CHAPITRE DEUX - LE DERNIER PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA LÉGISLATURE
I. LE CADRAGE GÉNÉRAL DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
A. DES DISPOSITIONS ÉTRANGÈRES AU CHAMP DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
Votre rapporteur pour avis a pu constater que le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale comporte plusieurs dispositions manifestement étrangères au champ des lois de financement de la sécurité sociale, constituant, dès lors, au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, des « cavaliers sociaux ».
1. La notion de « cavalier social » définie par la jurisprudence du Conseil constitutionnel
A cet égard, il est utile de rappeler que les dispositions censurées par le Conseil constitutionnel comme étrangères au champ des lois de financement de la sécurité sociale ont toujours présenté la triple caractéristique :
- de ne relever d'aucune des catégories définies par l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale ;
- de ne pas contribuer à l'amélioration de l'information et du contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ;
- d'avoir un impact financier nul ou inférieur à 15 millions d'euros sur les recettes ou sur les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale.
Ainsi, dans sa décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, le Conseil constitutionnel avait censuré de nombreuses dispositions ne trouvant pas leur place dans la loi de financement au regard du contenu des lois de financement de la sécurité sociale limitativement défini par la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS).
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La liste des « cavaliers sociaux » de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 censurés par le Conseil constitutionnel A) Dispositions relatives à des organismes ou établissements extérieurs au périmètre tracé par l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale Le I de l'article 15 prévoyait la signature par les organisations les plus représentatives des organismes d'assurance maladie complémentaire d'une convention définissant les modalités de mise en oeuvre par les assureurs de la procédure du recours contre tiers. Les articles 93 et 94 disposaient que les organismes d'assurance maladie complémentaire seraient informés par les caisses d'assurance maladie de la mise en oeuvre des procédures définies aux articles L. 133-4 et L. 314-1 du code de la sécurité sociale. Aucune de ces dispositions ne concernait les règles de fonctionnement, de financement ou de gestion d'entités comprises dans le champ (pourtant élargi par la loi organique du 2 août 2005) des organismes régis par les LFSS. B ) Dispositions n'ayant pas d'effet suffisamment direct sur les recettes (1° et 2° du B du V de l'article L.O. 111-3 CSS) L'article 25, un des plus longs de la loi, figurait dans le projet. Il intéresse la lutte contre le travail illégal. Son paragraphe VI avait pour but de lutter contre l'emploi d'étrangers ne disposant pas d'un titre les autorisant à exercer une activité salariée en France en renforçant les obligations des entreprises clientes à l'égard de leurs co-contractants susceptibles d'employer des étrangers en situation irrégulière. De plus, il soumettait les particuliers à la même obligation de contrôle que les autres employeurs. Contrairement aux autres dispositions de l'article 25 (destinées à prévenir l'évasion de cotisations sociales), dont on peut admettre qu'elles ont un impact suffisamment direct sur les recettes des caisses, le VI avait un effet trop indirect sur les recettes de la sécurité sociale pour pouvoir se rattacher aux dispositions qui, aux termes des 1° et 2° du B du V de l'article L.O. 111-3 CSS, « ont un effet sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement ». C) Dispositions n'ayant pas d'effet suffisamment direct sur les dépenses des régimes obligatoires de base (1° et 2° du C du V de l'article L.O. 111-3 CSS) L'article 36 précisait les compétences des conciliateurs exerçant dans les caisses locales d'assurance maladie. L'article 39 complétait les compétences de la Haute Autorité de santé en matière de certification des logiciels d'aide à la prescription médicale. L'article 49 avait pour objet de favoriser les recherches biomédicales pratiquées à partir des soins courants. Le III de l'article 73 complétait les statuts généraux des fonctions publiques de l'Etat, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière en vue d'augmenter, dans certains cas, la durée du congé de maternité avec traitement. Aucune de ces dispositions ne relevait de celles ayant, aux termes des 1° et 2° du C du V de l'article L.O. 111-3 CSS, « un effet sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou sur les dépenses de l'année des organismes concourant à leur financement qui affectent directement l'équilibre financier de ces régimes ». Leur incidence sur les dépenses était en effet soit nulle, soit trop indirecte. D) Dispositions n'ayant pas pour objet d'améliorer l'information et le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale (4° du C du V de l'article L.O. 111-3 CSS) L'article 58 prévoyait un rapport sur les différents instruments fiscaux « permettant de diminuer le prix relatif des fruits et des légumes et sur leur efficacité comparée ». L'article 59 imposait le dépôt d'un rapport sur l'influence des laits maternels de substitution dans le développement de l'obésité infantile. Le caractère de « cavalier social » de ces dispositions était patent. Il était en particulier fallacieux de les prétendre destinées à l'information du Parlement sur l'application des LFSS. Source : Conseil constitutionnel |
2. Les « cavaliers sociaux » du présent projet de loi de financement
Votre rapporteur pour avis a décidé, cette année, de dresser la liste des dispositions qu'il estime ne pas avoir leur place dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale et dont il s'exonèrera, par conséquent, de commenter la teneur.
B. LES PROGRAMMES DE QUALITÉ ET D'EFFICIENCE SONT PERFECTIBLES
La loi organique précitée du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) a prévu d'annexer au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des programmes de qualité et d'efficience (PQE) relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la sécurité sociale . Ces programmes doivent contenir un diagnostic de situation, des objectifs retracés au moyen d'indicateurs dont le choix doit être justifié, une présentation des moyens mis en oeuvre pour réaliser ces objectifs et l'exposé des résultats atteints.
Cette démarche, directement inspirée de celle de la LOLF qui prévoit d'annexer au projet de loi de finances des projets annuels de performances (PAP), doit permettre de mesurer, dans le domaine des finances sociales, l'efficacité de la dépense publique.
Toutefois, force est de constater que les PQE annexés, à titre d'essai, au présent projet de loi de financement, ne donnent pas encore entière satisfaction et sont grandement perfectibles .
Notre collègue député Yves Bur, dans son rapport pour avis au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur le présent projet de loi de financement 5 ( * ) , a développé une analyse très complète et fouillée du contenu de six PQE annexés au présent projet de loi de financement (le programme « financement », le programme « maladie », le programme « famille », le programme « retraites » et le programme « invalidité et dispositifs gérés par la CNSA »).
Votre rapporteur pour avis souhaite ici, plus sommairement, rappeler les principes qui auraient du guider l'élaboration de ces PQE, d'une part, proposer certaines modifications au contenu de ces PQE, d'autre part.
1. Les principes qui auraient dû guider l'élaboration des PQE
S'agissant de la méthode d'élaboration des PQE, votre rapporteur pour avis estime qu'un groupe de travail ad hoc regroupant des représentants des ministères de la santé et des solidarités mais aussi du ministère de l'économie des finances et de l'industrie, de la Cour des comptes, des commissions chargées du projet de loi de financement de la sécurité sociale des deux assemblées, mais aussi du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) aurait utilement pu être constitué afin de réfléchir au contenu de ces PQE .
Une telle réflexion commune, en amont, aurait permis de définir avec plus de précision le champ concerné par ces PQE . En effet, votre rapporteur pour avis a pu constater que ce champ n'était pas très bien délimité puisque certains des indicateurs retenus par ces PQE relèvent, par exemple, du champ de l'Etat alors que ces programmes doivent concerner avant tout le champ de la sécurité sociale.
En outre, chaque PQE est présenté sous forme duale , avec une première partie dédiée au « diagnostic d'état des lieux » et une seconde partie dédiée aux « objectifs et résultats ». Outre que le terme même de « diagnostic d'état des lieux » apparaisse abscons à votre rapporteur pour avis (celui de « données de cadrage » aurait sans doute été préférable), cette première partie des programmes ne constitue qu'un ensemble de données statistiques et ne permet pas de rendre compte de la performance de l'action publique et de la progression vers des objectifs fixés par la puissance publique.
Enfin, s'agissant de la définition des indicateurs contenus dans les PQE, votre rapporteur pour avis constate qu'ils constituent très souvent soit des indicateurs de contexte, sans intérêt, soit des indicateurs de moyens, essentiellement tournés vers l'augmentation de la dépense publique . Une classification plus systématique des différents types d'indicateurs, sur le modèle de ce qu'opèrent les PAP, aurait été nécessaire. En outre, il faut souligner que la plupart de ces indicateurs ne sont pas accompagnés de la définition de valeur cible qui seule permettrait de mesurer réellement la performance de la politique publique menée.
2. L'analyse et les propositions de votre rapporteur pour avis s'agissant du contenu des PQE
a) Le programme « Maladie »
La première partie , relative au diagnostic , est très touffue et ne présente aucun intérêt au regard de l'objectif fixé aux PQE qui est de mesurer l'efficience de l'action publique et la performance des politiques publiques. Il s'agit d'un recueil de données statistiques sur l'état sanitaire du pays. Si cette première partie devait être conservée à l'avenir, votre rapporteur pour avis estime qu'un des indicateurs de la seconde partie de ce programme, celui relatif au dépistage du cancer, devrait être réintégré dans cette première partie car il ne rend pas compte de la performance de l'action publique ni de la progression vers un objectif prédéfini.
La seconde partie , qui définit des « objectifs et résultats » , est composée de cinq objectifs dont seul les deux derniers paraissent réellement pertinents en termes de performance. Il s'agit de l'objectif n° 4 dénommé « Renforcer l'efficience du système de soins et développer la maîtrise médicalisée des dépenses » et de l'objectif n° 5 dénommé « Assurer la viabilité financière de la branche maladie ».
Au sein des deux objectifs susmentionnés, votre rapporteur pour avis propose :
- de compléter l'indicateur n° 2 de l'objectif n° 4 en introduisant la dimension de comparaison avec les pays de l'Union européenne s'agissant du nombre de doses définies journalières d'antibiotiques ;
- de créer un nouvel indicateur au sein de l'objectif n° 5 , indicateur qui permettrait de renseigner sur le coût de gestion de la branche maladie.
b) Le programme « Accidents du travail / maladies professionnelles »
La première partie du PQE AT-MP, consacrée au diagnostic, est très factuelle et comporte des données d'ordre statistiques. Votre rapporteur pour avis propose notamment de réintégrer au sein de cette première partie trois indicateurs de la seconde partie qui ne renseignent, en effet, pas sur la performance de l'action publique ni sur la progression vers un objectif prédéfini. Il s'agit de :
- l'indicateur relatif aux pathologies les plus fréquentes parmi les dossiers passant devant les comités régionaux de reconnaissance des maladies professionnelles ;
- l'indicateur relatif à la dispersion du taux d'incapacité permanente pour une même pathologie ;
- l'indicateur relatif à la part des majorations M1, M2 et M3 dans le taux net moyen de cotisation AT-MP.
S'agissant de la seconde partie , le PQE AT-MP comprend trois objectifs et onze indicateurs dont certains restent à construire. En outre, nombre de ces indicateurs sont des indicateurs d'activité, à teneur descriptive, et non de performance.
Votre rapporteur pour avis propose notamment de supprimer trois indicateurs afin de les remonter dans la première partie (voir supra ) ainsi que de :
- modifier l'indicateur n° 4 de l'objectif n° 1 afin de rendre mieux compte de la performance (en ajoutant à la catégorie des établissements visités concentrant au moins 30 % des accidents du travail celle des établissements visités concentrant moins de 30 % des accidents du travail ; ainsi que la mesure du nombre d'interventions, suivies d'une baisse de la fréquence des accidents du travail , des caisses régionales ciblées sur les très petites entreprises) ;
- créer un nouvel indicateur au sein de l'objectif n° 3 sur le coût de gestion de la branche AT-MP.
c) Le programme « Retraites »
La première partie du PQE « retraites » contient huit indicateurs, de nature statistique. Il conviendrait d'y ajouter quatre indicateurs de la seconde partie car ceux-ci ne rendent pas compte de la performance de l'action publique ni de la progression vers un objectif prédéfini. Il s'agit des indicateurs relatifs :
- à la pension moyenne du flux des personnes partant en retraite ;
- à la pension moyenne des retraités ;
- au nombre de titulaires de pensions de réversion (de plus et de moins de 55 ans) ;
- au nombre d'invalides de plus de 55 ans.
La seconde partie du PQE « retraites » contient cinq objectifs et trente indicateurs , ce qui constitue un nombre trop élevé d'indicateurs. Certains de ces indicateurs ne sont, à ce stade, pas renseignés. L'absence de valeur cible fixée aux indicateurs associés aux objectifs ne permet pas de mettre en place une authentique démarche d'évaluation de la qualité et de l'efficience du programme.
Votre rapporteur pour avis vous propose la suppression de quatre indicateurs qu'il conviendrait de placer dans la première partie du PQE ( cf supra ) ainsi que :
- la modification de l'indicateur n° 4 de l'objectif n° 4 , afin de préciser que l'indicateur doit renseigner sur la proportion de bénéficiaires des mesures de préretraites publiques dans l'effectif éligible à ce dispositif ;
- la modification , dans le même sens, de l'indicateur n° 7 de l'objectif n° 4 , afin de préciser que l'indicateur doit renseigner sur la proportion de bénéficiaires de la mesure de retraite progressive dans l'effectif éligible ;
- la modification de l'indicateur n° 8 de l'objectif n° 4 , afin de préciser que l'indicateur doit renseigner sur le taux de bénéficiaires de la mesure de cumul emploi-retraite pour l'ensemble des effectifs éligible à cette mesure ;
- la création d'un nouvel indicateur au sein de l'objectif n° 5 sur les coûts de gestion de la branche vieillesse.
d) Le programme « Famille »
Il s'agit, selon votre rapporteur pour avis, de l'un des programmes de qualité et d'efficience les moins aboutis parmi ceux proposés cette année par le gouvernement.
La première partie , très descriptive et qui comprend neuf indicateurs, est sans valeur ajoutée par rapport à l'information déjà disponible. Tout au plus pourrait-on proposer d'insérer dans cette première partie un des indicateurs de la seconde partie, relatif aux contributions de la CNAF au financement des aides au logement, au financement de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et au financement des majorations de pensions pour enfants.
La seconde partie pourrait notamment être enrichie d'un nouvel indicateur, au sein de l'objectif n° 4, relatif aux coûts de gestion de la branche famille.
e) Le programme « Financement »
Ce programme est l'un de ceux qui présentent le plus d'intérêt aux yeux de votre rapporteur pour avis.
La première partie « diagnostic » de ce programme comprend sept indicateurs de contexte pertinents, dont deux seulement sont renseignés dès cette année. L'indicateur de l'évolution du coût du travail, net des exonérations de cotisations, devrait viser plusieurs niveaux différents de rémunération.
La seconde partie « objectifs / résultats » comprend quatre objectifs et dix-sept indicateurs, dont huit seulement sont renseignés cette année. Deux indicateurs pourraient être supprimés , selon votre rapporteur pour avis, car ils sont redondants avec le contenu des états semestriels des dettes : il s'agit de l'indicateur n° 2 de l'objectif n° 3 (neutralité financière vis-à-vis des partenaires de la sécurité sociale) et de l'indicateur n° 4 de l'objectif n° 4 (suivi de la dette globale des organismes de sécurité sociales).
f) Le programme « Invalidité et dispositifs gérés par la CNSA »
La première partie « diagnostic » de ce programme comprend cinq indicateurs de contexte.
La seconde partie « objectifs / résultats » comprend quatre objectifs et onze indicateurs associés. Il demeure à l'état d'ébauche. Même si cela est difficile statistiquement compte tenu de la dispersion des acteurs au niveau des départements, il importerait aussi de prendre en compte l'action des conseils généraux dans la réalisation de ces objectifs.
Votre rapporteur pour avis estime que :
- l'indicateur (nombre et proportion de titulaires de pensions d'invalidité bénéficiant du Fonds spécial d'invalidité) associé l'objectif n° 1 « assurer un niveau de vie adaptée aux personnes handicapées » est un indicateur de moyens non adéquat ;
- devrait être créé un indicateur sur les coûts de gestion associés à la CNSA.
C. LES PROJECTIONS PLURIANNUELLES ANNEXÉES AU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT SONT VOLONTARISTES
Le présent projet de loi de financement présente, dans son annexe B, des projections quadriennales d'évolution des comptes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, ainsi que du FSV et du FFIPSA. Ces deux fonds faisant l'objet de développements particuliers, votre rapporteur pour vais se contentera de faire le point sur l'évolution des régimes obligatoires de base.
1. Des hypothèses très optimistes
Les hypothèses retenues pour établir ces projections sont les suivantes :
Elles sont très volontaristes : l'ONDAM progresserait entre 2,2 % et 2,5 % par an, soit un rythme inférieur à la richesse nationale, alors que, à l'inverse, la masse salariale s'accroîtrait plus vite que le PIB.
Cependant, devant nos collègues de la commission des affaires sociales, M. Jean-Luc Tavernier, directeur de l'ACOSS, « a regretté le caractère trop schématique de ces prévisions qui ne lui paraissent pas avoir la qualité et les standards que le Parlement serait en droit d'exiger » 6 ( * ) .
2. Les résultats du scénario économique bas
Compte tenu de ces hypothèses favorables, les résultats des projections sont très optimistes.
Ainsi, dans le pire des scénarios présentés, le régime général serait quasiment à l'équilibre en 2010. Seule la branche vieillesse connaîtrait un déficit évalué à 5,1 milliards d'euros, alors que la branche maladie serait excédentaire à hauteur de 2,4 milliards d'euros, ainsi que le montre le tableau suivant.
Source : annexe
B
L'évolution des comptes de l'ensemble des régimes obligatoires de base suivrait une évolution globalement similaire, mais leur déficit serait supérieur à celui général à compter de 2009, alors qu'il était inférieur auparavant, ainsi que le montre le tableau qui suit.
Source : annexe
B
3. Les résultats du scénario économique haut
Dans le scénario le plus favorable, le régime général connaîtrait en 2010 un excédent de 4,5 milliards d'euros, le déficit de la branche vieillesse s'établissant à 3,3 milliards d'euros, tandis que la branche maladie serait excédentaire de 4 milliards d'euros, comme le montre le tableau suivant.
L'amélioration des comptes serait très significative à compter de 2008, le régime général (toutes branches) passant d'un déficit de 200 millions d'euros en 2009 à un excédent de 4,5 milliards d'euros en 2010.
Source : annexe
B
L'ensemble des régimes obligatoires de base suivraient la même tendance, mais comme dans le scénario économique bas, leur déficit serait supérieur à celui général à compter de 2009, alors qu'il était inférieur auparavant, ainsi que le montre le tableau qui suit.
Source : annexe
B
Votre rapporteur pour avis tient toutefois à souligner que l'évolution très positive des comptes telle que présentée dans ces deux scénarii , à supposer qu'elle se réalise, constitue certes une amélioration substantielle de la situation financière des régimes, mais n'élude pas pour autant la question du traitement de leurs déficits annuels, qui resteront très élevés jusqu'en 2009 dans le scénario économique bas et jusqu'en 2008 dans le scénario économique haut.
* 5 Avis n° 3388, XII ème législature, Assemblée nationale.
* 6 Réunion de la commission des affaires sociales du mardi 24 octobre 2006, Audition de MM. Pierre Burban, président du conseil d'administration, Jean-Luc Tavernier, directeur, et Alain Gubian, directeur des statistiques, des études et de la prévision, de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), Bulletin des Commissions du Sénat n° 4 (session ordinaire 2006-2007), 28 octobre 2006.