D. COOPÉRATION MULTILATÉRALE
Cette action, qui regroupe pour la première fois l'ensemble des crédits multilatéraux, représente 53,6 % des crédits du programme, illustrant la part prise par le multilatéral dans l'aide française.
Votre rapporteur insiste sur le fait que l'engagement de la France en faveur des différentes enceintes internationales de développement doit être considéré d'une façon globale, c'est à dire en prenant en considération les crédits du programme 110 et l'effort consenti en direction du groupe de la Banque mondiale et, singulièrement, de l'association internationale de développement.
Elle constate trop souvent que la comparaison de l'effort respectif des différents Etats en faveur notamment du système des Nations unies ne prend pas en compte cet élément.
Elle considère enfin que toute progression de l'effort en faveur de certaines institutions multilatérales doit s'effectuer au sein de l'enveloppe globale actuelle, sauf à mettre en péril, de façon irréversible nos engagements bilatéraux.
1. Les contributions aux Nations unies
Les contributions obligatoires au système des Nations unies ainsi que la contribution française au financement des opérations de maintien de la paix figurent au sein de la mission « Action extérieure de l'Etat ».
La mission « Aide au développement » supporte, quant à elle, les crédits des contributions volontaires qui représentent, selon les cas, 30 à 70 % du budget des institutions spécialisées et des différents fonds et programmes de Nations unies pour un montant de 90 millions d'euros.
Il est souvent reproché à la France, par ailleurs très impliquée, sur le plan diplomatique et financier en faveur du multilatéralisme et du système des Nations unies, de ne consentir qu'un effort mesuré sous forme de contributions volontaires.
Il est vrai qu'elle figure souvent au delà du dixième rang des pays contributeurs, derrière les pays nordiques qui font traditionnellement transiter une grande partie de leur aide par ce canal ou même le Royaume-Uni qui consent, quant à lui, un effort moins important sur le FED.
Votre rapporteur s'inscrit en faux contre l'idée selon laquelle l'influence de la France serait mécaniquement liée au niveau de ses contributions. Elle rappelle en outre que l'objectif final des crédits du programme n'est pas l'influence mais bien le développement.
Aussi se félicite t'elle de la décision de concentrer 75 % des moyens sur quatre organisations que sont le PNUD, le HCR, l'UNICEF et l'UNRWA afin de conférer aux contributions françaises une taille critique et de soutenir les organisations dont l'action est considérée comme prioritaire.
Elle considère également que la France doit soutenir les projets de renforcement de la coordination des différentes agences via le PNUD, de recentrage des différentes agences sur leur coeur de métier. Or, le plan stratégique proposé par M. Kemal Dervis, administrateur du PNUD, a été rejeté, à l'instigation du G77 par l'Assemblée générale des Nations unies. Les efforts devront donc être poursuivis.
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L'exemple de la FAO Dans son rapport 1 ( * ) sur le projet de loi de ratification de l'acte constitutif de la FAO, notre collègue M. Jean-Pierre Plancade, faisant état de la situation financière difficile de l'organisation faisait le constat suivant : « Le système des Nations Unies, notamment la FAO et d'autres institutions spécialisées faisant partie du groupe initial, telles que l'Organisation internationale du travail (OIT), l'Organisation mondiale de la santé (OMS) et l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), a pris de l'ampleur dans les années 60 et 70. « Parallèlement à cette expansion, de nouvelles entités ont été fondées au sein du système, notamment, dans les domaines intéressant la FAO, le Programme alimentaire mondial (PAM) en 1963, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) en 1965, le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) en 1972 et le Fonds international de développement agricole (FIDA) en 1977. De plus, le Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI), étroitement lié au système des Nations Unies, a été créé en 1971. « A partir des années 60, la Banque mondiale et les banques régionales de développement ont rapidement constitué leur portefeuille pour le développement agricole et rural, et des donateurs bilatéraux ont commencé à mettre sur pied des ministères spécialisés chargés de la coopération pour le développement. « Cette expansion a conduit à une juxtaposition des organisations et des procédures dont les conséquences négatives ont été mises en relief par le rapport, rendu en novembre 2006 du Panel de haut niveau sur le système opérationnel des Nations unies. Ce rapport souligne la multiplicité des opérateurs présents sur le terrain et leur juxtaposition sans coordination, au détriment de la cohérence et de l'efficacité ». |
2. Le fonds mondial de lutte contre le SIDA, la tuberculose et le paludisme
Créé en janvier 2002, le Fonds mondial de lutte contre le SIDA, la tuberculose et le paludisme occupe une place importante dans l'aide française. En mars 2007, lors de la première réunion de reconstitution du Fonds, la France s'est engagée à hauteur de 900 millions d'euros sur trois ans.
Pour 2008, la contribution française s'élève à 280 millions d'euros.
3. Le fonds européen de développement
L'inscription, en 2002, des crédits de la contribution de la France au Fonds européen de développement au budget du ministère des Affaires étrangères et non plus à celui des charges communes a coïncidé avec une montée en puissance très importante des paiements sur le Fonds.
Entre 2002 et 2008, cette contribution a doublé, pour atteindre plus de 36 % des crédits de développement du ministère des Affaires étrangères.
La prévision du montant de la contribution française est un exercice difficile qui connaît des réajustements d'ampleur. Les prévisions de la Commission sont souvent surévaluées tandis que celles des autorités françaises ont souvent été inférieures aux réalisations, comme l'illustre le tableau suivant :
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Année |
Contribution française (en millions d'euros) |
|
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Loi de finances initiale |
Exécution |
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1999 |
245 |
268 |
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2000 |
221 |
361 |
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2001 |
213 |
443 |
|
2002 |
218,46 |
360,5 |
|
2003 |
496 |
546 |
|
2004 |
565 |
658 |
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2005 |
628 |
641,72 |
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2006 |
726 |
662,587 |
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2007 |
692 |
696 |
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2008 (plf 2008) |
725 |
783 (prévisions) |
Il est vrai que si les engagements sur le FED connaissent des variations importantes, du fait notamment des cycles de ratifications des différents accords de financement, la courbe des paiements enregistre une croissance régulière depuis 1999.
- - - Engagements ; Paiements
La réforme des procédures, notamment la déconcentration, le recours accru à l'aide budgétaire globale (30 % de l'aide sur le 9 eme FED, objectif de 50 % sur le 10 ème ), la création de facilités sectorielles comme la facilité pour la paix ou la facilité sur l'eau ou encore des contributions à d'autres instruments internationaux ont créé les conditions durables de décaissements plus rapides.
En dépit de ses réserves sur l'aide budgétaire, votre rapporteur ne peut que se féliciter de cette augmentation des paiements, le FED n'ayant pas vocation à accumuler des engagements ne se traduisant pas sur le terrain.
Il faut toutefois noter les années à venir, qui verront s'ajouter les paiements « en rythme de croisière » sur le 9 ème FED pour lesquels les contributions dues par la France au titre du 9 ème FED restent encore largement à appeler pour environ 2 milliards d'euros 2 ( * ) et le début des paiements sur le 10 ème FED pour lequel la clé de contribution française a certes été réduite mais s'applique à des montants plus élevés. En effet, la négociation sur le 10 ème FED, si elle a permis de réduire la contribution théorique d'un milliard en abaissant la clé de contribution, elle n'en porte pas moins l'engagement de la France de 3 milliards à 4,4 milliards d'euros. Cet engagement représente, pour le seul 10eme FED, une contribution de 739 millions d'euros par an sur cinq ans.
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État membre |
Clé de contribution 10 e FED |
Contribution
|
|
Belgique |
3,53 |
800 674 600 |
|
Bulgarie (*) |
0,14 |
31 754 800 |
|
République tchèque |
0,51 |
115 678 200 |
|
Danemark |
2,00 |
453 640 000 |
|
Allemagne |
20,50 |
4 649 810 000 |
|
Estonie |
0,05 |
11 341 000 |
|
Grèce |
1,47 |
333 425 400 |
|
Espagne |
7,85 |
1 780 537 000 |
|
France |
19,55 |
4 434 331 000 |
|
Irlande |
0,91 |
206 406 200 |
|
Italie |
12,86 |
2 916 905 200 |
|
Chypre |
0,09 |
20 413 800 |
|
Lettonie |
0,07 |
15 877 400 |
|
Lituanie |
0,12 |
27 218 400 |
|
Luxembourg |
0,27 |
61 241 400 |
|
Hongrie |
0,55 |
124 751 000 |
|
Malte |
0,03 |
6 804 600 |
|
Pays-Bas |
4,85 |
1 100 077 000 |
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Autriche |
2,41 |
546 636 200 |
|
Pologne |
1,30 |
294 866 000 |
|
Portugal |
1,15 |
260 843 000 |
|
Roumanie (*) |
0,37 |
83 923 400 |
|
Slovénie |
0,18 |
40 827 600 |
|
Slovaquie |
0,21 |
47 632 200 |
|
Finlande |
1,47 |
333 425 400 |
|
Suède |
2,74 |
621 486 800 |
|
Royaume-Uni |
14,82 |
3 361 472 400 |
|
22 682 000 000 |
Les projections de décaissements de la Commission, traditionnellement volontaristes, se traduisent par des contributions françaises atteignant des niveaux records : 882 millions en 2008, 876 millions en 2009 et 799 millions en 2010. Même si elles doivent être relativisées pour 2008 en raison des délais d'entrée en vigueur du 10eme FED, prévue au 1 er janvier 2008 et dont le processus de ratification n'est pas achevé, elles devraient accroître encore la part du FED dans l'aide française pendant plusieurs années.
Le projet de loi de finances pour 2008 ne comporte ainsi aucune demande de crédits au titre du 10éme FED, non encore entré en vigueur, mais 725 millions d'euros au titre de contributions au 9eme FED. Cette dotation paraît insuffisante mais comme l'a indiqué M. Jean-Marie Bockel devant votre Commission, la France et l'Allemagne ont fait part à la Commission européenne de leurs contraintes en insistant sur la nécessité d'un lissage pluriannuel des échéances. Votre rapporteur ne peut que soutenir cette démarche et souhaiter qu'elle aboutisse.
Elle insiste également sur la nécessité de présenter clairement les montants dus par la France au titre du FED au delà de l'année concernée par le projet de loi de finances : en ratifiant l'accord de financement du FED, la France prend un engagement juridique ferme et n'a, à la différence des contributions volontaires, aucune marge de manoeuvre. Ceci plaiderait en faveur de l'inscription d'autorisations d'engagement pluriannuelles comme c'est le cas pour les reconstitutions de l'AID.
A défaut d'autorisations d'engagement pluriannuelles, rien ne fait obstacle à une présentation claire, dans la justification au premier euro, des engagements restant à couvrir après 2008.
4. Les crédits multilatéraux de la francophonie
Ces crédits s'élèvent à 67,4 millions d'euros dont 9 millions d'euros destinés aux bourses de mobilité de l'Agence universitaire de la Francophonie. 53 Etats et 10 Etats associés sont membres des organisations de la francophonie.
* 1 Voir le rapport Sénat n°441 (2006-2007)
* 2 Les crédits de paiement à ouvrir après 2005 sur autorisations de programmes antérieures à 2005 s'élevaient à 4,176 milliards d'euros d'après le projet de loi de finances pour 2005. Les projets annuels de performance ne présentent plus ces montants. La contribution de la France au FED étant traitée en autorisations d'engagement annuelles.