C. LA SOLUTION DU RECOURS AUX PRÉRETRAITES A ÉTÉ ÉCARTÉE
Le Gouvernement a refusé de faciliter les départs en préretraite, en dépit des demandes qui se sont exprimées dans ce sens. Des voix se sont en effet élevées dans le monde syndical, notamment à la CGT et à FO, pour réclamer un retour à la politique des préretraites.
Attachée à l'objectif d'amélioration du taux d'emploi des seniors, votre commission soutient le choix du Gouvernement. Alors que les préretraites ont été largement utilisées en France pendant une vingtaine d'années, il est maintenant établi qu'elles ne sont pas un outil efficace pour faire reculer le chômage. Et la situation financière très dégradée des régimes de retraite ne laisse que fort peu de marges de manoeuvre en ce domaine.
Le Gouvernement a cependant su se montrer pragmatique, comme en témoigne le rétablissement temporaire de l'allocation équivalent retraite (AER) en 2009.
1. Le déclin des mesures d'âge se poursuit
Il existe trois dispositifs en matière de préretraite : les allocations spéciales du fonds national pour l'emploi (ASFNE), la cessation d'activité de certains travailleurs salariés (Cats) et la préretraite progressive (PRP). En 2003, l'accès à ces dispositifs a été rendu plus restrictif, ce qui a permis de réduire graduellement les crédits qui y sont consacrés. Cette tendance va se poursuivre l'année prochaine.
La préretraite ASFNE permet, dans le cadre d'une procédure de licenciement économique, et sur la base d'une convention entre l'Etat et l'entreprise, d'assurer un revenu de remplacement à des salariés âgés dont l'emploi est supprimé et dont les perspectives de reclassement sont réduites.
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L'employeur participe au financement du dispositif, ce qui peut le dissuader d'y avoir recours. Le montant de sa contribution est négocié, au cas par cas, avec l'Etat en fonction de la taille de l'entreprise, de sa situation financière et de la qualité du plan de sauvegarde de l'emploi (PSE) qu'elle a élaboré. Pour restreindre encore davantage l'accès à l'ASFNE, toute demande de conventionnement portant sur un effectif potentiel d'au moins cinq bénéficiaires doit, depuis le 1 er janvier 2008, être autorisée par l'administration centrale du ministère de l'emploi. |
Le nombre de bénéficiaires de l'ASFNE a nettement fléchi depuis 2003. Alors que l'on comptait encore 7 000 entrées dans le dispositif en 2003, on n'en dénombrait plus que 3 400 en 2007 et moins de 2 000 en 2008.
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Evolution du nombre de bénéficiaires de l'ASFNE |
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Nombre de conventions signées |
Entrées |
Stock moyen |
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2003 |
2 191 |
7 071 |
33 313 |
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2004 |
1 913 |
4 855 |
27 472 |
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2005 |
1 628 |
4 048 |
22 080 |
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2006 |
1 452 |
3 631 |
17 545 |
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2007 |
1 064 |
3 400 |
14 717 |
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2008 |
666 |
1 892 |
12 358 |
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2009 (au 30 juin) |
382 |
830 |
10 350 (fin avril) |
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Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi |
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Le nombre de bénéficiaires devrait encore décliner en 2010, quoique de manière sans doute plus modérée que les années précédentes, ce qui explique que les crédits inscrits dans le projet de loi de finances s'inscrivent en retrait par rapport à 2009. Ils s'élèvent à 113 millions d'euros, contre 125 millions l'an passé. Ils seraient complétés par 21 millions provenant d'un fonds de concours.
Le montant de la dotation se maintient à un niveau relativement élevé, en raison de la suppression, en 2008, de la « contribution Delalande », dont la moitié du produit servait autrefois à financer l'ASFNE.
Le dispositif de cessation anticipée d'activité de certains travailleurs salariés (Cats) présente la particularité de reposer largement sur la négociation collective. Le départ de salariés en cessation d'activité n'est en effet possible que si un accord de branche le prévoit et si l'entreprise a signé un accord de gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences. Le financement de la Cats est pris en charge partiellement par l'Etat seulement si les salariés ont connu des conditions de travail pénibles.
Ce dispositif est en voie d'extinction : en 2010, un seul accord de branche autorisera toujours des adhésions au dispositif, les autres accords étant arrivés à leur terme. En 2008, 284 adhésions ont été recensées et le nombre de bénéficiaires s'est établi, en moyenne sur l'année, à 15 499, dont 11 371 sont pris en charge par l'Etat, ce qui représente une baisse de 34 % par rapport à 2007. Cette tendance étant appelée à se poursuivre l'année prochaine, les crédits demandés pour 2010, 53,5 millions d'euros, sont en très nette baisse par rapport à 2009 (93,6 millions).
Les conventions de préretraites progressives (PRP), conclues entre l'Etat et un employeur, permettaient à des salariés âgés de plus de cinquante-cinq ans de transformer leur emploi à temps plein en emploi à temps partiel. La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a prévu la suppression de ce dispositif à compter du 1 er janvier 2005. Depuis cette date, il n'est plus possible de signer de nouvelles conventions de préretraite progressive.
La dotation budgétaire consacrée à la PRP couvre donc les dépenses engagées au titre des personnes entrées dans le dispositif avant cette date. Ces dépenses sont en forte baisse car le nombre de bénéficiaires diminue désormais rapidement. La dotation inscrite dans le projet de loi de finances s'élève à 18,7 millions, à comparer avec celle de 47,4 millions votée dans la loi de finances initiale pour 2009.
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Evolution du nombre de bénéficiaires des préretraites progressives |
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Nombre de conventions signées |
Entrées |
Stock moyen |
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2003 |
2 689 |
15 940 |
48 657 |
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2004 |
2 085 |
7 725 |
44 742 |
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2005 |
0 |
5 096 |
36 604 |
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2006 |
0 |
0 |
26 753 |
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2007 |
0 |
0 |
15 949 |
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2008 |
0 |
0 |
8 108 |
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2009 (30 avril) |
0 |
0 |
4 500 |
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Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi |
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2. Une mesure pragmatique : le rétablissement de l'allocation équivalent retraite en 2009
Créée en 2002, l'allocation équivalent retraite (AER) garantit un niveau minimal de ressources aux demandeurs d'emploi qui ont une durée de cotisation à l'assurance vieillesse suffisante pour ouvrir droit à une retraite à taux plein mais qui ne peuvent percevoir leur pension parce qu'ils n'ont pas encore atteint l'âge de soixante ans.
Votre rapporteur a déjà eu l'occasion d'indiquer, dans la première partie de ce rapport, que l'AER a été supprimée, à compter du 1 er janvier 2009 et que le fonds de solidarité ne verse plus, en conséquence, cette allocation qu'aux personnes qui en étaient déjà bénéficiaires avant cette date.
Face à la crise et aux difficultés rencontrées par les seniors pour retrouver un emploi, le Gouvernement a cependant, par le décret n° 2009-608 du 29 mai 2009, rétabli, à titre exceptionnel, cette allocation jusqu'au 31 décembre 2009.
Pour financer, en 2010, le versement de la prestation aux personnes entrées dans le dispositif en 2009, une dotation de 161,4 millions d'euros est inscrite dans le programme 316 de la mission « Plan de relance de l'économie ».
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Le Gouvernement a eu recours à tous les outils traditionnels de la politique de l'emploi pour lutter contre la hausse du chômage. En 2010, votre rapporteur souhaite que d'autres pistes soient encore explorées, par exemple le télétravail, les groupements d'employeurs ou le prêt de main-d'oeuvre, afin qu'aucun gisement d'emplois ne soit négligé.