B. LA MODERNISATION ET L'AMÉLIORATION DE L'ACCUEIL DU PUBLIC
L'amélioration du service rendu au citoyen ne saurait se limiter au développement de l'administration numérique. En effet, non seulement la facilité d'accès aux moyens de communication modernes n'est pas la même pour tous mais toutes les démarches ne sont pas susceptibles d'être organisées sous une forme dématérialisée .
Votre rapporteur considère que la garantie d'une haute qualité de l'accueil doit donc rester un des objectifs principaux de la modernisation de l'État. C'est pourquoi elle a souhaité vous présenter les efforts et les engagements de l'administration en la matière.
1. Les objectifs fixés en matière d'accueil par le Conseil de modernisation des politiques publiques
Le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007, qui a défini la première vague des mesures RGPP, a décliné son engagement pour l'amélioration de l'accueil dans les services publics à travers cinq objectifs :
- l'extension des garanties données au public sur la qualité de l'accueil par l'application systématique des 18 engagements de service 4 ( * ) et de suivi de l'accueil à toutes les administrations d'État ;
- l'amélioration de l'accueil physique des administrations par l'élargissement des horaires d'ouverture des guichets en fonction des attentes locales des usagers et la mise en place de plages horaires de rendez-vous pour tous les services accueillant du public afin de réduire les temps d'attente aux guichets ;
- l'amélioration de l'efficacité de l'accueil téléphonique des administrations par la mise en place dans chaque ministère d'un accueil téléphonique de qualité, l'élargissement des horaires d'ouverture du centre d'appel généraliste « 39-39 », l'extension des services offerts par le 39-39 et la limitation du coût d'appel vers les administrations au coût d'un appel local 5 ( * ) ;
- l'évaluation extérieure, par un tiers, de la qualité de l'accueil physique et téléphonique de chacun des ministères, et la publication de cette évaluation ;
- le renforcement de l'administration numérique par la création d'un portail internet unique de renseignement administratif et d'accès aux téléprocédures (ce qui correspond à la mise en place du site mon.service-public.fr), l'adoption d'une charte ergonomique unique pour tous les services en ligne, et la mise en place de l'accusé de réception électronique à toute demande formulée par courriel.
La direction générale de la modernisation de l'État a été chargée de piloter la mise en oeuvre des mesures rendues nécessaires pour répondre à ces objectifs.
2. L'accompagnement proposé par la DGME : le référentiel Marianne
a) À l'origine du référentiel Marianne : la charte Marianne
• Cinq engagements pour l'accueil
Mise en place à partir de janvier 2005, la charte Marianne a été conçue pour devenir le document de référence pour la qualité de l'accueil dans les services publics.
Construite à partir de quelques grands principes d'accueil, comme la courtoisie, ýl'accessibilité, la rapidité, la clarté des réponses, l'esprit d'écoute, la rigueur ýet la transparence, elle décline cinq engagements, que se proposent de tenir les services qui décident de l'appliquer :
- faciliter l'accès des usagers dans les services ;
- accueillir les usagers de manière attentive et courtoise ;
- répondre de manière compréhensible et dans un délai annoncé ;
- traiter systématiquement la réclamation ;
- recueillir les propositions des usagers pour améliorer la qualité du service public.
Le dispositif de la charte Marianne repose ainsi, en dehors de toute contrainte ou de toute procédure de certification, sur l'engagement des services eux-mêmes, qui se voient par ailleurs proposer un accompagnement ou des conseils méthodologiques.
• Un bilan contrasté, confirmé par le Médiateur de la République comme par « l'enquête mystère »
Du point de vue de son déploiement, la charte a été un succès : plus de 2 000 services de l'État l'ont adopté et certaines collectivités territoriales s'en sont inspirées.
En revanche, la charte n'a pas eu l'effet escompté sur l'amélioration de la qualité de l'accueil. Si des progrès sensibles ont été enregistrés et si elle a permis de promouvoir, au sein des services, la culture de la qualité de l'accueil, en revanche la logique sur laquelle elle repose n'a pas permis de répondre suffisamment aux attentes des citoyens en la matière.
Le Médiateur de la République constatait ainsi, dans son rapport annuel pour 2007 que « trois ans après la mise en place de la charte Marianne, et malgré l'existence des dispositions législatives de la loi du 12 avril 2000 établissant de manière formelle les obligations des administrations en matière de réponse aux administrés, force [était] de constater que l'investissement public en termes d'accueil et d'information est très insuffisant. Et les conséquences peuvent aller du simple désagrément à l'urgence la plus extrême » 6 ( * ) .
Le Médiateur de la République a renouvelé ce constat dans son rapport annuel pour 2008, en relevant, trop souvent, « une réelle distorsion entre les déclarations d'intention et la réalité » 7 ( * ) en matière d'accueil.
L'enquête menée par la DGME à la fin de l'année 2008, conformément à l'engagement annoncé par le conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007, aboutit à des conclusions convergentes avec celle du Médiateur de la République.
Conduite sur le principe de l'usager- mystère, cette enquête a permis de faire un état des lieux précis des pratiques en matière d'accueil puis de le rapprocher des engagements du référentiel Marianne.
Plus de 1 000 services de l'État ont fait l'objet d'une enquête, sur la base de 10 par département. Tous les modes de contact entre les usagers et l'administration ont été évalués (accueil physique et téléphonique, courriers et courriels).
Ses conclusions sont les suivantes : en ce qui concerne l'accueil physique, l'orientation des usagers et leur prise en charge au guichet est globalement bien assurée.
Pour ce qui est de l'accueil à distance, le contact téléphonique n'aboutit pas dans 2 cas sur 10 et près de 8 courriels sur 10 restent sans réponse.
En ce qui concerne le traitement des demandes, seuls 6 courriers sur 10 sont traités dans un délai inférieur à trois semaines, et seulement 1 courriel sur 10 dans un délai d'une semaine.
Par ailleurs, les dispositifs d'écoute des usagers (enquêtes de satisfaction, traitement des réclamations, prise en compte des suggestions...), qui devraient être systématiquement mis en oeuvre, font défaut dans la quasi-totalité des cas.
Le bilan apparaît donc très contrasté.
À cet égard, votre rapporteur, qui n'a pu avoir accès aux conclusions précises de cette enquête, regrette que l'information fournie ne soit pas plus fine et que, contrairement à l'engagement pris lors du CMPP du 12 décembre 2007, cette enquête n'ait pas été publiée, le cas échéant sous un format qui évite qu'un ou plusieurs services soient stigmatisés.
En tout état de cause, la persistance d'insuffisances dans l'accueil au sein des services publics, en dépit du déploiement très large de la charte Marianne, justifie pleinement le passage décidé au dispositif plus rigoureux que constitue le référentiel Marianne.
b) Le référentiel et le label Marianne
Le référentiel Marianne s'inscrit dans la continuité de la charte Marianne. Ainsi les services qui se sont déjà engagés dans la mise en place de la charte peuvent en tirer parti dans le cadre du référentiel.
Le référentiel est donc structuré selon les 5 mêmes rubriques que la charte 8 ( * ) auxquelles a été ajoutée une rubrique visant plus particulièrement l'engagement à faire évoluer l'organisation et les compétences pour améliorer l'accueil.
Cependant le référentiel Marianne se distingue de la charte sur deux points :
- il est associé à un label spécifique, le label Marianne. L'objectif est qu'en respectant les engagements du référentiel Marianne, les services puissent se voir attribuer le label. Le référentiel se place donc dans une logique de certification .
- certains engagements ont été supprimés, soit parce qu'ils étaient trop spécifiques, soit parce qu'ils étaient peu adaptés à la certification. En outre certains engagements qualitatifs ont été précisés, pour leur donner un contenu plus facilement identifiable. Au total le référentiel recouvre 19 engagements précis.
Afin de conférer une certaine objectivité au processus de certification engagé par le référentiel Marianne, la demande d'obtention du label Marianne se fait auprès d'un organisme indépendant qualifié en matière d'audit qualité. L'évaluation est effectuée dans le service et vise à vérifier la conformité des pratiques menées et des résultats obtenus au référentiel Marianne.
Si l'organisme certificateur attribue le label au service contrôlé, ce dernier peut s'en prévaloir pendant trois ans. Une évaluation de suivi est cependant effectuée sur site au bout de 18 mois. La première évaluation est financée par la DGME, sur ses crédits de fonctionnement, mais les suivantes doivent être prises en charge par le service lui-même. Le coût de la certification est, au total, de près de 3 000 euros, financés, la première fois par la DGME.
D'une manière générale, les services qui appliquent le référentiel Marianne réalisent une auto-évaluation annuelle.
La DGME a cherché à offrir aux services l'assistance nécessaire pour qu'ils s'engagent dans la démarche de certification : des chefs de projets ont été désignés au sein des ministères auxquels ont été fourni des outils de communication et de structuration du projet : un guide d'application, des modèles de plan d'actions et un kit complet de communication.
Dans une logique d'essaimage, la DGME a également assuré la formation de formateurs et de chefs de projet locaux, dans quelques sites pilote, qui sont à présent en mesure d'en faire autant auprès de leurs collègues tout en mettant en oeuvre, concrètement, dans leur unité de travail, les engagements du référentiel.
Pour l'heure, seuls une cinquantaine de sites ont obtenu le label Marianne au nombre desquels : les bureaux du service national de Poitiers, Dijon et Nancy et le centre du service national de Rouen, la commune de Chaville, la communauté d'agglomération havraise et celle des territoires de la Côte Ouest à la Réunion, les directions départementales du commerce, de la consommation et de la répression des fraudes (DDCCRF) de l'Isère et des Yvelines et la direction régionale correspondante de Moselle, les inspections académiques de l'Ain et de l'Isère, les préfectures de la Somme, de Paris, de Seine-et-Marne, des Hautes-Alpes, des Hautes-Pyrénées, du Tarn et du Tarn-et-Garonne, les sous-préfecture de Lunéville, de Roanne, de Torcy et du Raincy, le tribunal administratif de Lyon et les tribunaux de grande instance d'Angoulême et de Thonon.
Ces exemples montrent que le référentiel Marianne a vocation à toucher tous les services qui s'adressent au public, quel que soit leur rattachement ministériel ou qu'il s'agisse indifféremment de services de l'État ou des collectivités territoriales.
Les 19 engagements du référentiel Marianne
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Vous souhaitez des services plus disponibles : nous nous
engageons à optimiser
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1 - Nous menons régulièrement des enquêtes permettant de connaître vos attentes et d'adapter nos horaires d'ouverture. |
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2 - Nous vous informons sur les conditions d'accès et d'accueil dans nos services, et de manière systématique lors de chaque changement. |
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3 - Nous vous orientons vers le bon service et vous prenons en charge. |
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4 - Nous facilitons l'accomplissement des démarches pour les personnes à mobilité réduite. |
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5 - Nous accueillons de manière adaptée les personnes en difficulté. |
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Vous attendez un accueil plus attentif :
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6 - Nous vous accueillons avec courtoisie et nous vous donnons le nom de votre interlocuteur. |
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7 - Nous facilitons la constitution de vos dossiers. |
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8 - Nous veillons au confort de nos espaces d'accueil et d'attente. |
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Vous souhaitez un traitement rapide
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9 - Nous sommes attentifs à la lisibilité et à la clarté de nos courriers et courriels. |
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10 - Nous traitons vos courriers dans un délai maximum de 15 jours ouvrés. |
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11 - Nous traitons vos courriels dans un délai maximum de 5 jours ouvrés. |
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12 - Nous prenons en charge vos appels téléphoniques en moins de 5 sonneries et nous les traitons. |
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Vous attendez que vos suggestions
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13 - Nous répondons dans un délai maximum de 15 jours ouvrés à toutes vos suggestions et réclamations portant sur le respect de nos engagements. |
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Vous attendez plus d'écoute :
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14 - Nous mesurons annuellement votre satisfaction et vous informons des résultats. |
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Pour respecter nos engagements,
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15 - Nous exprimons notre volonté d'améliorer l'accueil en impliquant notre personnel. |
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16 - Nous organisons notre documentation pour apporter des informations exactes et à jour aux usagers. |
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17 - Nous surveillons régulièrement le respect de nos engagements. |
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18 - Nous évaluons régulièrement nos pratiques avec une volonté d'amélioration continue. |
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19 - Nous réalisons un bilan annuel et lançons de nouvelles actions d'amélioration de l'accueil et des services rendus. |
Source : DGME.
3. Les recommandations formulées par votre rapporteur
Afin de mesurer l'impact de la mise en place du référentiel Marianne sur l'amélioration de l'accueil au sein des administrations publiques, votre rapporteur a effectué deux déplacements dans deux services placés, de ce point de vue, dans des logiques très différentes :
- la direction des affaires sanitaires et sociales de Paris, qui, alors qu'elle s'était impliquée de manière très importante dans le dispositif de la charte Marianne a dû suspendre l'application du référentiel Marianne en raison de la restructuration de ses services ;
- la préfecture de la Somme, qui a pu développer toutes les actions nécessaires à l'obtention du label Marianne.
Les observations auxquelles votre rapporteur a pu procéder à cette occasion, ainsi que l'examen du dispositif Marianne la conduisent à formuler les constats et recommandations suivants.
a) La pertinence du référentiel Marianne
Votre rapporteur salue tout d'abord la qualité du référentiel Marianne.
Se déclinant en engagements concrets qui renvoient à des comportements précis, il permet aux personnels comme aux usagers de mesurer l'écart qui sépare la pratique des objectifs visés, ce qui leur permet de participer au processus d'amélioration de l'accueil, en adaptant, pour les premiers, leurs procédures ou leurs attitudes aux exigences du référentiel, et en signalant, pour les seconds, les efforts accomplis ou ceux qui restent à accomplir.
De plus, il constitue un progrès important par rapport à la charte Marianne, dans la mesure où, étant associé à un mécanisme de certification, il assure l'objectivité de l'évaluation de la qualité de l'accueil et il permet de garantir dans le temps, l'investissement des équipes vis-à-vis des engagements qu'elles ont pris.
De la même manière, l'accent mis sur l'écoute des usagers et des réclamations qu'ils formulent crée une incitation supplémentaire pour les services à améliorer l'accueil du public : les enquêtes menées à intervalle régulier leur permettent ainsi de connaître les souhaits des administrés et d'adapter de manière très concrète leurs procédures ou les conditions matérielles de l'accueil pour mieux répondre aux demandes qui leur sont faites.
Compte tenu des avantages qu'il présente, il est tout à fait souhaitable que le référentiel Marianne soit déployé plus largement dans les différentes administrations de l'État.
b) Publier les résultats de l'enquête mystère
Alors que le relevé de conclusions du conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 prévoyait explicitement « l'évaluation extérieure, par un tiers, de la qualité de l'accueil physique et téléphonique de chacun des ministères, et la publication de cette évaluation », aucune des enquêtes mystères conduites pour mesurer la qualité de l'accueil dans les administrations publiques n'a été publiée.
Comme cela a été dit précédemment, il y a tout lieu de le regretter , dans la mesure où une telle publication constituerait pour les administrations concernées une incitation puissante à engager la réforme de leurs procédures d'accueil.
Cependant, afin d'éviter de stigmatiser un service donné plus qu'un autre, les résultats publiés devraient conserver un degré de généralité suffisant, par exemple au niveau des ministères ou de directions déconcentrées.
c) Fournir aux services les moyens financiers et humains nécessaires à la mise en place d'un accueil de qualité
La qualité de l'accueil doit devenir une des préoccupations constantes des administrations, pour tous les services qu'elles offrent aux citoyens. À ce titre, elle ne peut se limiter à un investissement ponctuel, qui se confondrait par exemple avec une opération immobilière de restructuration de l'espace d'accueil, pour le rendre plus confortable. Elle doit être garantie par l'affectation pérenne de moyens financiers et humains.
Il n'est pas forcément opportun d'associer à la politique de l'accueil une ligne particulière dans le budget des administrations, dans la mesure où les frais engagés en la matière relèvent de postes budgétaires distincts (crédits de personnels, de fournitures ou d'investissements) et qu'un certain nombre d'améliorations dépendent plus d'une modification des pratiques professionnelles ou des procédures que d'investissements financiers.
En revanche, il est souhaitable que les gestionnaires des services connaissent le prix de la qualité de l'accueil et qu'ils anticipent les besoins en la matière , pour continuer à l'améliorer.
À cet égard, il pourrait être nécessaire que les effectifs de la DGME affectés à la politique de l'accueil soient renforcés, dans la mesure où, comme a pu le constater votre rapporteur lors de ses déplacements, en dépit de la qualité de leur intervention lors de la mise en place du référentiel Marianne, celle-ci n'est pas toujours suffisante et doit être complétée ensuite par l'assistance régulière des services au cours de la mise en oeuvre des engagements pris.
d) Garantir la qualité de l'accueil en dépit des restructurations
Votre rapporteur a pu constater que, quelle que soit l'attention portée à l'amélioration de l'accueil, il arrivait souvent, lorsque les services devaient en même temps procéder à une réforme de leurs procédures ou une réorganisation de leurs structures, que cette exigence soit mise de côté au bénéfice de ces dernières.
Or, si l'on peut comprendre que la désorganisation du service rende difficile le maintien du même niveau d'accueil, il n'est pas acceptable que le public auquel il s'adresse, et en particulier, les personnes les plus vulnérables, fassent les frais de cette désorganisation et voient leur accès aux services proposés rendu plus malaisé.
Aussi votre rapporteur considère que toute réforme administrative susceptible d'affecter le fonctionnement d'un service devrait être accompagnée d'un plan définissant les moyens à mettre en oeuvre pour garantir le maintien d'un niveau minimum de qualité d'accueil .
À cet égard, il reviendrait à la DGME, chargée de piloter à la fois la mise en place des mesures RGPP, dont un certain nombre se traduisent par une réorganisation administrative, et le déploiement du référentiel Marianne, de fournir, avec l'aide des ministères compétents, une assistance aux administrations concernées pour leur permettre de continuer à répondre, en dépit de la modification de leurs procédures, aux objectifs qu'elles se sont assignés en terme de qualité d'accueil.
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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » figurant dans le projet de loi de finances pour 2009. |
* 4 Le référentiel Marianne compte aujourd'hui 19 engagements.
* 5 Cf., sur ce point, le précédent rapport pour avis n° 104 rendu par la commission des lois sur le programme examiné - (2008-2009), p. 26 et s.
* 6 Médiateur de la République, Rapport annuel pour 2007, p. 28.
* 7 Médiateur de la République, Rapport annuel pour 2008, p. 31.
* 8 Un accès facilité à nos services ; un accueil attentif et courtois ; une réponse compréhensible à vos demandes dans un délai annoncé ; une réponse systématique à vos réclamations ; à votre écoute pour progresser.