés à la sécurité sociale et la complexité de la répartition des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale.
Source : commission
des finances du Sénat
Les impôts et taxes affectés à la sécurité sociale en 2007
Source : jaune « Bilan des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale » annexé au projet de loi de finances pour 2007
B. LA STRUCTURE ACTUELLE DE FINANCEMENT DES RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE
1. La structure générale du financement de la sécurité sociale
Le graphique suivant présente la structure de financement de l'ensemble des régimes de base et du régime général en 2007. On observe que le montant des impôts et taxes affectés (102,6 milliards d'euros) représente environ la moitié du produit des cotisations sociales (205,8 milliards d'euros).
Les cotisations fictives d'employeur , qui s'élèvent à 36 milliards d'euros, correspondent au cas où l'employeur fournit directement des prestations sociales et recouvrent alors sa contribution au financement de ces prestations. Il s'agit pour l'essentiel des cotisations fictives versées par l'Etat.
Les contributions publiques sont des participations du budget de l'Etat ou du Fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (FFIPSA) à certains régimes de sécurité sociale pour leur permettre de combler un déficit ou pour financer certaines charges supplémentaires.
Les transferts entre organismes recouvrent : les compensations entre organismes, les prises en charge de cotisations opérées par un régime au profit d'un autre (exemple: assurance vieillesse des parents au foyer) ou entre des régimes de base et un fonds (le Fonds de solidarité vieillesse - FSV) ; les prises en charge par un régime de prestation versées par un autre régime et les prestations prises en charge par le FSV.
La structure de financement de l'ensemble des régimes de base et du régime général en 2007
(en milliards d'euros)
Source :
d'après l'annexe 4 au projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2007
2. La structure de financement des différentes branches du régime général
Cette présentation générale des structures de financement de la sécurité sociale ne rend pas compte des différences existant dans la structure de financement des différentes branches du régime général .
Or ces différences sont importantes, comme le montrent les graphiques suivants, qui mettent en évidence :
- le poids essentiel des cotisations sociales alimentant les branches vieillesse et accidents du travail (respectivement 80 % et 74 % des recettes), alors que la part des impôts et taxes affectés reste limitée ;
- la part plus importante des impôts et taxes affectés dans les recettes des branches maladie et famille (respectivement 40 % et 27 %), les cotisations sociales représentant d'ores et déjà moins de la moitié des ressources de la branche maladie.
Comme le notaient MM. Michel Didier et Michel Martinez, dans leur « Contribution au Conseil d'analyse économique sur le basculement des cotisations patronales », jointe à l'avis du Conseil d'analyse économique sur le projet d'élargissement de l'assiette des cotisations sociales employeurs : « on ne peut que constater que depuis quinze ans, les réformes entreprises en France ont contribué à distinguer les logiques d'assurance (quand les prestations sont liées aux cotisations comme en matière de chômage et de retraite) et de solidarité (maladie, famille...). Toutefois, toutes ces réformes se sont faites de façon implicite, c'est-à-dire sans que les principes présidant à la transformation du financement de la protection sociale aient été explicités ».
Les structures des recettes des différentes branches du régime général en 2007
|
|
|
|
|
|
Source : commission des finances du Sénat
* 3 « Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs ? », rapport d'information n° 41 (2006-2007).
* 4 Les écarts s'expliquent par des questions d'arrondis.