EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 8 juillet 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de MM. François Trucy, Jean-Pierre Masseret et Charles Guené sur le projet de loi n° 462 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.
Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. François Trucy, rapporteur pour avis , a souligné que les lois de programmation militaire s'inscrivent dans le cadre d'orientations à plus long terme définies par des « livres blancs ». Il y a eu, à ce jour, trois livres blancs, publiés en 1972, 1994 et 2008, et rédigés par des commissions présidées, respectivement, par MM. Michel Debré, Marceau Long et Jean-Claude Mallet. Les lois de programmation militaire ont un champ désormais très large : alors qu'initialement elles se contentaient de prévoir les crédits d'équipement, elles définissent désormais l'ensemble de la politique de défense, grâce en particulier à un rapport annexé fixant des objectifs opérationnels. En revanche, leur rôle normatif est faible : les autorisations d'engagement et les crédits de paiement qu'elles prévoient sont du domaine exclusif des lois de finances. Compte tenu de la durée des grands programmes d'armement, elles se contentent, pour l'essentiel, de tirer les conséquences de décisions prises antérieurement. Si leur intitulé se réfère habituellement à une période de quatre ou six ans, cet horizon ne correspond qu'à celui des crédits de paiement : elles prévoient en effet des acquisitions de matériels à bien plus long terme, parfois à l'horizon d'une quinzaine d'années. Ce sont ces prévisions d'acquisitions à long terme, plus que les crédits de paiement prévus à moyen terme, qui constituent le véritable apport d'une loi de programmation militaire.
Le présent projet de loi retient une durée de six ans pour la programmation des crédits de paiement, mais il prévoit également que la présente programmation sera révisée au bout de quatre ans, c'est-à-dire en principe en 2012. Une nouvelle loi de programmation, de six ans, mais elle aussi révisable au bout de quatre ans, doit alors couvrir la période 2013-2018. Il s'agit de prendre compte l'évolution du contexte stratégique, mais aussi la situation des finances publiques, qui ne permettra peut-être pas la croissance de 1 % des dépenses en volume prévue à compter de 2012. Une autre innovation du présent projet de loi, celle-ci non prévue, consiste en son examen particulièrement tardif. Si, sur les huit lois de programmation précédentes, trois ont été promulguées au cours de leur première année d'application, cette promulgation n'a jamais été postérieure au mois de mai.
Le présent projet de loi prévoit une croissance des dépenses (avant prise en compte du plan de relance de l'économie) de 0 % en volume jusqu'en 2011 puis de 1 % en volume ensuite. Les dépenses passeraient de 30 milliards d'euros en 2008 à 33 milliards en 2020 (en euros de 2008) et les dépenses d'équipement de 15,5 milliards d'euros en 2008 à 20 milliards en 2020 (en euros de 2008). Le financement doit être en partie assuré par des ressources exceptionnelles, pour un montant de 3,7 milliards d'euros.
Le présent projet de loi fait preuve de réalisme, en abandonnant le « modèle d'armée 2015 », qui coûterait 35 milliards d'euros de plus jusqu'en 2015. La part dans le produit intérieur brut (PIB) des dépenses de défense passerait de 1,6 à 1,4 point jusqu'en 2020. Les marges de manoeuvre sont faibles : il est urgent de renouveler certains matériels, et le mode d'indexation des contrats d'armement entraîne une augmentation du coût supérieure d'un point à l'inflation.
Les sommes en jeu ont considérablement varié depuis le Livre blanc. Sur la période 2009-2014, le texte initial du présent projet de loi prévoyait 1,66 milliard d'euros (de 2008) de plus que le Livre blanc. Après prise en compte du plan de relance de l'économie, ce montant est passé à 2,73 milliards d'euros. En sens inverse, la combinaison d'une faible inflation et de la décision du Gouvernement de ne pas respecter la loi de programmation des finances publiques devrait réduire les crédits de paiement de la mission « Défense » de 5 milliards d'euros (courants) jusqu'en 2014, et son « pouvoir d'achat » d'environ 2 milliards d'euros.
En raison d'une modification de la prévision d'inflation en cours de discussion budgétaire, la loi de finances initiale pour 2009 prévoit 150 millions d'euros de plus que ce qui découlerait du projet de loi. Le Gouvernement a par ailleurs fait part, dans son rapport relatif au débat d'orientation des finances publiques pour 2010, de son intention d'utiliser la réserve de budgétisation pour majorer les crédits de paiement pour 2010 de 30 millions d'euros par rapport à ce que prévoit le projet de loi.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a indiqué que, sur les 54 000 suppressions d'équivalents temps plein (ETP) prévues de 2008 à 2015, les deux tiers (soit 36 000) proviendraient de la révision générale des politiques publiques (RGPP), et seraient donc sans impact sur les capacités opérationnelles. Le tiers restant (soit 18 000) proviendrait du Livre blanc, avec dans la plupart des cas un impact sur les capacités opérationnelles. Si les économies « brutes » permises par les réductions d'effectifs de 2009 à 2014 seraient de l'ordre de 5 milliards d'euros, après prise en compte des dépenses induites par la réforme (plan d'accompagnement des restructurations, dépenses d'infrastructure), les économies « nettes » seraient de seulement 2 milliards d'euros. Les réductions d'effectifs concerneraient essentiellement le soutien, avec une plus grande mutualisation des moyens dans le cadre des futures bases de défense, et la réforme du maintien en condition opérationnelle du matériel (MCO).
Les ressources exceptionnelles sont un facteur d'incertitude pour l'année 2009. Dans le cas des cessions de fréquences hertziennes (d'un montant évalué à 1,5 milliard d'euros, dont 0,6 milliard d'euros devait être perçu en 2009), aucune recette ne sera perçue cette année. Dans celui des cessions de biens immobiliers (initialement évaluées à 2 milliards d'euros, dont 1 milliard d'euros en 2009), la vente à la société de portage ne devrait avoir lieu qu'en octobre prochain, et les cessions en province devraient rapporter beaucoup moins que prévu. Le retard de perception des recettes en 2009 devrait être surmonté : sur le 1,6 milliard d'euros initialement prévu, 360 millions d'euros ont déjà été perçus (correspondant au solde positif du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et au versement d'une soulte par la Société nationale immobilière) ; la moindre inflation devrait permettre d'économiser 300 millions d'euros, le ministère de la défense sera autorisé à consommer plusieurs centaines de millions d'euros de reports de crédits, et, compte tenu du faible niveau de ces ressources exceptionnelles rapportées à l'ensemble des crédits de paiement de l'Etat, les charges correspondantes devraient sans difficulté pouvoir être en partie reportées sur 2010.
M. Jean Arthuis, président , a craint que la dette de la future société de portage doive ensuite être reprise par l'Etat.
M. François Trucy, rapporteur pour avis, a indiqué que la modernisation des principaux matériels devrait se traduire jusqu'en 2020 par une augmentation considérable de la puissance de feu. Ainsi, malgré la diminution des parcs, le nombre d'intercepteurs pouvant utiliser des missiles modernes serait multiplié par trois, la capacité d'emport de bombes de la flotte d'avions de combat par deux, celle de la flottille embarquée sur le porte-avions par plus de dix et la capacité d'emport de missiles à lancement vertical de la flotte de frégates par cinq.
Si les trois armées doivent avoir 225 000 combattants en 2014, la capacité de projection de forces terrestres serait bien plus faible : l'armée de terre devrait compter 130 000 combattants, dont un « réservoir » de forces projetables de seulement 90 000 combattants, ce qui correspond à une capacité de projection de 20 000 combattants de manière permanente avec relève et, selon l'objectif fixé par le présent projet de loi, de 30 000 combattants pour une durée d'un an sans relève (dans un délai de six mois). L'objectif de projection un an sans relève est donc nettement revu à la baisse : il était en effet de 50 000 combattants (sans indication de délai) selon la loi de programmation militaire 2003-2008. Cette situation est préoccupante si l'on considère que, selon les estimations usuelles, pour attaquer une armée ennemie il faut disposer d'effectifs au moins équivalents, et si possible au moins deux fois supérieurs. Ces ratios ne sont à ce stade pas remis en cause par les nouvelles technologies. Avec 30 000 combattants, la France pourrait donc, au mieux, affronter des forces d'un effectif équivalent. L'armée française est donc nécessairement amenée à intervenir dans le cadre de coalitions. Les capacités de projection européennes sont cependant limitées.
Ce niveau relativement décevant des capacités de projection, alors que les effectifs de l'armée de terre devraient lui permettre de projeter de l'ordre de 40 000 combattants, s'explique essentiellement par deux « goulets d'étranglement » : l'insuffisance de certains équipements de l'armée de terre et les lacunes en matière de transport à longue distance. Cependant, les capacités de transport à 8 000 km devraient être de l'ordre de 40 000 combattants en quatre mois à l'horizon 2020-2025, ce qui conduit les rapporteurs pour avis à se demander s'il ne serait pas souhaitable, lors de la révision de la loi de programmation en 2012, de fixer pour cette échéance un tel objectif de projection. Les investissements permettant d'accroître la capacité de projection ou d'en accélérer le délai sont probablement parmi ceux dont le rapport efficacité/coût est le plus élevé. Les capacités de transport devraient cependant diminuer à court terme, à cause du retard du programme A400M.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis , s'est efforcé d'évaluer les principaux aléas. Il va de soi que cet exercice est purement indicatif, et que ces risques sont de simples possibilités. Si l'ensemble des aléas se réalisaient, ce sont 7 milliards d'euros qui manqueraient, dont 3,5 milliards du fait de la crise économique. L'ordre de grandeur serait donc analogue à celui des lois de programmation précédentes. Ces aléas ne signifient pas, bien entendu, que le présent projet de loi présenterait un « manque de financement » de cet ordre de grandeur. En effet, certains de ces aléas ne se concrétiseront probablement pas. Ces aléas concernent en particulier les ressources exceptionnelles, l'inflation plus faible que prévu, le risque d'un maintien du « zéro volume » de 2012 à 2014, le coût des opérations extérieures (OPEX) et du MCO, le cours du pétrole, le risque que les réductions d'effectifs résultent majoritairement de moindres embauches, et les succès à l'exportation du Rafale.
M. François Trucy, rapporteur pour avis , a indiqué que la commission ne s'est pas saisie des articles 12 à 14, relatifs au secret de la défense nationale, qui n'ont pas de caractère financier.
M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si la France a les moyens de sa politique.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a souligné que ces moyens ont déjà été considérablement réduits par rapport à ce que prévoyait le « modèle d'armée 2015 ».
M. François Trucy, rapporteur pour avis, a estimé qu'une forte inflation pourrait accroître le pouvoir d'achat de la mission « Défense », dont le présent projet de loi définit les crédits de paiement en euros constants, alors que ses dépenses ne dépendent que partiellement de l'inflation.
M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur les perspectives de construction du second porte-avions.
MM. François Trucy et Charles Guené, rapporteurs pour avis, ont exprimé leur pessimisme à cet égard.
A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des articles du projet de loi dont elle s'est saisie pour avis (articles premier à 4 et 6 à 11).