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Projet de loi de finances pour 2009 : Régimes sociaux et de retraite

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 25 novembre 2008 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Dominique Leclerc sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Régimes sociaux et de retraite »).

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a rappelé que les crédits de la mission, d'un montant de 5,18 milliards d'euros pour 2009, sont composés des principales subventions versées par l'Etat à des régimes spéciaux de retraite ou à des dispositifs de préretraite. Ceux-ci sont de deux ordres : des régimes de retraite en rapide déclin démographique, notamment parce qu'ils n'accueillent plus de nouveaux entrants (régime des mines, de la Seita, chemins de fer d'Afrique) ; des régimes et dispositifs spécifiques qui assurent la couverture vieillesse dans un établissement (SNCF, RATP) ou dans une profession (marins, dispositifs de préretraite des chauffeurs routiers). Les régimes concernés représentent un total d'environ 860 000 pensionnés.

Cette mission budgétaire comporte d'importants enjeux financiers car les régimes spéciaux se caractérisent, depuis des années, par une insuffisance structurelle de financement. Celle-ci résulte à la fois de leur fort déséquilibre démographique (beaucoup de retraités, peu de cotisants) et du coût des avantages spécifiques accordés à leurs assurés, liés notamment à des règles d'acquisition et de liquidation des droits à la retraite plus favorables que dans le régime général.

Les crédits de la mission mettent ainsi en évidence un ensemble de régimes de retraite très coûteux, maintenus sous perfusion depuis des décennies grâce à la solidarité nationale. Pour 2009, la subvention d'équilibre de l'Etat à la caisse de retraite de la SNCF s'élève à 3 milliards d'euros ; celle versée à la caisse de retraite de la RATP, à 50  millions. Quant aux régimes des marins, des mineurs et des agents de l'ex-Seita, en extinction ou presque, ils percevront respectivement 747 millions, 587,5 millions et 121 millions en 2009. S'ajoutent à ces subventions, les engagements financiers de l'Etat envers les dispositifs de départ précoce des chauffeurs routiers, dont le montant prévu pour 2009 est de 110,4 millions.

Qui plus est, les dotations de l'Etat augmenteront substantiellement dans les prochaines années, afin de répondre au besoin de financement croissant des régimes de retraite spéciaux. En effet, leurs ressources (hors subventions de l'Etat) ne suffisent pas à couvrir la masse des pensions, qui s'accroît sous l'effet du « papy-boom ». La contribution globale de l'Etat au titre de la mission devrait ainsi passer de 5,18 à 5,75 milliards d'euros entre 2009 et 2011.

Au regard de ces enjeux financiers, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a rappelé la nécessité d'une présentation claire et sincère de la mission. Fort heureusement, des améliorations y ont été apportées cette année, en particulier sur les contributions de l'Etat aux caisses de retraite de la SNCF et de la RATP. Désormais, les subventions d'équilibre versées à ces deux caisses font l'objet de deux actions distinctes. En outre, la budgétisation pour 2009 de la dotation de l'Etat accordée à la caisse de retraite de la RATP, jusqu'à présent sous-évaluée, apparaît plus conforme aux principes de sincérité et de transparence.

En revanche, les indicateurs de performance continuent d'être exclusivement consacrés aux dépenses de gestion et l'information du Parlement reste partielle : de nouveaux indicateurs mériteraient d'être introduits, tels que l'évaluation du rendement des sept principaux régimes spéciaux, le niveau de leurs engagements à long terme, le profil de leurs retraités et de leurs cotisants. Ces éléments permettraient de procéder à des comparaisons avec les autres régimes de retraite du secteur privé et de la fonction publique.

Enfin, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a évoqué la réforme des régimes spéciaux entrée en vigueur au 1er juillet 2008. Il s'est félicité de ce que les pouvoirs publics se soient attaqués à une situation qui, sournoisement, empoisonne la vie politique et sociale de notre pays depuis des années. En harmonisant progressivement les règles en vigueur dans les régimes spéciaux avec celles applicables dans les régimes de la fonction publique, cette réforme vise à rétablir davantage d'équité entre les assurés sociaux et à garantir la viabilité financière de ces régimes à long terme.

La réforme a accordé une place majeure au dialogue social dans les entreprises. L'harmonisation des règles des régimes spéciaux s'est en effet accompagnée de la négociation de mesures salariales d'accompagnement ou de compensation, notamment à la SNCF et à la RATP (création d'échelons supplémentaires d'ancienneté, déblocage de la grille des salaires, possibilité de rachat d'années d'études, suppression de la condition d'âge pour l'affiliation au régime spécial). Le principe d'une spécificité des droits des assurés des régimes spéciaux a donc été maintenu.

Si un dialogue social approfondi était nécessaire, les contreparties accordées pourraient toutefois vider la réforme d'une partie de sa substance. Il semblerait en effet que les mesures d'accompagnement aient un impact important sur l'équilibre financier des régimes concernés. La SNCF, par exemple, évalue le coût des contreparties négociées à environ 120 millions, voire 200 millions d'euros, par an entre 2009 et 2012. Or ce coût correspond à peu de choses près au montant des économies escomptées de la réforme du régime spécial de l'entreprise. Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de l'Etat de juin 2008, la Cour des comptes estime d'ailleurs que les gains financiers résultant de la réforme des régimes spéciaux seraient quasiment nuls pour la collectivité.

En définitive, s'il est encore trop tôt pour dresser un bilan définitif de la réforme des régimes spéciaux, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, s'est déclaré très prudent quant aux économies attendues, chiffrées par le Gouvernement à 500 millions d'euros cumulés en 2012. Il s'est néanmoins déclaré favorable à l'adoption des crédits de la mission pour 2009 en raison des efforts engagés pour clarifier les enjeux financiers.

Après avoir indiqué qu'elle partage l'analyse du rapporteur, Mme Catherine Procaccia a souhaité savoir si celui-ci entendait déposer des amendements prévoyant l'introduction de nouveaux indicateurs. Ces derniers permettraient d'améliorer l'information du Parlement sur la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

M. Guy Fischer a tenu à souligner que les régimes spéciaux font régulièrement l'objet d'attaques. Ces critiques récurrentes lui paraissent infondées dans la mesure où les avantages spécifiques, dont bénéficient les assurés de ces régimes, sont le fruit de l'histoire. Il est donc tout à fait légitime, selon lui, que les salariés relevant des régimes spéciaux défendent leurs droits acquis.

Revenant sur les économies escomptées de la réforme des régimes spéciaux, M. François Autain s'est demandé pourquoi celle-ci a été mise en oeuvre par le Gouvernement, alors que ses gains financiers pourraient s'avérer nuls.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a rappelé à Mme Catherine Procaccia que, dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, il a déposé un amendement prévoyant la remise, par la commission de garantie des retraites, d'un avis sur les modalités techniques de remplacement du système de calcul par annuités de la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) par celui des comptes notionnels de retraite. A sons sens, en effet, le cycle des réformes paramétriques du système de retraite français est épuisé et il faut désormais engager une réforme de type structurel.

En réponse à M. Guy Fischer, il a reconnu qu'il est normal de prendre en compte l'histoire de chaque régime spécial. Mais les conditions de travail, en particulier à la SNCF et à la RATP, ont été profondément modifiées depuis la création des régimes spéciaux de ces entreprises. De ce fait, la pénibilité du métier d'agent de la SNCF ou de la RATP n'est plus la même aujourd'hui que celle constatée en 1945.

M. Marc Laménie a demandé au rapporteur quelques explications supplémentaires sur l'évolution des crédits de la mission, en particulier sur la diminution de 33,4% des crédits du programme « Régimes de retraite des mines, de la Seita et divers » en 2009 par rapport à l'année précédente qui ne lui paraît pas correspondre au total de l'évolution annoncée au titre des différentes actions. M. Nicolas About, président, a expliqué que ce résultat découle principalement de la non-reconduction en 2009 d'une dotation exceptionnelle de 145,5 millions d'euros versée en 2008 au compte d'affectation spéciale « Pensions » et a demandé que les tableaux soient corrigés pour faire clairement apparaître cette ligne de crédits non pourvue cette année.

Enfin, la commission a adopté le rapport et donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».