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Projet de loi de finances pour 2009 : Médias - Avances à l'audiovisuel - Audiovisuel

 

N° 100

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VI

MÉDIAS - AVANCES A L'AUDIOVISUEL

Fascicule 1 : Audiovisuel

Par M. Michel THIOLLIÈRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre, président ; MM. Ambroise Dupont, Michel Thiollière, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Jean-Pierre Bel, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Jean-Claude Etienne, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mlle Sophie Joissains, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, MM. Alain Le Vern, Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Michel Mercier, Philippe Nachbar, Mme Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1127, 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat 98 et 99 (annexe n° 17) (2008-2009)

INTRODUCTION

L'arrivée du numérique a pour certains constitué une troisième révolution industrielle. Dans les années 1970, l'invention de l'Internet (Arpanet, 1969), du microprocesseur (Intel, 1971) et de l'ordinateur de bureau (Apple, 1977) a entraîné une rupture paradigmatique du processus de production. Aujourd'hui, cette révolution est en train de bouleverser notre paysage médiatique. En effet, l'audiovisuel est confronté à des enjeux de taille liés à la révolution numérique :

- l'augmentation du nombre de canaux disponibles que permet le réseau hertzien numérique et l'apparition consécutive de nouvelles chaînes de télévision a fragmenté l'audience des chaînes de télévision ;

- l'usage d'Internet, risque d'entraîner, à court ou moyen terme, une diminution du temps passé devant la télévision ;

- la multiplication des écrans (téléphones, écrans mobiles, écrans d'ordinateurs), à la fois plus petits et plus mobiles, exige une réflexion sur l'adaptation des programmes ;

- le saut technologique de la télévision haute définition impose aux chaînes qu'elles modernisent leurs moyens de production ;

- enfin, l'augmentation des contenus générés par les utilisateurs et leur souhait d'interagir remettra en cause la production audiovisuelle traditionnelle.

Nous sommes donc à un tournant de l'histoire de la télévision qui, sans menacer la puissance et l'importance de ce média, requiert de la part de ce dernier un certain nombre d'évolutions :

- les chaînes doivent réfléchir à de nouveaux moyens de capt(iv)er leur audience et de marquer leur spécificité ;

- la mise en place d'un « média global » constitue un impératif afin d'offrir aux programmes diffusés une continuité de la télévision à Internet ;

- un important investissement financier est enfin nécessaire pour assurer la diffusion Haute Définition (HD) et multi-supports (télévision mobile personnelle, vidéo à la demande...) ;

Votre rapporteur estime qu'il faut profiter de cette révolution, qui concerne l'ensemble des chaînes, pour redéfinir les missions du service public audiovisuel. A cet égard, il se réjouit de la réforme lancée par le Président de la République qui vise à supprimer la publicité sur France Télévisions et à regrouper les différentes sociétés de programme du groupe France Télévisions en une entreprise unique. En s'affranchissant des contraintes de l'audimat1(*) (séduction du prescripteur familial, impératif d'immédiateté du succès d'un programme, coupures publicitaires régulières), France Télévisions va pouvoir se concentrer sur l'originalité et la qualité de sa programmation et aborder la révolution audiovisuelle de la meilleure des façons.

Les conditions du succès de cette réforme sont nombreuses mais l'une d'entre elles est essentielle : le financement doit être suffisant pour que le groupe France Télévisions soit en mesure de relever les défis qui l'attendent. C'est tout l'enjeu de ce budget 2009 que d'offrir au service public audiovisuel les moyens de ses ambitions.

Votre rapporteur estime à cet égard que les garanties apportées par le présent budget sont satisfaisantes grâce à l'indexation de la redevance, dont le produit vient créditer le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel » et à la hausse des crédits budgétaires inscrits sur le programme « Contribution au financement de l'audiovisuel public » de la mission « Médias ».

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances doit tenir compte des évolutions technologiques auxquelles sont confrontés les groupes Arte, Radio France, et Audiovisuel extérieur de la France ainsi que de la montée en charge de leurs coûts. Votre rapporteur estime que les dotations prévues par le budget 2009 permettront un accompagnement financier efficace de l'État.

I. LE DOUBLE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

A. LA REDEVANCE AU CoeUR DU FINANCEMENT DES MÉDIAS RADIOPHONIQUES ET AUDIOVISUELS

La redevance audiovisuelle est acquittée par environ 20 millions de redevables. Cinq millions de foyers en sont dégrevés, principalement sur des critères d'âge et de ressources (voir infra). Sa spécificité est d'être une ressource affectée aux organismes de l'audiovisuel public (France Télévisions, Radio France, Radio France internationale, Arte et l'Institut national de l'audiovisuel). Son produit d'élève à 2 344,8 millions d'euros en 2007 (encaissements nets constatés). L'État prend quant à lui à sa charge les dégrèvements pour motifs sociaux.

Dans le projet annuel de performances 2009, le produit des encaissements nets de redevance est estimé à 2 509,7 millions d'euros pour 2009, contre 2 345 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2008, soit une hausse de 164 millions d'euros. Cette hausse est due :

- à hauteur de 47 millions d'euros, à l'indexation de la redevance sur l'inflation (estimée à 2 % en moyenne annuelle sur 2009, selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances), prévue à l'article 19 du projet de loi n° 1209 relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision qui sera prochainement discuté au Sénat ;

- et, à hauteur de 58 millions d'euros, à la remise en cause du régime des droits acquis (voir infra).

Votre rapporteur regrette que ni le projet annuel de performances ni les réponses au questionnaire budgétaire n'expliquent l'intégralité de la prévision d'augmentation du produit de la redevance.

Par ailleurs, les dégrèvements de redevance pour motifs sociaux pris en charge par le budget général sont estimés à 488 millions d'euros.

1. La question des dégrèvements de redevance

a) L'impact de la réforme de la redevance

La loi de finances pour 2005 n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 a réformé le régime de la redevance audiovisuelle afin, notamment, d'adosser son recouvrement à celui de la taxe d'habitation. Une augmentation importante de son produit en était attendue.

Si le coût de la collecte a baissé, et la lutte contre la fraude ainsi que le service rendu à l'usager ont été améliorés, cette réforme n'a pas totalement porté ses fruits en termes d'augmentation du produit de la redevance2(*).

La réforme a en effet réduit l'assiette de l'imposition, en exemptant les foyers disposant d'une résidence secondaire du paiement d'une redevance additionnelle, et en dégrevant de redevance environ un million de foyers modestes qui y étaient jusque là assujettis, mais ne payaient pas la taxe d'habitation.

Parallèlement, l'alignement des conditions de dégrèvement de la redevance sur celles de la taxe d'habitation devait entraîner à partir de 2008 l'assujettissement à la redevance d'environ 700 000 foyers redevables de la taxe d'habitation qui étaient exonérés de redevance avant 2005.

Afin d'aménager une transition supportable pour cette population de contribuables (très majoritairement composée de personnes de plus de 65 ans), le législateur avait prévu le maintien pendant trois ans (de 2005 à 2007) de l'exonération dont ils bénéficiaient. Il s'agissait des personnes :

- âgées de plus de 65 ans au 1er janvier 2004, non redevables de l'ISF, sous condition de revenus, et sous condition de cohabitation ;

- et des personnes handicapées non imposables à l'impôt sur le revenu, non redevables à l'ISF et sous condition de cohabitation.

La fin de cette mesure provisoire, qui touchait encore 880 000 foyers fin 2006 (et probablement 700 000 aujourd'hui), aurait dû avoir pour conséquence d'augmenter les encaissements de redevance d'environ 100 millions d'euros en 2008.

Ce dispositif, dit « des droits acquis », qui devait durer trois ans, a été prorogé pour des raisons d'équité que votre rapporteur partage pleinement. Il a ainsi été décidé :

- de pérenniser le dégrèvement de redevance dont bénéficient les contribuables fragilisés par une situation de handicap lourd (article 142 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008) ;

- et d'accorder pour la seule année 2008, une exonération complète de redevance pour les contribuables de plus de 65 ans concernés par la disparition du régime d'exonération provisoire (si l'article 29 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 avait accordé un dégrèvement de seulement 50 % du montant de la redevance, l'article 8 de la loi du 8 février 2008 relative au pouvoir d'achat a rétabli le dégrèvement total).

b) La question de la prise en charge des dégrèvements de redevance pour motifs sociaux

Le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel » est crédité du montant des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général de l'État.

A l'occasion de la création du compte (par l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006), un plafond annuel a cependant été fixé afin de limiter le montant des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général (à 440 millions d'euros en LFI 2005, 440 millions d'euros en LFI 2006, 509 millions d'euros en LFI 2007, 493 en LFI 2008 et 488 millions inscrits en projet de loi de finances pour 2009). Il faut en effet rappeler que les crédits consacrés à la prise en charge par l'État du coût des dispositifs d'exonérations de redevance étaient auparavant inscrits sur le chapitre 46-01 du budget des services généraux du Premier ministre, et qu'il s'agissait donc de crédits limitatifs, permettant d'assurer une maîtrise et une visibilité de l'évolution du coût de ces dispositifs pour l'État. La modification du régime de la redevance impliquant la transformation des exonérations de redevance en dégrèvements, qui constituent par nature des crédits évaluatifs (figurant dans la mission « Remboursements et dégrèvements »), l'Etat a souhaité maîtriser le niveau des moyens qu'il consacre à l'audiovisuel public et garantir leur prévisibilité (en évitant tout risque de dérive incontrôlable du coût des dégrèvement liée à la réforme de la redevance) par la définition d'un plafond de prise en charge de ces dégrèvements.

L'absence de prise en charge intégrale par l'État des dégrèvements pour motifs sociaux a pour effet de partager le coût d'une politique sociale décidée par le législateur entre l'État et les organismes de l'audiovisuel public, en contradiction avec le principe posé par l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, introduit par l'article 15 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000, selon lequel « les exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux donnent lieu à remboursement intégral du budget général de l'État » et ne doivent donc entraîner aucun manque à gagner pour les organismes de l'audiovisuel public.

Cependant, en pratique, les sommes allouées en remboursements de dégrèvements ont été inférieures à celles des dégrèvements effectivement intervenus. Comme l'indique la Cour des comptes, les montants des dégrèvements de redevance ont dépassé les plafonds des dégrèvements inscrits en loi de finances de 10 millions d'euros, 29 millions d'euros et 65 millions d'euros en 2004, 2005 et 20063(*). Les réponses au questionnaire envoyé au Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi de finances font quant à elles état d'une différence de 112,7 millions d'euros entre le montant des dégrèvements budgétés (445,5 millions d'euros en LFI 2007) et celui réellement dégrevé sur rôle (558,2 millions d'euros).

La direction du budget observe à ce propos que « la progression attendue des ressources publiques des organismes de l'audiovisuel public, en 2007 (+2,6 % par rapport à 2006, soit +68,4 millions d'euros), et leurs ressources propres (+5,4 % par rapport à 2006), ne justifie pas une compensation intégrale des dégrèvements ». Ainsi le plafond de remboursement des dégrèvements joue-t-il un rôle de variable d'ajustement de l'ensemble des ressources publiques affectées à l'audiovisuel public aux besoins identifiés dans le contrat d'objectifs et de moyens. Ce qui détermine le financement de l'audiovisuel public, ce n'est donc plus le produit de la redevance, mais bien les contrats d'objectifs et de moyens (COM).

En contrepartie du plafonnement de la prise en charge par l'État des dégrèvements de redevance, l'article 55 de la loi de finances pour 2005 a institué un mécanisme qui garantit la ressource publique des organismes du service public de l'audiovisuel : si les encaissements de redevance sont inférieurs au montant inscrit en loi de finances initiale, cette garantie-plancher (issue d'un amendement de M. Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission « Médias » à l'Assemblée nationale) prévoit que le budget général compense à due concurrence ce manque à gagner par une majoration du plafond des dégrèvements pris en charge par l'État. Là encore, les dégrèvements jouent un rôle de variable d'ajustement, mais cette fois-ci en faveur de l'audiovisuel public, qui se voit garantir un minimum de redevance, même si celle-ci est moins dynamique que prévu. Ce mécanisme, présenté en 2005 comme provisoire et destiné à protéger les ressources des aléas de la transition de l'ancien vers le nouveau régime, a été reconduit en 2006, 2007 et 2008 et mis en oeuvre en 2005, 2006 et 2007, années au cours desquelles l'application de la garantie a provoqué des réévaluations du plafond.

Ce système complexe manque de lisibilité et nuit à la logique d'affectation de la redevance au financement de l'audiovisuel public.

Le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de télévision pourrait être l'occasion de clarifier le régime de la redevance en rétablissant le principe d'une prise en charge intégrale par l'État des dégrèvements et partant la logique de taxe affectée de cette imposition.

Votre rapporteur estime donc qu'il serait préférable que l'État prenne intégralement en charge les dégrèvements de redevance pour motifs sociaux, quitte à diminuer à due concurrence le financement complémentaire par le budget général.

En plus d'être conforme aux dispositions de la loi du 1er août 2000 précitée, une telle décision permettrait de renforcer la légitimité de l'effort demandé aux Français du fait de l'indexation de la redevance. En effet, nos concitoyens auraient la certitude que la totalité de la redevance est bien versée au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ».

c) La prise en charge des dégrèvements dans la présente loi de finances

Dans le projet annuel de performances pour 2009, les dégrèvements de redevance audiovisuelle pour motifs sociaux pris en charge par le budget général sont chiffrés à 488 millions d'euros et le plafonnement des dégrèvements est fixé au même montant.

Toutefois, un amendement de M. Patrice Martin-Lalande adopté par l'Assemblée nationale lors de la discussion sur la mission « Médias », a une nouvelle fois prorogé le régime des droits acquis. En conséquence, pour l'année 2009, le produit de la redevance sera réduit de 58 millions d'euros, selon les estimations du Gouvernement, qui, en seconde délibération, a modifié l'article 23 du présent projet de loi de finances pour en tirer les conséquences sur le produit garanti de la redevance. Ce dernier, qui correspond à l'estimation du produit des encaissements nets, passe ainsi de 2 509,7 à 2 451,7 millions d'euros.

Consécutivement, l'Assemblée nationale a relevé le plafond de prise en charge par l'État des dégrèvements pour motifs sociaux, qui a été porté de 488 millions d'euros à 546 millions d'euros.

Votre rapporteur est satisfait de cette augmentation du plafond des remboursements de dégrèvements à hauteur du coût estimé des dégrèvements.

2. Les crédits attribués aux organismes de l'audiovisuel public

a) Le montant des crédits prévus dans le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel »

Le montant total des recettes prévues pour 2009, qui correspond aux recettes nettes de redevance audiovisuelle auxquelles s'ajoutent les dégrèvements de redevance audiovisuelle pour motifs sociaux pris en charge par le budget général s'élève à 2 998 millions d'euros, dont -après adoption de l'amendement tendant à proroger le régime des droits acquis- 2 453 millions d'euros au titre des encaissements nets de redevance et 545 millions d'euros au titre de la prise en charge des dégrèvements. Cette somme, qui correspond à une augmentation de 3,7 % par rapport aux prévisions du projet de loi de finances pour 2008 permet de garantir le respect des COM passés entre l'État et les organismes de l'audiovisuel public.

b) La répartition des crédits

La loi organique relative aux lois de finances prévoit que les comptes de concours financiers retracent les évaluations de recettes annuelles du compte et les crédits annuels demandés pour chaque programme du compte-mission4(*). Le VI de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006, qui a créé le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », a en outre précisé qu'en dépenses, le compte retrace le montant des avances accordées aux sociétés visées par les articles 44, 45 et 49 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, à savoir France Télévisions, Radio France, Radio France Internationale (article 44), ARTE-France (article 45) et l'Institut national de l'audiovisuel (article 49).

Le projet de loi n° 1209 (AN) relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision tire la conséquence de la création de la holding « Audiovisuel extérieur de la France » en substituant à la référence à RFI celle de « société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur ».

L'article 23 du projet de loi de finances pour 2009 tend quant à lui à élargir le champ des bénéficiaires de la redevance au groupement d'intérêt public « France Télé numérique », mentionné à l'article 100 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Au final, le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel5(*) » comporte désormais les six programmes suivants  (programmes n° 841 à 846) qui regroupent les crédits alloués :

- au groupe France Télévisions (programme 841) ;

- à ARTE-France (programme 842) ;

- à Radio France (programme 843) ;

- à la société en charge de l'audiovisuel extérieur (programme 844) ;

- à l'Institut national de l'audiovisuel (programme 845)

- et au groupement d'intérêt public France Télé numérique (programme 846 intitulé « passage à la télévision tout numérique »).

Les crédits sont répartis de la manière suivante entre ces différents programmes :

* 1 Votre commission soulignait l'année dernière le dilemme de la direction de France Télévisions qui, « en diffusant des programmes culturels en première partie de soirée, (...) s'expose à réaliser des scores d'audience décevants et à constater une baisse des recettes publicitaires. Ce faisant, elle risque de déséquilibrer le budget de chaque chaîne et de se voir reprocher une mauvaise gestion des fonds publics ».

* 2 Voir, à cet égard, l'avis n° 79 (2006-2007) de M. Louis de BROISSIA, fait au nom de la commission des affaires culturelles sur le projet de loi de finances pour 2007, ou le rapport d'information n° 671 de M. Patrice Martin-Lalande du 31 janvier 2008 relatif à la communication de la Cour des comptes sur le bilan de la réforme de la redevance audiovisuelle.

* 3 Communication de la cour des comptes relative au bilan de la réforme de la redevance audiovisuelle à la commission des finances de l'Assemblée nationale en octobre 2007.

* 4 Notons que la LOLF a rendu superfétatoires les dispositions de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication qui disposent que le Parlement approuve la « répartition des ressources publiques affectées au compte d'emploi de la redevance entre les sociétés France Télévisions, Radio France, Radio France Internationale, la société ARTE-France et l'Institut national de l'audiovisuel ».

* 5 Ce changement d'appellation est proposé à l'article 23 de la loi qui tend à introduire un organisme privé dans le champ des bénéficiaires de la redevance...