EXAMEN EN COMMISSION
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MERCREDI 23 JUIN 2010
Sous la présidence de Mme Colette Mélot, vice-présidente, la commission examine le rapport pour avis de M. Jacques Legendre sur le texte de la commission des lois pour la deuxième lecture du projet de loi n° 527 (2009-2010), modifié par l'Assemblée nationale, de réforme des collectivités territoriales.
M. Jacques Legendre, rapporteur . - Le 8 juin dernier, l'Assemblée nationale a adopté le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, en modifiant profondément l'économie de son titre IV consacré à la « clarification des compétences des collectivités territoriales ». À l'origine, l'article 35 se limitait à poser les principes directeurs qui devaient guider l'élaboration et l'adoption par le législateur, dans un délai d'un an, d'une loi de clarification des compétences des collectivités territoriales. Au nombre de ces principes figuraient la spécialité et l'exclusivité des compétences des départements et des régions qui auront ainsi vocation à exercer les compétences qui leur auront été expressément attribuées par la loi, à titre exclusif.
Toutefois, la rédaction initiale de l'article 35 fixait un cap politique pour le législateur dépourvu de portée normative immédiate. C'est la raison pour laquelle nos collègues députés ont souhaité lui donner un contenu normatif dès le présent projet de loi. En conséquence, le titre IV limite le jeu de la clause de compétence générale du département et de la région, et encadre le recours aux financements croisés entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales.
Or ces modifications ne sont pas sans effet sur l'intervention des départements et des régions dans les domaines de la culture et du sport ; les associations s'en sont émues, et j'ai proposé qu'elles soient entendues par notre commission à l'occasion de leur manifestation à Paris. J'ai également demandé que notre commission soient saisie pour avis en deuxième lecture du titre IV du projet de loi, démarche inhabituelle qui a surpris certains membres de la Conférence des Présidents.
En premier lieu, il faut rappeler que, jusqu'ici, la culture et le sport ont toujours constitué des compétences partagées entre les communes, les départements et les régions. Au titre de la clause de compétence générale, chaque niveau de collectivité territoriale était habilité à participer à la mise en oeuvre d'un projet culturel ou sportif dès lors que celui-ci représentait un intérêt public au bénéfice des administrés de la collectivité concernée. Or le nouvel article 35 du présent projet de loi, dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, limite la clause de compétence générale aux seules communes. Toutefois, à la suite d'un long débat, nos collègues députés ont pris soin de préserver explicitement le caractère de compétence partagée entre les communes, les départements et les régions pour la culture et le sport. C'est une décision sage dont nous pouvons nous féliciter et qui est de nature à rassurer les milieux professionnels. ( M. Jean-Pierre Plancade approuve ) En effet, il nous faut garder à l'esprit que la culture et le sport constituent des éléments indissociables des politiques d'action sociale, de solidarité et de proximité, pour lesquelles le rôle de chef de file des départements a été constamment consacré par le législateur. Ils font souvent partie intégrante des politiques de formation professionnelle et de développement économique et touristique pour lesquelles les régions détiennent une compétence de principe.
Le maintien de ces compétences partagées ne fait pas obstacle à ce que, dans la mise en oeuvre d'un projet culturel ou sportif local, une collectivité territoriale soit désignée chef de file, en application du cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution. C'est dans cette logique que l'Assemblée nationale a prévu la possibilité pour une collectivité de déléguer l'exercice d'une de ses compétences à un autre niveau, par voie conventionnelle. Je vous rappelle qu'il n'existe aucune hiérarchie constitutionnelle entre les collectivités territoriales.
Nos collègues députés ont également introduit la notion de « schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services ». Notre commission des lois a précisé que ce schéma fixe d'une part les délégations éventuelles de compétences entre région et départements, d'autre part l'organisation de leurs interventions financières. Il s'agit de coordonner leurs actions dans différents secteurs, certains étant visés expressément par l'article 35 bis, d'autres étant facultatifs : c'est le cas de la culture et du sport. Pourtant il me semble que régions et départements auraient tout intérêt à les intégrer dans leur schéma, dans le respect des spécificités locales. La souplesse ne doit pas empêcher la coordination. N'est-ce pas l'objectif majeur des établissements publics de coopération culturelle (EPCC) ? Notre collègue Ivan Renar ne me démentira pas... Il s'agit bien d'encourager la participation de différentes collectivités territoriales, et si possible de l'État, pour porter un projet culturel commun.
Tous les projets ne nécessitent pas que l'on frappe à toutes les portes. Nous souffrons parfois d'un trop grand enchevêtrement des compétences, pouvant entraîner un manque de cohérence entre les interventions. C'est pourquoi, selon les secteurs et les territoires, il me paraît souhaitable que les collectivités s'accordent soit pour construire des politiques publiques communes, soit pour se répartir les rôles, dans le dialogue et le respect mutuel. Ceci me semble tout à fait compatible avec la notion de compétences partagées, dans les secteurs qui nous intéressent. L'élection de conseillers territoriaux devrait être de nature à faciliter l'organisation des compétences et des financements sur le territoire, puisqu'ils seront tout à la fois les élus du département et de la région. La structuration des réseaux culturels n'étant pas nécessairement la même dans toute la France, ils pourront prendre en compte les spécificités de leurs territoires.
Je ne vous cache pas que la coordination avec les métropoles me semble plus délicate. Notre commission des lois a prévu que les métropoles seront « associées de plein droit à l'élaboration, au suivi et à la révision » du schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services, ce qui est logique. Encore faudra-t-il que les conseillers territoriaux - qui ne siégeront pas au sein des conseils de métropoles - soient vigilants pour concilier le souhait d'affirmer des pôles européens forts et la nécessité d'éviter que les métropoles cannibalisent les territoires qui les entourent.
M. Jean-Pierre Plancade . - Merci de le souligner.
M. Jacques Legendre, rapporteur . - En effet, comme me le rappelait à juste titre M. Florian Salazar-Martin, vice-président de la Fédération nationale des collectivités territoriales pour la culture (FNCC), les petites collectivités rurales innovent souvent autant que les grandes villes, même si leurs actions sont moins connues. C'est le résultat très positif de la décentralisation culturelle de notre pays et de la politique volontariste de nombreux élus locaux.
Enfin, le titre IV encadre désormais le recours aux financements croisés entre différents niveaux de collectivités territoriales. Je rappelle, à cet égard, que le cumul des concours financiers des régions et des départements a représenté environ 1,3 milliard d'euros pour le sport en 2009. La commission des lois du Sénat a eu la sagesse de supprimer l'article 35 quater adopté par l'Assemblée nationale, qui aurait eu pour effet de limiter, voire d'ôter la possibilité de cumuler les subventions départementales et régionales en faveur d'un projet local soutenu par une commune ou un groupement. Cette interdiction de cumul aurait pu sembler contradictoire avec le maintien de certaines compétences partagées entre les communes, les départements et les régions.
Le texte adopté par la commission des lois au titre IV du projet de loi me paraît bien répondre à nos préoccupations. Je vous proposerai seulement deux amendements. Le premier rendrait obligatoire l'élaboration conjointe par le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux, dans les six mois qui suivent l'élection des conseillers territoriaux, d'un projet de schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services. Le second visant à inscrire explicitement dans la loi que les collectivités peuvent accorder des subventions aux associations dans les secteurs de la culture, du sport et du tourisme.
M. Claude Bérit-Débat . - Je proteste contre la méthode du Gouvernement : alors que le mode d'élection des conseillers territoriaux et les compétences des collectivités devaient faire l'objet de projets de loi distincts, leur définition a été introduite dans ce texte par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, et nous n'avons l'occasion d'examiner ces articles qu'en deuxième lecture.
D'ailleurs, nous nous penchons sur les compétences des collectivités dans un contexte où leurs ressources ont été amputées par la suppression de la taxe professionnelle. Les communautés d'agglomérations perçoivent le produit d'un nouvel impôt sur les ménages dont elles ne voulaient pas. Les communes, qui se voient reconnaître une compétence générale, auront-elles les moyens de l'exercer ?
M. le rapporteur prétend que la création des conseillers territoriaux renforcera la coordination des politiques départementales et régionales : qu'il nous permette d'en douter. Les recommandations de la commission Belot auraient permis d'améliorer la gouvernance locale sans bouleverser l'architecture institutionnelle.
Dans les domaines du sport et de la culture, les amendements qui nous sont soumis visent à apaiser les inquiétudes des professionnels et des élus. Mais il aurait été plus simple de laisser aux départements et aux régions leur compétence générale. Hostiles aux principes mêmes de cette réforme, nous ne pouvons que nous opposer aux propositions du rapporteur.
M. Jacques Legendre, rapporteur . - Le Sénat n'a pas pris position en première lecture sur les compétences des collectivités, qui devaient faire l'objet d'un projet de loi spécifique. Les députés ont souhaité les définir dans le cadre du présent texte : c'est pourquoi j'ai souhaité que la commission de la culture puisse s'exprimer à ce sujet. Nous ne débattons pas du texte initial, mais de celui que la commission des lois a adopté, et nous ne sommes saisis que du titre IV : la création des conseillers territoriaux a d'ores et déjà été entérinée.
M. Claude Domeizel . - L'exception prévue pour la culture et le sport confirme la règle, à savoir la fin de la compétence générale des départements et des régions. Or la compétence générale assure la solidarité entre les territoires riches et les pauvres, peuplés et moins peuplés, au niveau des régions comme des départements. C'est le cas dans ma région, où les six départements ont un niveau de richesse et une densité de population très inégaux. J'ai longtemps été conseiller régional ; si la région n'avait pas aidé les petites communes à acheter des tables et des chaises pour leur salle des fêtes, ces lieux de vie auraient disparu !
M. Jacques Legendre, rapporteur . - Je suis moi aussi un élu de terrain, et je sais que dans les petites communes, les aides à l'acquisition d'équipements même rudimentaires sont indispensables à la vie associative, sportive et culturelle. Mais il faut mettre fin à la superposition des guichets : c'est pourquoi je propose d'obliger les départements et les régions à se mettre d'accord sur une répartition des rôles, ce qui sera d'autant plus facile que les mêmes élus siégeront dans les conseils régionaux et généraux. La collectivité compétente disposera de moyens renforcés pour accorder des subventions. Deux dossiers et deux délibérations sont-ils vraiment nécessaires ? Il faut responsabiliser les départements et les régions.
Je rappelle en outre qu'un de mes amendements vise à combler une lacune en ajoutant aux compétences partagées les aides aux associations.
M. Yannick Bodin . - Tout ça pour ça ! L'annonce de la fin de la compétence générale des départements et des régions a suscité la panique parmi les associations sportives et culturelles, et l'on est aujourd'hui obligé de la rétablir subrepticement, car les compétences actuellement exercées devront bien l'être à l'avenir... Au lieu de la simplification annoncée, ce texte n'engendre que confusion. Vous proposez que l'aide aux associations, à la culture et au sport soit une compétence partagée : à la bonne heure ! Elle l'est déjà. Quant aux schémas d'organisation des compétences, ils n'apporteront rien de neuf : les régions et les départements passent déjà des accords pour se répartir les tâches.
M. Jacques Legendre, rapporteur . - La compétence générale fait qu'actuellement tout le monde fait tout, son travail et celui du voisin. Il faut apporter de la souplesse au dispositif proposé, mais aussi éviter la multiplication des dossiers et des délibérations. L'aide d'une commune, d'un EPCI et de la région ou du département est bien suffisante pour monter un projet ! C'est pourquoi il me semble souhaitable d'obliger les départements et les régions à se mettre d'accord.
M. Yannick Bodin . - Comment le nouveau conseiller territorial arbitrera-t-il entre les intérêts régionaux et départementaux ? Ce sera en permanence la tempête sous un crâne !
M. Jacques Legendre, rapporteur . - Il arrive déjà que des conseillers généraux siègent au conseil régional. Aux dernières élections dans ma région, votre propre parti a choisi d'investir prioritairement des élus départementaux. Le nouveau conseiller territorial aura certes des pouvoirs très étendus, mais il sera à même d'organiser la répartition des tâches entre les différents niveaux de collectivités.
M. Jean-Jacques Lozach . - Le titre IV est censé clarifier les compétences des collectivités, mais la création des conseillers territoriaux est source de confusion. D'ailleurs le débat est biaisé, car les collectivités sont aujourd'hui financièrement asphyxiées : plusieurs départements de toutes tendances politiques ont réduit de 30 à 35 % leurs dépenses culturelles !
Les départements et les régions ne dépensent que 10 % de leur budget au titre de leur compétence générale, tandis que 90 % des dépenses sont contraintes.
L'amendement du rapporteur les obligerait à se répartir des compétences qui ne sont pas obligatoires : il y a là un paradoxe ! S'il existe un schéma régional de développement économique et un schéma départemental de prise en charge de la dépendance, c'est parce que ces compétences sont obligatoires.
M. Jacques Legendre, rapporteur . - Il sera obligatoire d'établir un schéma d'organisation des compétences, non d'exercer des compétences facultatives. Si les départements et les régions décident de ne pas les exercer, rien ne les y obligera !
M. Ivan Renar . - Il est judicieux de faire de l'aide aux associations une compétence partagée, comme le propose M. le rapporteur. Mais le contexte de cette réforme est pour le moins inquiétant. Le temps n'est pas loin où le Président de la République accusait les régions de « folles dépenses », alors qu'elles ne sont responsables que d'une bien faible part de l'impôt acquitté par les contribuables !
Il faut privilégier les partenariats entre l'État, garant de la liberté de création et de l'égalité entre les territoires, et les différents niveaux de collectivités, car une politique culturelle est impossible sans la coopération de tous les pouvoirs publics : un orchestre symphonique ou une scène nationale coûte cher. Aujourd'hui l'État se désengage ; il y a quelques années, il a même envisagé de ne subventionner qu'une ou deux grandes structures par région. Il cherche aussi à confier aux collectivités l'entretien du patrimoine. Pourtant, la culture doit être une de nos priorités !
M. le rapporteur a eu la gentillesse de faire allusion au travail que j'ai animé il y a quelque temps et qui a conduit à la création des EPCC. Ceux-ci permettent de faire aboutir de nombreux projets artistiques. Il faudrait tirer le bilan des deux années écoulées.
M. Jean-Jacques Lozach . - L'État refuse d'appliquer les textes.
M. Ivan Renar . - Il refuse en tout cas de participer aux projets. Aujourd'hui, 75 % des dépenses culturelles sont assumées par les collectivités, en particulier par les communes. À cet égard, je crains que les métropoles n'affaiblissent l'autorité des communes, qui contribuent à la vie culturelle des compagnes en achetant des livres ou en invitant des compagnies de théâtre. Dans le Nord-Pas-de-Calais, il existe de nombreuses sociétés musicales, qui ne pourraient survivre sans l'appui des collectivités locales ; la région finance chaque année un instrument par compagnie. Voilà qui contribue au développement de notre pays : Joseph Stiglitz ne suggérait-il pas de prendre en compte le bonheur dans la mesure de la croissance ?
La création des conseillers territoriaux entretiendra la confusion. Dans certaines régions, le nombre de personnes siégeant au conseil régional va doubler !
La politique culturelle ne doit pas être isolée de l'ensemble de la politique sociale des collectivités, menacée par cette réforme. Que M. le rapporteur me pardonne, mais nous ne pouvons nous satisfaire d'un rapiéçage. J'espère que ce projet de loi sera rejeté, ou que la gauche, revenue au pouvoir en 2012, soumettra à référendum son abrogation.
M. Yves Dauge . - Après les députés, c'est au tour du président Legendre de chercher à sauver les meubles... Le projet du Gouvernement témoigne d'une méconnaissance choquante des réalités locales : heureusement que les parlementaires veillent. Ce projet a inutilement inquiété élus et citoyens. Les collectivités se répartissent d'ores et déjà les tâches : dans la région Centre, Orléans et Tours se sont mises d'accord, ainsi que Chinon. J'espère que nous irons au bout du processus législatif, et que le Gouvernement ne cherchera pas une nouvelle fois à nous imposer ses vues.
Le texte qui nous est soumis risque de poser des problèmes de frontières. Le Centre et l'Indre-et-Loire financent par exemple concomitamment une association d'éducation à la lecture, Lire et Dire. Est-ce qu'elle entre dans le champ des politiques culturelles ? En cas de conflit d'interprétation, qui tranchera ? Le préfet, voire le tribunal administratif ! Quel gâchis !
M. David Assouline . - Je ne reviendrai pas sur notre opposition de principe à la création des conseillers territoriaux. M. le rapporteur cherche à désamorcer une bombe qui menaçait de tuer le mouvement associatif. Les associations connaissent aujourd'hui leurs interlocuteurs, et savent comment s'y prendre pour obtenir des subventions : car la région ne les aide que si le département et la commune les aident aussi. Les départements et les régions coopèrent parfois.
M. Jacques Legendre, rapporteur . - Parfois seulement.
M. David Assouline . - S'ils doivent se mettre d'accord pour établir un schéma d'organisation des compétences, cela prendra encore plus de temps qu'auparavant. À Paris, on ne sait ce qu'il adviendra.
Mme Catherine Dumas . - Paris est soumis à un régime dérogatoire.
M. David Assouline . - Certes, mais les associations ne savent si elles pourront compter à l'avenir sur l'aide de la ville, du département et de la région. Or elles ont besoin de visibilité.
M. Serge Lagauche . - Les travaux de la commission Belot ont montré que nous pouvions discuter sereinement à ce sujet ; si nous avions continué à suivre sur le même chemin, nous aurions pu aboutir à une réforme consensuelle. Hélas, le Gouvernement n'a pas respecté l'ordre de la discussion, ni ses engagements au sujet du mode de scrutin. Dans ce contexte, même si nous approuvons la décision de la commission de se saisir pour avis et avons assisté par courtoisie à la présentation du rapport, nous ne pourrons prendre part au vote.
M. Jean-Pierre Plancade . - Je ne reviens pas sur les conditions dans lesquelles cette réforme est menée. Quoi qu'il en soit, les propositions de M. le rapporteur sont bienvenues : les collectivités coopèrent déjà, et il propose d'officialiser cet état de fait. On ne peut se dire attaché à la compétence générale des collectivités et renâcler à ce qu'elles s'imposent des obligations ! Il faut désigner dans chaque domaine un chef de file, pour mettre fin aux financements croisés. Contrairement à David Assouline, je ne crois pas souhaitable que les collectivités financent des projets à condition que les autres en fassent autant : cela les autorise à se défausser de leurs responsabilités.
Mme Catherine Morin-Desailly . - Les commissaires centristes soutiennent la démarche du président Legendre. En réaffirmant que les régions et les départements disposent d'une compétence partagée dans les domaines de la culture, du sport et de la vie associative - sans parler du tourisme, très lié à la culture - nous rassurerons les milieux concernés, que certains ont délibérément affolés en période préélectorale... J'appartiens au Conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel, et lors de ses auditions je n'ai jamais entendu le ministre annoncer la spécialisation des compétences dans ce domaine. Si les subventions ont baissé, c'est parce que la crise a réduit les recettes des collectivités.
Toutefois le groupe Union centriste regrette la méthode choisie par le Gouvernement : nous souhaitions qu'un projet de loi spécifique définisse les compétences des collectivités, afin de mener une réflexion approfondie sur le « millefeuille ». Il aurait fallu se pencher en particulier sur les compétences des EPCI : la carte de l'intercommunalité sera achevée en 2013, et 60 % des EPCI ont acquis les compétences culturelles des communes. En préparant un rapport sur la décentralisation des enseignements artistiques, j'ai constaté la nécessité de simplifier le système actuel et de désigner des chefs de file.
M. Jacques Legendre, rapporteur . - Je souhaitais moi aussi un texte spécifique sur les compétences des collectivités. Les députés en ayant décidé autrement, il était du devoir de la commission de la culture de se saisir du texte en deuxième lecture. Nous sommes tous des praticiens, et nous connaissons l'inquiétude des milieux sportifs et culturels, sincère bien qu'elle ait parfois été entretenue à dessein.
La réduction des dépenses culturelles et sportives n'est pas liée à la réforme, mais à la crise et à baisse des ressources, qui oblige les collectivités à tailler dans leurs dépenses facultatives. Je crois moi aussi que la culture est un élément essentiel du développement humain et économique, mais dans une période où l'argent est rare, il faut rationnaliser la dépense.
Pour ma part, je suis favorable à la création des conseillers territoriaux, non par esprit de parti, mais parce que je crois qu'elle facilitera la coopération des départements et des régions. Je fais confiance aux élus et à leur sens des responsabilités. Il faut leur laisser la liberté de s'adapter aux spécificités géographiques et administratives de leurs territoires. La répartition des rôles entre Paris et la région Île-de-France, par exemple, est unique. Finissons en avec le centralisme à la française, où tout le monde fait à peu près la même chose sous l'oeil vigilant du préfet !
Mme Colette Mélot, vice-présidente . - Je vais mettre aux voix les deux amendements, puis l'avis de la commission sur le titre IV.
M. Ivan Renar . - La partie ne peut être séparée du tout. Le groupe CRC-SPG, comme le groupe socialiste, ne prendra pas part au vote.
Mme Catherine Morin-Desailly . - Les commissaires centristes voteront les propositions de M. le rapporteur, mais cela ne préjuge en rien de la position du groupe en séance sur ces articles.
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La commission adopte les deux amendements du rapporteur et donne un avis favorable au titre IV du projet de loi, les groupes CRC-SPG et socialiste ne prenant pas part au vote et le groupe RDSE s'abstenant.