EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IV - CLARIFICATION
DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Article 35 - Principes généraux applicables à la répartition des compétences entre collectivités territoriales et à l'encadrement des financements croisés
I - Le texte de la commission des lois
La commission des lois du Sénat a validé l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de complète réécriture de cet article, qui modifie les dispositions du CGCT relatives à la répartition des compétences des départements et des régions. L'Assemblée nationale a estimé en effet qu'il convenait de conférer aux dispositions de l'article 35 un caractère plus directement normatif afin d'en garantir l'application effective même en l'absence de clarification ultérieure des compétences.
La commission des lois du Sénat estime cette réécriture équilibrée, dans la mesure où l'Assemblée confère une valeur normative aux dispositions initiales du projet de loi, tout en préservant une certaine souplesse d'interprétation en reprenant la notion « d'intérêt départemental ou régional » qui justifie leur intervention quand la loi est muette, en prévoyant expressément la possibilité de compétences partagées et en plaçant hors champ la culture, le sport et le tourisme.
Les principes suivants sont ainsi consacrés :
•
Principe d'exclusivité
La commission des lois du Sénat a validé la reprise des notions d'exclusivité des compétences légales et de capacité d'initiative dans les domaines non prévus par la loi, tels qu'énoncés par le texte initial. La rédaction proposée complète l'énoncé de la clause générale de compétence par la mention « dans les domaines de compétence que la loi lui attribue » ainsi que par la phrase « Il peut en outre, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d'intérêt départemental pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique ».
•
Compétences
partagées
La commission des lois du Sénat a validé la rédaction de l'Assemblée nationale qui modifie les dispositions figurant dans le premier chapitre du CGCT afin d'affirmer que, si les compétences sont en principe exclusives, elles peuvent être, à titre exceptionnel, partagées entre plusieurs niveaux. Néanmoins, il s'agit de préciser que le législateur ne peut se lier lui-même et qu'il peut prévoir très peu de compétences exclusives et de nombreuses compétences partagées. En outre, un alinéa supplémentaire précise la notion d'exclusivité des compétences (« Lorsque la loi a attribué à une catégorie de collectivités territoriales une compétence exclusive, les collectivités territoriales relevant d'une autre catégorie ne peuvent intervenir dans aucun des domaines relevant de cette compétence ») ce qui permet d'écarter une interprétation de l'exclusivité comme impossibilité d'intervenir dans les domaines non couverts par la loi. Enfin, la commission des lois du Sénat rappelle qu'en matière culturelle et sportive, les compétences partagées sont la règle. Elle souligne en effet à juste titre qu'» il serait trop nocif pour les activités et les acteurs de ces différents domaines de vouloir y rigidifier les interventions et des financements » .
•
Compétences
déléguées
La commission des lois du Sénat a validé le dispositif adopté par l'Assemblée nationale pour encadrer les délégations de compétences : les délégations, possibles aussi bien pour les compétences partagées et exclusives, le seront dans une durée limitée par voie conventionnelle définissant les objectifs et modalités du contrôle du déléguant sur le délégataire, modalités précisées en décret du Conseil d'État.
La commission des lois du Sénat a adopté l'article 35 sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve l'article 35 dans la mesure où sa rédaction consacre le principe des compétences partagées , en matière de culture et de sport, entre les communes, les départements et les régions. Cette disposition tient ainsi compte de la diversité des niveaux d'intervention dans ces domaines, sans pour autant fixer une nouvelle obligation pour des collectivités qui n'exerceraient pas ces compétences.
Elle juge cependant opportun de préciser que cette règle devrait également prévaloir en matière de vie associative . En effet, l'aide aux associations devrait s'inscrire très naturellement dans la logique de répartition de compétences qui détermine l'intervention des collectivités en matière culturelle et sportive, dans la mesure où elle en constitue l'un des vecteurs de réalisation. En outre, le financement des associations repose sur des systèmes de subventions qui s'accommoderaient mal aujourd'hui d'une interprétation restrictive et rigide de la répartition des compétences.
C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement à l'alinéa 14 du présent article visant à préciser dans la loi que les aides aux associations sont une compétence partagée.
Votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.
Article 35 bis (nouveau) (art. L. 1111-4 et L. 1111-9 du CGCT) - Schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services de la région et des départements
I - Le texte de la commission des lois
• Cet article, adopté par la commission des
lois de
l'Assemblée nationale
à l'initiative de
son rapporteur, insère un article L 1111-9 dans le CGCT qui permet
au président du conseil régional et aux présidents des
conseils généraux des départements de la région
d'élaborer conjointement, dans les six mois qui suivent
l'élection des conseillers territoriaux, un schéma d'organisation
des compétences et de mutualisation des services afin de faciliter la
clarification des interventions publiques sur le territoire de la région
et de rationaliser l'organisation des services des départements et des
régions en encourageant leur mutualisation. Ce schéma
précise les compétences déléguées
temporairement de l'un à l'autre de ces niveaux, les conditions dans
lesquelles certains de leurs services pourront être mutualisés et
leurs interventions financières respectives. Le schéma est
approuvé par délibérations concordantes du conseil
régional et de chacun des conseils généraux des
départements de la région. Il sera mis en oeuvre par le biais de
conventions prévues par l'article précédent pour les
délégations de compétences et par
l'article 36
bis
A pour l'exercice commun des
compétences.
Le schéma porte au moins sur les compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l'équipement et à l'entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voieries et réseaux, à l'aménagement des territoires ruraux et actions environnementales. Il peut concerner toute compétence exclusive ou partagée de la région et des départements.
•
La commission des lois
du
Sénat
a estimé que ce schéma permettrait
d'inciter les départements et les régions à clarifier la
répartition de leurs compétences mutuelles. Elle n'a
apporté aucune modification concernant ses modalités
d'élaboration, d'approbation, les compétences concernées
ou sa mise en oeuvre.
A l'initiative de son rapporteur, elle a adopté , toutefois, un amendement précisant les finalités de ce schéma. Ainsi, le schéma fixera :
- les délégations « éventuelles » de compétences ;
- » l'organisation des interventions financières respectives de la région et des départements en matière d'investissement et de fonctionnement des projets décidés ou subventionnés par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales » ;
- les « éventuelles » mutualisations des services.
Enfin, la commission des lois du Sénat a précisé la participation des métropoles. Elle a prévu que « chaque métropole constituée au sein de la région est associée de plein droit à l'élaboration, au suivi et à la révision de ce schéma ».
II - La position de votre commission
Votre commission approuve la philosophie de cet article car elle répond à la nécessité de mener une réflexion sur les possibilités de coordination entre la région et les départements. La superposition des guichets, l'enchevêtrement des compétences, la multiplication des dossiers et des délibérations ne permettent pas de garantir l'efficacité de l'action publique. Parce que cet effort de rationalisation paraît aujourd'hui incontournable, votre commission estime nécessaire de transformer en une obligation la simple faculté offerte au président du conseil régional et aux présidents des conseils généraux d'élaborer conjointement un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services. L'obligation de réflexion relative à la répartition des compétences la plus pertinente contribuera à définir une action publique plus efficace, tout en permettant d'adapter la définition des rôles des collectivités aux spécificités locales.
Votre commission a ainsi adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement au deuxième alinéa du présent article visant à rendre obligatoire le schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services .
Votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.
Article 35 ter (nouveau) (art. L. 1111-10 du CGCT) - Règles générales applicables au financement de projets locaux par les régions et les départements - Participation financière minimale des collectivités territoriales et de leurs groupements aux opérations d'investissement dont ils assurent la maîtrise d'ouvrage
I -Le texte de la commission des lois
• Ce nouvel article, inséré par la
commission des lois de
l'Assemblée nationale
, à
l'initiative du Gouvernement, vise à
limiter l'importance des
cofinancements apportés par les collectivités territoriales
à des opérations d'investissement
.
Pour ce faire, il prévoit d'abord que les départements, en tant que garants des solidarités sociales et territoriales, peuvent apporter leur soutien financier aux communes et à leurs groupements, tandis que les régions ne peuvent apporter leur soutien qu'aux opérations d'envergure régionale de ces mêmes échelons, ainsi qu'aux groupements d'intérêt public. Chaque collectivité d'ouvrage devra assurer une participation minimale au financement du projet.
L'article tend ensuite à fixer une participation minimale de la collectivité maître d'ouvrage en fonction de l'importance de la population concernée et précise également les dérogations possibles à cette participation minimale.
Tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, l'article fixait ainsi à 20 % la participation minimale du maître d'ouvrage du total des financements apportés à ce projet pour les communes de moins de 3 500 habitants et pour les EPIC de moins de 50 000 habitants et à 30 % la participation des autres collectivités territoriales et groupements de collectivités territoriales.
En outre, il était précisé que ces règles ne s'appliquaient pas en matière de renouvellement urbain et de rénovation des monuments classés, où la participation minimale du maître d'ouvrage était fixée à 20 % du montant total.
Enfin, le soutien des collectivités territoriales aux opérations figurant dans les contrats de projet État-région et à toute opération menée par l'État ou un de ses établissements publics déroge également à cette règle.
•
La commission des lois du
Sénat
a, sur la proposition de son rapporteur,
modifié
cet article sur deux points :
- le rapporteur a proposé d'inscrire un renvoi à l'article 9 de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, qui fixe déjà les règles en matière de financement de la rénovation urbaine . En effet, cet article prévoit que, dans le cadre du programme national de rénovation urbaine, les investissements engagés par les collectivités, leurs EPIC ou leurs syndicats mixtes, pouvaient, le cas échéant, être inférieur à 20 % du montant total prévisionnel de la dépense subventionnée, après déduction des aides publiques directes ou indirectes ;
- la liste des monuments concernés par la dérogation qui fixe la participation minimale du maître d'ouvrage à 20 % du montant total, quelle que soit la collectivité maître d'ouvrage, a été élargie : d'une part, elle ne concernera plus seulement les monuments classés mais y inclut aussi les monuments protégés au titre du code du patrimoine ; d'autre part, le représentant de l'État pourra déroger à cette règle en autorisant une participation du maître d'ouvrage inférieure à 20 % du montant total, dans le but de permettre notamment aux très petites communes de rénover un patrimoine exceptionnel.
Enfin, il est précisé que les financements versés aux communes ou à leurs EPIC, apportés par les personnes morales autres que l'État, les collectivités territoriales et l'Union européenne, seront compris dans le montant total permettant d'apprécier la participation minimale des communes.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption du présent article.
Article 35 quater (nouveau) (art. L. 1611-8 du CGCT) - Limitation du cumul de subventions départementales et régionales
I - Le texte de la commission des lois
• Cet article, inséré à
l'Assemblée nationale
lors de l'élaboration du
texte de la commission puis modifié en séance à
l'initiative du gouvernement, comportait un dispositif tendant à limiter
les financements croisés entre collectivités territoriales, en
introduisant un principe d'interdiction de cumul des subventions
régionales et départementales en faveur d'un projet communal.
Il visait à éviter qu'un projet local, conduit par une commune de plus de 3 500 habitants ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, puisse bénéficier, à compter du 1er janvier 2012 , d'un cumul de subventions départementales et régionales. Le texte de l'Assemblée nationale précisait en outre qu'entre le 1 er janvier 2012 et le 1 er janvier 2015, seules les subventions de fonctionnement accordées par les départements et les régions en faveur d'un projet local dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme auraient été exclues de cette interdiction de cumul.
Par ailleurs, il était prévu qu' à compter du 1er janvier 2015 , aucun cumul de subventions départementales et régionales ne pourrait intervenir sur un projet local porté par une commune de plus de 3 500 habitants ou par un EPCI de plus de 50 000 habitants, y compris dans les domaines de la culture et du sport, si la région et les départements concernés n'avaient pas conclu un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services dans les conditions prévues par le nouvel article L. 1111-9 du CGCT. Il s'agissait ainsi davantage d'inciter les régions et les départements à adopter le schéma prévu à l'article 35 bis que d'interdire les cumuls.
L'article prévoyait également qu'un état récapitulatif de l'ensemble des subventions attribuées à un projet décidé ou subventionné par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales accompagne toute délibération du département ou de la région tendant à attribuer une subvention d'investissement ou de fonctionnement à ce même projet. La délibération est annulée si l'état récapitulatif prévoit des dispositions contraires aux dispositions décrites ci-dessus.
•
La commission des lois du
Sénat
a souligné la singularité de
l'enchaînement dans le temps des règles de non-cumul
prévues par l'article, dans la mesure où les cumuls, interdits
entre 2012 et 2015 à l'exception des petites communes et petits EPCI,
redeviennent possibles à partir de 2015 en cas d'adoption du
schéma.
Néanmoins, elle a supprimé l'article 35 quater , dans la mesure où des modifications apportées à cet article n'auraient pas suffi à éviter les effets négatifs qu'il aurait pu avoir sur les interventions, nombreuses et nécessaires, des collectivités.
II - La position de votre commission
Votre commission donne un avis favorable à la suppression de cet article.
Article 35 quinquies (nouveau) (art. L. 3312-5 et L. 4311-4 du CGCT) - Publicité des subventions départementales et régionales au profit des communes
I - Le texte de la commission des lois
• Cet article, inséré à
l'Assemblée nationale
complète la liste des
documents annexés aux comptes administratifs des départements et
des régions, qui devront fournir un état récapitulatif des
subventions attribuées au profit de chaque commune au cours de
l'exercice, en précisant pour chaque commune, la liste et l'objet des
subventions, leur montant total et le rapport entre ce montant et la population
de la commune.
L'article entrera en vigueur le 1 er janvier 2011.
• La commission des lois du Sénat a
adopté l'article 35
quinquies
sans
modification.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption du présent article.