N° 94
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME X
DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT (Présidence française de l'Union européenne)
Par M. Hubert HAENEL,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, Robert Hue, vice - présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, André Trillard, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mmes Paulette Brisepierre, Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, M. André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 189 , 276 à 281 et T.A. 49
Sénat : 90 et 91 (annexe n° 10 ) (2007-2008)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
A partir du 1 er juillet et jusqu'à la fin de l'année 2008, la France exercera la présidence du Conseil de l'Union européenne.
Cette présidence française - la douzième depuis les débuts de la construction européenne et peut-être la dernière présidence de plein exercice - intervient à un moment décisif pour l'avenir de l'Europe.
En effet, le traité de Lisbonne, qui devrait être signé lors du Conseil européen du 13 décembre prochain, pourrait entrer en vigueur au 1 er janvier 2009, si tous les États membres ont achevé à cette date leur procédure de ratification.
Pendant les six mois de sa présidence, la France aura la responsabilité éminente de conduire les activités de l'Union européenne. Elle aura notamment pour tâche d'organiser et de présider toutes les réunions du Conseil européen et du Conseil de l'Union européenne et de représenter l'Union européenne auprès des pays tiers ou dans le cadre de conférences internationales.
Dans ce cadre, la France pourra également faire avancer certains dossiers qu'elle considère comme prioritaires, comme par exemple le renforcement de l'Europe de la défense, et préparer la mise en place des principales innovations prévues par le traité de Lisbonne, comme la présidence stable du Conseil européen, le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ou le service d'action extérieure.
Mais la présidence française de l'Union européenne offre également une chance unique de rapprocher les Français et l'Europe, trois ans après le « non » français au référendum sur le traité constitutionnel le 29 mai 2005.
C'est la raison pour laquelle il est important que la présidence française de l'Union européenne ne se résume pas uniquement à l'action diplomatique de l'exécutif, mais qu'elle implique également le Parlement, qui a aussi un rôle important à jouer, les collectivités locales, les entreprises, la société civile et qu'elle ait une visibilité particulière pour les citoyens.
A cet égard, il convient de s'inspirer de l'exemple de la présidence allemande de l'Union européenne, au premier semestre 2007, qui, de l'avis général, a été une présidence exemplaire à tous les points de vue.
Cela s'applique notamment aux aspects budgétaires, qui ont leur importance, comme l'illustre le bilan de la précédente présidence française de l'Union européenne au deuxième semestre de l'année 2000.
En effet, le bilan budgétaire et financier de la précédente présidence française de l'Union européenne a été sévèrement critiqué par la Cour des comptes, tant pour le dépassement important du budget prévu, que pour l'opacité de sa gestion.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, le gouvernement a donc décidé de regrouper l'ensemble des dépenses occasionnées par l'exercice de la présidence française de l'Union européenne au sein d'un programme spécifique.
Ce programme, intitulé « Présidence française de l'Union européenne », a été rattaché à la mission « direction de l'action du gouvernement » et placé sous l'autorité du Premier ministre pour souligner son caractère interministériel et son importance au sein de l'action gouvernementale.
Il est doté d'un budget de 190 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 120 millions d'euros en crédits de paiement pour 2008, soit un montant comparable à celui consacré par le budget fédéral de la République fédérale d'Allemagne à sa propre présidence de l'Union européenne.
Ce budget sera géré par une administration ad hoc , le Secrétariat général de la présidence française de l'Union européenne, créé pour cette occasion et placé sous l'autorité du Premier ministre.
Compte tenu de l'importance que représente la réussite de la présidence française de l'Union européenne pour la politique européenne et étrangère de la France, votre commission des Affaires étrangères et de la Défense a décidé de se saisir pour avis de ce programme.
Aux yeux de votre Rapporteur, la présidence de l'Union européenne représente une chance pour notre pays de confirmer son retour en Europe, après le succès rencontré par l'idée d'un traité simplifié pour sortir l'Europe de la crise institutionnelle dans laquelle elle était plongée depuis le référendum négatif sur le traité constitutionnel en France et aux Pays-Bas en 2005.
Il est donc impératif de préparer le mieux possible cette échéance.
I. RÉUSSIR LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉENNE : UN ENJEU IMPORTANT POUR LA POLITIQUE EUROPÉENNE ET ÉTRANGÈRE DE LA FRANCE
A. UN CONTEXTE PARTICULIER
La présidence française de l'Union européenne au deuxième semestre 2008 interviendra dans un contexte particulier.
Ce sera peut-être la dernière présidence qu'un État membre exercera dans toute sa plénitude, compte tenu du fait que le nouveau traité modificatif, qui devrait être signé lors du Conseil européen du 13 décembre prochain, devrait mettre en place, peut être au 1 er janvier 2009 et en tout état de cause avant juin 2009, une présidence stable du Conseil européen et un Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité.
La France devrait d'ailleurs avoir la charge de préparer l'entrée en vigueur du nouveau traité et la mise en oeuvre de ses principales innovations, comme par exemple le service d'action extérieure.
La présidence française interviendra également quelques mois avant le renouvellement de la Commission européenne et du Parlement européen. Cette période devrait ainsi donner vocation à la présidence française d'achever le programme législatif actuel de l'Union européenne et préparer un nouveau cadre de référence pour les politiques futures.
Ainsi, la France devrait avoir à lancer les réflexions sur le réexamen des politiques européennes et leur financement après 2013, en particulier avec la refondation de la politique agricole commune (PAC) et la réforme du système des ressources financières de l'Union européenne.
Sur le plan international, la présidence française commencera après les élections présidentielles en Russie, elle sera marquée par les Jeux olympiques de Pékin et par les élections américaines, qui devraient avoir un impact diplomatique important.
Enfin, la présidence française de l'Union européenne devrait être l'occasion d'un rendez vous privilégié entre les Français et l'Europe, trois ans après le « non » français au référendum sur le traité constitutionnel, le 29 mai 2005.
B. LES PRIORITÉS DE LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE
Les priorités de la Présidence française de l'Union européenne ont été définies par le Président de la République, dans son discours devant la Conférence des ambassadeurs, prononcé le 27 août 2007 et développées depuis par le Secrétaire d'Etat chargé des Affaires européennes, M. Jean-Pierre Jouyet.
Elles se déclinent autour de quatre grands thèmes.
1. La croissance, la compétitivité et l'emploi
Durant les six mois de sa présidence de l'Union européenne, la France entend poursuivre la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne, visant à faire de l'Europe l'économie la plus dynamique et la plus compétitive du monde d'ici 2010, renforcer la coordination des politiques économiques dans la zone euro et l'articulation entre politique monétaire et politique budgétaire dans l'Union européenne.
La France devrait également encourager une mobilisation plus efficace des politiques et instruments favorables à la compétitivité, ce qui recouvre un large spectre allant de l'aide aux petites et moyennes entreprises au soutien aux industries stratégiques.
En ce qui concerne l'emploi, la France souhaite développer au niveau européen une politique en faveur de l'activité, une législation sur le temps de travail et favoriser l'accès au marché du travail des populations fragiles.
2. La protection des citoyens
Dans le cadre de sa présidence de l'Union européenne, la France souhaite promouvoir une meilleure protection des consommateurs, des services publics efficaces et renforcer les moyens de lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée.
La mise en place d'une véritable politique européenne d'immigration, reposant sur une gestion régulée des flux migratoires avec les pays d'origine, devrait être un des objectifs clés.
3. L'Europe du futur
La France souhaite profiter de sa présidence de l'Union européenne pour renforcer la lutte contre le changement climatique, la politique énergétique et la sécurité de l'approvisionnement énergétique de l'Union européenne
La France devrait ainsi encourager une meilleure organisation du marché européen de l'énergie, tout en liant le sujet énergétique à la lutte contre le réchauffement climatique.
La recherche, la technologie et la politique spatiale, avec par exemple Galiléo ou l'Institut européen de technologie, devraient également figurer au nombre des priorités.
4. L'influence de l'Europe dans le monde et la relance de l'Europe de la défense
Outre les sommets organisés sous la présidence française avec les principaux pays émergents (Chine, Russie, Inde, Corée du Sud, etc), la France devrait mettre l'accent sur les migrations, l'environnement et la lutte contre la pauvreté. La France devrait aussi promouvoir le dialogue interculturel et les droits de l'homme, notamment à l'occasion du 60ème anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme. On peut aussi mentionner la mise en oeuvre du projet d'Union méditerranéenne.
Le renforcement de l'Europe de la défense devrait constituer un objectif prioritaire de la présidence française de l'Union européenne, d'après les déclarations du Président de la République. Cela passerait par un renforcement parallèle de l'OTAN et de la politique européenne de sécurité et de défense, et une meilleure articulation entre les deux.
C. LA MISE EN PLACE D'UNE ADMINISTRATION AD HOC : LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉENNE
1. La nécessaire mobilisation de tous les acteurs
La présidence de l'Union européenne mobilise au premier chef le pouvoir exécutif : le Président de la République, le Premier ministre, les membres du gouvernement et l'administration de l'Etat.
Le Chef de l'Etat devrait jouer un rôle particulier, à l'image du rôle joué par la chancelière Angela Merkel durant la présidence allemande de l'Union européenne.
Au sein du gouvernement, le Ministre des Affaires étrangères et européennes, M. Bernard Kouchner, et le Secrétaire d'Etat chargé des Affaires européennes, M. Jean-Pierre Jouyet, devraient également être très sollicités.
Au sein de l'administration, le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE), dépendant du Premier ministre et dirigé par son Secrétaire général M. Gilles Briatta, devrait avoir la lourde charge, non seulement de continuer à définir en amont les positions françaises sur les textes à l'ordre du jour des travaux des institutions européennes, mais aussi à élaborer les propositions de compromis susceptibles de recueillir l'adhésion de l'ensemble ou d'un grand nombre de pays.
La Représentation Permanente de la France auprès des institutions européennes, dirigée par notre Ambassadeur, M. Pierre Sellal, devrait également jouer un rôle clef pour présider et animer les discussions dans les différents groupes de travail du Conseil et dégager des compromis sur les différents dossiers à l'agenda européen.
2. Le rôle de coordination du Secrétariat général de la présidence française de l'Union européenne
Pour coordonner efficacement l'ensemble des manifestations et les dépenses occasionnelles qu'elles représentent pour les différentes administrations, le gouvernement a décidé, par un décret du 15 juin 2007, de créer un Secrétariat général de la Présidence française du Conseil de l'Union européenne. Un tel Secrétariat avait déjà été créé lors de la précédente présidence française de l'Union européenne au deuxième semestre de lannée 2000, mais il dépendait alors du ministère des Affaires étrangères. Pour la première fois, ce secrétariat est placé auprès du Premier ministre, pour souligner sa dimension interministérielle.
Il est notamment chargé :
- de coordonner la définition de la liste des évènements, réunions et manifestations relevant de la présidence française de l'Union européenne arrêtée par le Premier ministre ;
- d'évaluer le coût de ces évènements et manifestations, en liaison avec les administrations concernées et d'en coordonner la mise en oeuvre ;
- d'arrêter, en liaison avec les administrations concernées, la programmation des crédits correspondants, de coordonner leur gestion et d'en rapporter l'exécution devant le Parlement ;
- d'organiser les évènements, manifestations et réunions relevant de la Présidence de la République, du Premier ministre et du ministre des Affaires étrangères et européennes ;
- de la communication, du mécénat, des modalités d'accréditation et de la définition des moyens d'associer la société civile aux évènements et activités de la présidence française de l'Union européenne ;
- d'assurer la coordination avec la saison culturelle européenne qui comprendra des manifestations artistiques et culturelles chez nos vingt-six partenaires, ainsi qu'un programme d'accueil des cultures européennes en France et de circulation des artistes et des oeuvres en Europe.
M. Claude Blanchemaison, diplomate chevronné et conseiller diplomatique du gouvernement, a été nommé, en Conseil des ministres, le 20 juin 2007, Secrétaire général de la présidence française du Conseil de l'Union européenne. A ce titre, il est également le responsable du programme n°306.
Le Secrétariat général de la présidence française devrait comprendre au total une vingtaine de fonctionnaires provenant de différents ministères, qui seront mis à disposition par leur administration d'origine pour quelques mois.
Aucun emploi permanent ne sera créé, étant donné qu'il s'agit d'une structure provisoire, ayant vocation à disparaître peu après la fin de la présidence française de l'Union européenne, vraisemblablement au début de l'année 2009, lorsque toutes les dépenses auront été liquidées.